Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Оформление западной модели государственности в России в конце XX века и новейшая Российская правовая история
Научные статьи
13.12.10 16:51

вернуться

  
ЕврАзЮж № 11 (30) 2010
Теория и история государства и права
Габитов М.Р.
Оформление западной модели государственности в России в конце XX века и новейшая Российская правовая история
В статье показано, что исторические закономерности принятия представительной формы правления повторяются и в российской истории. Как и во всем мире, первым сдвигом является закрепление частной собственности на землю, а затем формируется выборная форма правления. С этой исторической позиции вскрыты современные правовые проблемы земельного кадастра, который является гарантом права частной собственности на землю.
                                                                                                                                                                           
      Посмотрим на правовую историю принятия в России выборной формы правления, закрепленной в Конституции 1993 года, с учетом исторических закономерностей.

     Началом комплекса реформ, приведших к принятию выборной формы власти в России, можно считать отмену государственной собственности на землю сельскохозяйственного назначения (как и отмену крепостного права в 1861 году, закрепившую право собственности за крестьянской общиной, или активную попытку П.А.Столыпина ввести частную собственность на землю сельскохозяйственного назначения параллельно с созданием Государственной Думы в 1905 году). Замысел, цели и задачи последней на сегодняшний день и длящейся до настоящего времени земельной реформы были сформулированы в законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года, где было сказано: «реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земли на территории РСФСР».

     «Создать условия» и устранить «монополию на землевладение» предполагалось путем реорганизации и реформирования предприятий агропромышленного комплекса. Указом Президента РСФСР от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»  и постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 года  предписывалась обязательная реорганизация сельскохозяйственных предприятий. Колхозы и совхозы были обязаны в 1992 году провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»,  а коллективы совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на правах бессрочного (постоянного) пользования,  до 1 марта 1992 года должны были принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности  в соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года (а 25 декабря 1991 года Верховный Совет изменил название страны: Российская Советская Федеративная Социалистическая республика (РСФСР) стала называться Российской Федерацией, то есть с принятием частной собственности на землю из названия страны ушли два ее определения – «социалистическая» и «советская»).

      С целью разрушения колхозно-совхозного землепользования с 1991 были приняты: Постановление Правительства РФ «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации»  от 6 марта 1992 года; Указ Президента РФ «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» от 2 марта 1992 года;  Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 года;  Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 года;  Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 23 октября 1993 года.  Их общий смысл – разделить земли сельскохозяйственного назначения колхозов и совхозов на равные земельные доли всех членов колхоза и совхоза. Эта земельная доля станет частной собственностью и будет объектом гражданского оборота. Каждый из указанных нормативных актов должен был вносить дополнение в этот общий замысел.

     В 1992 году начинает меняться терминология власти, Р.И.Хасбулатов, Председатель Верховного Совета России, использует для обозначения высшего органа представительной власти слово «парламент.

     9 октября 1993 года был издан Указ Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», которым упразднялась система местных советов.

     11 октября 1993 года был принят Указ о проведении выборов в обе палаты Федерального Собрания: в Государственную думу и Совет Федерации. С созданием представительного органа изменилась и символика власти: 30 ноября 1993 года Указом Президента государственным гербом России стал двуглавый орел. Вернулся символ российского государства, впервые введенный в 1497 году при великом князе Иване III, завершившем процесс создания единого Российского государства, со скипетром и державой,  введенными в 1654 году после Смутного времени.

      12 декабря 1993 года референдумом была принята новая Конституция и проведены выборы в Государственную думу и Совет Федерации. Выборы в Государственную думу стали стабилизирующей основой построения новой системы власти, они:
 – признали правомочность и дееспособность новой Конституции;
 – приняли принцип разделения властей и, в частности, роль Государственной думы именно как парламента – органа законодательной власти;
 – утвердили многопартийность.

     В Конституции провозглашено, что Российская Федерация – «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1). «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2).

