Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Саморегулируемые организации и вопрос юридического лица публичного права
Научные статьи
18.08.10 11:12

вернуться

 
ЕврАзЮж № 7 (26) 2010
Гражданское право
Баймуратова З.М.
Саморегулируемые организации и вопрос юридического лица публичного права
В статье с позиции теории юридического лица публичного права рассматриваются вопросы административного статуса саморегулируемых организаций (далее – СРО), объединяющих субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности. Сама категория юридического лица публичного права и связанные с ней вопросы правового положения общественных организаций, выполняющих публичные функции, продолжительное время являются объектом внимания российских ученых-цивилистов. На сегодняшний день имплементация норм в отношении некоторых типов общественных организаций как юридических лиц публичного права в отечественном законодательстве весьма далека от должного юридического оформления.

Сложно оспаривать тот факт, что система государственного управления должна совершенствоваться, и изменения эти должны носить качественный характер. Этот тезис соответствует направлениям проводимой в России административной реформы: уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля (надзора).  Реализация принципов саморегулирования в сфере экономической деятельности не только не противоречит совершенствованию государственного управления, такое совершенствование невозможно без саморегулирования. Это должно позволить сократить сферу государственного регулирования, вероятнее всего повысить его эффективность и, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.
При передаче государственных функций СРО мы имеем дело с процессом децентрализации или дерегулирования публичных функций. При этом СРО наделяется собственными публичными полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут.  Прежде всего,  это властные полномочия по отношению к своим членам, более характерные для административных правоотношений в сфере исполнительной власти. Государство вправе устанавливать для отдельных субъектов, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия. Наделение СРО этими полномочиями является способом государственного регулирования. Возложение на СРО такой функции является результатом определенной модификации контрольной деятельности государства.
Аналогичная позиция была высказана Европейским судом по правам человека. В деле Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии (решение от 23.06.1981) Европейский суд пришел к выводу, что Орден врачей Бельгии – это институт публичного права. Он создан законодателем, а не частными лицами и интегрирован в государственные структуры. Для осуществления задач, которые государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе административными и дисциплинарными, и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной власти.
В решении по вопросу приемлемости жалобы, поданной О.В.Романовской против Российской Федерации, Европейский суд отметил, что «…исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, имеют целью осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. Эти органы интегрированы в государственную структуру». 
Поскольку некоммерческие общественные организации являются особым родом публично-правовых образований, в отношении оказания публичных услуг саморегулируемыми организациями особый интерес вызывает понятие некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами публичного права.
Так, разработчики Концепции развития корпоративного законодательства  высказывали предложение о возможности использования категории «юридическое лицо публичного права» применительно к отдельным юридическим лицам, не являющимся органами государственной власти. С их точки зрения, данной категорией могут охватываться те юридические лица, которые действуют от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (т. е. от имени публично-правовых образований) или в публичных интересах (некоммерческие организации), но не имеют статуса органов государственной власти или местного самоуправления. К их числу предполагается отнести организации, создаваемые в общественно значимых целях и наделенные в некоторой степени властными полномочиями.
В статье 51 ГК России закреплено, что некоммерческими организациями признаются юридические лица, не имеющие в качестве цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Любые союзы или ассоциации предпринимателей создаются на договорной основе, и на них возлагается задача координации предпринимательской деятельности участников, представления и защиты их интересов. В таких объединениях предпринимателей имеет место регулирование взаимоотношений участников на координационной основе.
Иной подход к регулированию используется в СРО: в них координация согласуется с подчиненностью, выражающейся в контроле за соблюдением его членами законодательства, разработке, принятии правил деятельности и требований об их исполнении, ответственности и т. п. Наличие таких особенностей не вполне соответствует основам гражданско-правового регулирования, где метод равенства играет основополагающую роль.
С теоретической точки зрения саморегулирование рассматривается нами как публично легитимное регулирование установленных рынков и сфер деятельности непосредственно экономическими субъектами без вмешательства государства в сам процесс регулирования. Иными словами, саморегулирование представляет собой набор коллективных самоограничений, отличных от накладываемых государством напрямую и направленных на получение результата, который не может быть достигнут рынком самим по себе.
Также важной особенностью некоммерческих союзов, ассоциаций, партнерств является и то, что они координируют лишь внутренние аспекты предпринимательской деятельности их участников. Во внешней сфере эти организации выступают как единое целое.
В саморегулируемых же организациях методу подчиненности подвластна и внутренняя, и внешняя деятельность их участников. Указанные особенности, по мнению автора, влияют на оценку правового статуса СРО. В юридической литературе высказываются различные суждения об их правовой природе. Так, в отношении правового статуса нотариальной палаты О.В.Романовская указывает на его неясность и, ссылаясь на регулирование его нормами сразу трех самостоятельных законов, делает вывод, что нотариальную палату можно признать профессиональным союзом, некоммерческой организацией и общественной организацией одновременно.