     Итак, человек, а не коллектив, класс, партия, его права и свободы являются, по Конституции, высшей ценностью, чего никогда не провозглашалось ни в Российской империи, ни в РСФСР, ни в СССР.

     В Конституции провозглашено признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, признание частной собственности на землю равноправной с государственной. После принятия Конституции стало приниматься отраслевое базовое законодательство: в 1994 году – Гражданский кодекс, в 1996 – Уголовный кодекс.

      Принятие Конституции 1993 года стало юридическим завершением революции, которая началась с «перестройки» в 1987 году в СССР. В России установился политический строй, которому присущи разделение властей, сильная президентская власть, идеологический плюрализм, наличие многопартийности, то есть принятие и закрепление западной модели государственности.

     После краткого исторического экскурса, показывающего повторение исторических закономерностей оформления выборной формы правления в России (закрепление частной собственности на землю сдвигает и изменяет всю политическую и правовую надстройку), рассмотрим состояние законодательства, а затем вновь вернемся к  состоянию системы земельного законодательства и его основному блоку – юридическому закреплению права частной собственности на землю, с которого начались кардинальные реформы 1991 года. Главным условием оформления «права собственности на землю» является юридическое оформление характеристик земельного участка, то есть данные государственного земельного кадастра.

      В советский период государственный земельный кадастр сформировался как единая система сведений о природном и экономическом положении государственных земель. Поскольку задачей реформы 1990 года стало закрепление права частной собственности на землю, то необходимо было изменить всю кадастровую систему. С начала реформы земельный кадастр регулировался подзаконными нормативными актами: указами Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 года;  «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 декабря 1993 года;  постановлениями Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» от 25 августа 1992 года;  «Положения о комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству» от 2 февраля 1993 года;  статьями Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года;  постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» от 2 декабря 2000 года.  И лишь 2 января 2000 года  (спустя десять лет после начала земельной реформы) был принят специализированный Федеральный закон «О государственном земельном кадастре». Однако он не смог стать основательной нормативной базой государственного земельного кадастра из-за большого количества недоработок. Например, в статье 4, озаглавленной «Цели создания и ведения государственного земельного кадастра», определены его цели: государственный контроль над использованием и охраной земель; экономическая оценка и учет стоимости земель в составе природных ресурсов и установление обоснованной платы за землю.

        Однако в самом законе положений, обеспечивающих достижение именно этих основных целей земельного кадастра, как раз и не было. Вместо того чтобы предусмотреть детальный механизм реализации указанных целей ведения кадастра, он содержал лишь одну статью, посвященную тому, кто же будет вести земельный кадастр (ст. 23). Согласно этой статье, «должностные лица, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, являются государственными служащими, занимающими государственные должности, определенные в соответствии с законодательством РФ, а в случае наличия органов местного самоуправления в установленном законом порядке государственными полномочиями на ведение государственного земельного кадастра наделяются муниципальные служащие».

       Земельный кодекс Российской Федерации был принят 25 сентября 2001 года – спустя 11 лет после начала реформы и 7 лет после принятия Гражданского кодекса. Многочисленные и разрозненные нормы земельного законодательства кодифицированы в одном акте. Однако с его принятием земельная реформа (с которой началась выборная форма государственной власти) лишь вступила в новый этап эпопеи «развития» российского законодательства.

       В «продолжение» реформы в 2002 году был принят Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». «Ключевая» в этом Законе статья 4 «Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает, что минимальный размер земельного участка, который может находиться в собственности одного лица, должен быть не менее 10 % площади административного образования, то есть смысл статьи в том, что в пределах одного административно-территориального образования не больше 10 собственников!

     А статья 5 Закона обязывает собственника земельного участка или доли в нем произвести их отчуждение в случае нарушения требований ст. 3 и 4 Закона. Им дается для отчуждения срок в один год со дня возникновения права собственности на эти земельные участки или доли в них либо со дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение требований ст. 3 настоящего Закона.

      Такой «оборот» земли должен продолжаться до тех пор, пока не произойдет концентрация ее в одних руках до требуемого размера, то есть (согласно Закону!) не менее 10 % общей площади сельскохозяйственных угодий соответствующего административно-территориального образования. В конечном итоге таких собственников земли сельскохозяйственного назначения в масштабе данного административно-территориального образования должно стать не более 10. То есть основное назначение закона – производить «оборот сельскохозяйственных земель» до тех пор, пока в административно-территориальном образовании не будет только десять или меньше собственников.
Такое состояние земельно-правовых норм противоречит последовательной государственной политике, системе законодательства и части 2 статьи 55 Конституции: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Как было показано, в начале реформ государство как исполнительный собственник земли обязало разрушить колхозно-совхозное землепользование и раздавало землю гражданам, чаще всего бесплатно, а теперь обязывает закрепить в административно-территориальном образовании не более 10 собственников. Такое положение Закона «Об обороте земли сельскохозяйственного назначения» нарушает конституционную идею возможности получения земли в собственность каждым гражданином.

     24 июля 2007 года был принят Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости».  13 мая 2008 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»,  в котором, как видно уже из названия, изменения направлены на координацию земельного законодательства с Законом «О государственном кадастре недвижимости». Таким образом, только два закона стали основой для регулирования таких больших и сложных отношений, как кадастровые. Следовательно, они должны взять лучшее из предыдущего бессистемно принятого законодательства и стать фундаментом для нормативной базы новой кадастровой системы. Однако в системе государственных органов, которые должны вести кадастровую деятельность, закреплена еще большая неопределенность, чем в Законе «О государственном земельном кадастре». 

    Согласно ст. 3 Закона «О государственном кадастре недвижимости» «Орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости»:
 1. Кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
 2. Если иное не установлено Правительством Российской Федерации, предусмотренные настоящим Федеральным законом полномочия органа кадастрового учета вправе осуществлять подведомственные ему государственные учреждения».

     Таким образом, ведение кадастрового учета отсылается к «федеральному органу исполнительной власти», а в ст. 4 закреплено: «Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности (далее – орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений). Особенности ведения государственного кадастра недвижимости на электронных носителях в составе единой федеральной информационной системы, указанной в части 4 настоящей статьи, устанавливаются Правительством Российской Федерации». Это повторяет статью 3 Закона, частично принцип 2 статьи 4, вводит новый неопределенный субъект «орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений», этот принцип еще раз повторяется в части 3 статьи 5.

        Согласно этому принципу государственных органов два – орган государственного учета, который ведет кадастровый учет земель, и орган нормативно-правового регулирования, который устанавливает нормативный порядок ведения кадастрового учета. Не указано, что это за «орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений», поскольку принимает нормативно-правовые акты законодательный орган – Государственная дума; исполняют их большое количество органов исполнительной власти. Законодателю следовало бы указать название нового «органа нормативно-правового регулирования». Это наименование звучит во всем тексте Закона, в статьях 4, 6, 13, 18, 24, 25, 28, 29, 30, 36, 38, 39, 41, 45, 46. То, что такой орган уже существует, следует из части 14 статьи 45, а из части 1 статьи 46 следует, что существует еще и «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации».

      При этом Закон, противореча своим (неопределенным) статьям, вводит еще новую категорию лиц, ведущих кадастровую деятельность, – кадастровые инженеры (взамен муниципальным служащим, согласно Закону «О государственном земельном кадастре»), и согласно ст. 31 Закона законодатель переводит их работу на коммерческую основу в качестве индивидуального предпринимателя.

     Согласно ст. 7 Закона в состав сведений государственного кадастра недвижимости  входят уникальные (часть 1) и дополнительные (часть 2) сведения.