Полагаем, что, принимая во внимание вышеназванные признаки и особенности саморегулируемых организаций, нельзя не понимать, что мы имеем дело с неким качественно новым правовым явлением. В законодательстве нет другой разновидности некоммерческих организаций, кроме тех, которые указаны в ГК России и Федеральных законах «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях». Однако правила о них однозначно нельзя распространить на деятельность СРО, так как все эти правила основаны на положениях гражданско-правового регулирования, тогда как саморегулируемые организации обладают публично-правовыми характеристиками.
Примечательно, что законодатель предпринял некоторые шаги для упорядочивания деятельности отдельных организаций публичного характера в специальном законодательстве. Так, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» была включена ст. 7.1 «Государственная корпорация». В ней разновидностью фондов как формы некоммерческих организаций была названа государственная корпорация. Вместе с тем принцип учреждения государственной корпорации, особенности ее деятельности имеют мало общего с теми началами, которые свойственны всем остальным некоммерческим организациям. Государственную корпорацию нельзя отнести не только к классическим некоммерческим организациям, но и, конечно же, к СРО, поскольку в саморегулируемых организациях публичные функции в значительной степени сочетаются с частноправовыми элементами.
С другой стороны, любая ассоциация предпринимателей не относится к саморегулируемым организациям, поскольку они вовсе не реализуют публичные функции.
Также особое место занимают нотариальные палаты. Частные нотариусы своей деятельностью реализуют всецело государственные функции, их акты обладают публичной достоверностью. В то же время реализуют они эти функции на возмездной основе. Нотариальные палаты не разрабатывают специальные правила профессиональной деятельности нотариусов (за исключением актов профессиональной этики). Вследствие этого отнесение их к саморегулируемым организациям также носит условный характер, так как у них недостаточно регулятивных возможностей, которыми обладают СРО.
В российской научной литературе последних лет активно дискутируется вопрос о необходимости введения в законодательство категории юридического лица публичного права.  К тому же юридическая конструкция юридического лица публичного права уже получила распространение на правовом пространстве СНГ, например, в Украине (ч. 2 ст. 81 ГК Украины), Грузии (ст. 1509 ГК Грузии) и Молдове (ст. 57 ГК РМ).
В отечественной науке вопрос о необходимости использования категории юридического лица публичного права, в том числе применительно к саморегулированию, ставился еще в 20-е годы ХХ века. Так, известный административист А.Ф.Евтихиев полагал, что «…в отличие от типичных для гражданского права юридических лиц публичные юридические лица несут на себе государственную службу, т. е. выполняют часть функций государства».  Ученый не отвергал полностью возможность самого деления признанных позитивным правом организаций на организации административного права и гражданского права – в зависимости от того, какими нормами и чьим распоряжением определяется возникновение, внутренняя организация, задача, порядок осуществления этих задач и прекращение существования организации.
В советской правовой науке, по оценке А.В.Венедиктова, некоторые авторы считали неприемлемыми категории не только публичного юридического лица, но и юридического лица административного права.
В настоящее время правовая система России сущностно изменилась. Если категория «юридического лица публичного права» была неприемлема для советского права, то возможна ли она сегодня? По мнению В.Е.Чиркина, «…тот факт, что понятием юридического лица в публично-правовом законодательстве называются органы исполнительной власти, их территориальные органы, государственные учреждения, профсоюзы, партии и другие общественные объединения, свидетельствует о том, что данное понятие в его цивилистическом значении оказывается неработающим. Это понятие, сформулированное в ГК России, которое, по идее, должно носить всеобъемлющий характер, к перечисленным выше субъектам не относится и не может относиться».  Впоследствии В.Е.Чиркин справедливо добавляет: «Государственные или муниципальные органы, общественные объединения, называемые в законодательстве юридическими лицами, это – совсем другие юридические лица. …Это юридические лица публичного права, они не только могут быть, они уже признаны законодательством, но входят в него с «черного хода».
А.В.Костин в своем исследовании, посвященном публичным субъектам права, пришел к выводу о преобладании в определении правового положения публично-правовых образований публичной правосубъектности над гражданской.
По мнению Н.Кантора, ««втискивание» субъектов с сильной публичной составляющей в прокрустово ложе гражданско-правовых институтов, прежде всего юридического лица частного права, зачастую приводит к невозможности реализации принципа равенства сторон гражданских правоотношений».