   Прокомментируем «уникальные» характеристики, их шесть:
  1) вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства). Перечисленные в скобках характеристики являются только дополнением, поскольку есть принцип земельного законодательства «единства судьбы земельных участков и прочно соединенных с ними объектов» (ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации), кроме того, «здание, сооружение, объект незавершенного строительства» могут как возводиться, так и сноситься собственником и, следовательно, могут являться временными, а «помещение» не может существовать без зданий и сооружений;

    2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;

   3) описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок;

      4) описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;

      5) кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение, номер этажа, на котором расположено это помещение (при наличии этажности), описание местоположения этого помещения в пределах данного этажа, либо в пределах здания или сооружения, либо соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение;

      6) площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение.

      Введение условий («то есть, если…»), при которых такие характеристики становятся уникальными, противоречит языку компьютерного программирования (а эти сведения являются «информационным ресурсом» согласно ст. 1 Закона и должны быть переведены в формат компьютерных программ согласно принципу 4 статьи 4), который не понимает слово «если», а оно включено в пункты 3–6 «уникальных» сведений. Таким образом, даже без развернутого анализа из шести «уникальных» (единственных в своем роде, исключительных) характеристик вне критики остается только одна (кадастровый номер).

     В «дополнительных сведениях», которых в Законе 24, также предостаточно повторов и несоответствий. Так, первые шесть дополнительных сведений снова о кадастровых номерах: ранее присвоенный кадастровый номер, номер объекта недвижимости, номер земельного участка. Выходит, в дополнение к одной уникальной характеристике – «кадастровому номеру» – есть или могут быть еще шесть кадастровых номеров, вносимых в кадастр недвижимости.

     Седьмое дополнительное сведение – это «адрес объекта недвижимости или, при отсутствии такого адреса, описание местоположения объекта недвижимости (субъект Российской Федерации, муниципального образования, населенный пункт и тому подобное)». Возникает вопрос: как у недвижимости не может быть адреса? Адрес – это дополнительная характеристика или уникальная? И здесь же законодатель добавляет «тому подобное», то есть «подобное» субъекту Российской Федерации, «подобное» муниципальному образованию, населенному пункту. О чем, «подобном» субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или населенному пункту, идет речь? У «тому подобного» должен иметься или отсутствовать адрес.

     Из исторического экскурса и состояния современного земельного законодательства сделаем выводы:
     1. Сценарий построения западной модели государственности продолжается и в XXI веке. Реформы, которые стали основанием для создания представительной формы правления, начались с Закона «О земельной реформе» от 28 ноября 1990 года, который объявил о введении частной собственности на землю «для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле». Последующие указы Президента и постановления Правительства 1991–1992 гг. («О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации») были приняты до принятия Конституции (Основного закона) Российской Федерации и базовых кодексов – Гражданского кодекса 1994 года и Уголовного кодекса 1996 года. Это подтверждает исторический принцип – реформы, изменяющие государственный строй, начинаются с изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

    2. Несмотря на принятие западной модели государственности, проведение реформ в России, начатых в начале 90-х годов, повторило (и повторяет) российские исторические ошибки, которые высветились в земельном законодательстве:

   а) становление западной модели государственности начиналось с закрепления земельного кадастра. В России правовому регулированию земельного кадастра на протяжении всей истории (1861, 1905, 1990 гг.) не уделялось должного внимания, а между тем это основной гарант права частной собственности на землю. Без кадастровых характеристик само право собственности на землю не может быть оформлено, а недостатки и пробелы в кадастре искажают всю систему, гарантии и значимость права собственности на землю. Правовое оформление кадастровых отношений до настоящего времени не урегулировано должным образом, показаны наиболее значимые недоработки – нечеткость кадастровых характеристик; неопределенность и «расплывчатость» органов, ведущих кадастровый учет. Есть и другие недоработки, но достаточно этих двух, чтобы утверждать, что Закон «О государственном кадастре недвижимости» работать не будет, а следовательно, земельный кадастр не станет гарантом собственности, что в свою очередь нарушит конституционные права собственника;

    б) в начале 90-х годов земельные преобразования строились на идее равных прав на землю сельскохозяйственного назначения при раздроблении единого земельного фонда государственной собственности. В 2002 году Правительство РФ избрало в реформе земли (уже далеко