Можно согласиться с названными учеными в том, что один из путей выхода из этой ситуации состоит во введении фигуры юридического лица публичного права. Это позволит, с одной стороны, квалифицировать всякое действие органа власти и общественного объединения в гражданском обороте как действие соответствующего публичного образования, а с другой – создаст персонификацию каждого отдельного органа как субъекта частного права для целей удовлетворения управленческих нужд. При таком подходе институт юридического лица публичного права не предполагает дополнительных изменений в организационно-правовых формах юридических лиц частного права.
Конечно же, государство правомочно создавать различные организационно-правовые формы общественных объединений, которые необходимы для достижения определенных целей, но не предусмотрены ГК России. Поэтому для юридических лиц публичного права невозможно использование такого исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц, как это происходит в гражданском праве. Гражданское право не должно стремиться «навязать» государству организационно-правовые формы, которые не вписываются в природу публичного права.
Поэтому мы считаем актуальным и своевременным вопрос о введении в российское законодательство категории юридического лица публичного права. Данная категория должна включать в себя те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований или в публичных интересах, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления. Эти организации создаются в различных общественно значимых целях и наделены в некоторой степени властными полномочиями. Конструкция такого юридического лица публичного права должна учитывать специфику деятельности этих субъектов, как в публично-правовой, так и в частно-правовой сферах.
В.Е.Чиркин определяет юридическое лицо публичного права как признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.  Он определяет четыре основных критерия для классификации публичных юридических лиц: способы отношений и связей с публичной властью; организационно-правовая форма; порядок создания; способы деятельности.
На основе этого В.Е.Чиркин выделяет пять родов юридических лиц публичного права, в том числе некоммерческие общественные организации (некоммерческие организации публичного характера).
Основываясь на обозначенной позиции уважаемого ученого, мы имеем возможность сформулировать признаки саморегулируемой организации как публичного юридического лица:
1. Публичный характер преследуемых целей. СРО создаются для самостоятельной и инициативной разработки и установления субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности стандартов и правил своей деятельности, а также контроля за соблюдением таковых требований, стандартов и правил.
2. Возникновение и прекращение деятельности СРО на основании специального акта компетентного государственного органа (речь идет о регистрации СРО).
3. Наличие властных полномочий. СРО, по общему правилу, такими полномочиями обладает, поскольку наделяется по закону.
4. Действие СРО от имени публичных и частных образований на основе внутреннего договора (устава).
5. Специальная правоспособность СРО, делегированная государством.
6. Ответственность СРО в своей основе имеет не частно-правовой, а публично-правовой характер.
Необходимость введения в российское право института юридического лица публичного права осознается не только научной общественностью, но и на правительственном уровне. В 2006 г. был поставлен вопрос о реформировании современной системы юридических лиц.
В соответствии с Указом Президента России от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»  перед рабочей группой известных юристов была поставлена задача разработать концепцию развития гражданского законодательства. Одним из поставленных вопросов был вопрос развития законодательства о юридических лицах. Однако, по оценке участвующих в разработке ученых, никаких кардинальных изменений гражданского законодательства в соответствии с концепцией не предвидится. «Не нужно создавать никаких юридических лиц публичного права. Для чего органам власти участвовать в гражданских правоотношениях? С одной стороны, очевидно, что юридическое лицо – образование искусственное, потрогать его нельзя. С другой стороны, оно реально в юридическом смысле тогда, когда у него есть имущество».
В опубликованном проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах признается: «…статус некоторых видов юридических лиц урегулирован весьма отрывочно и маловразумительно, вызывая множество вопросов и сомнений. С этой точки зрения целесообразно оценить статус саморегулируемых организаций». Далее, в п. 2.4 Концепции признается: «Необходимо исходить из того, что они не являются особой организационно-правовой формой юридических лиц и/или самостоятельной разновидностью некоммерческих организаций. Их гражданско-правовое положение определяется по-разному, в том числе в зависимости от областей экономических отношений, в которых они могут или должны создаваться (требование к организационно-правовой форме, минимальному количеству и составу членов и др.). Термин «саморегулируемая организация» характеризует не гражданско-правовой, а публично-правовой статус юридического лица, который оно приобретает, отвечая установленным законом требованиям, с момента включения сведений о нем в специальный государственный реестр. Саморегулируемые организации относятся к корпорациям и не обладают формообразующей гражданско-правовой спецификой, поэтому особая регламентация их гражданско-правового положения в ГК России не требуется». 
Таким образом, в настоящее время вопрос о саморегулируемой организации как о юридическом лице публичного права остается пока только в теоретической плоскости. Освобождение гражданско-правовых институтов от «лишних» конструкций, подготовка для этого научных и методологических предпосылок представляется важной задачей, но, в первую очередь, гражданско-правовой науки.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика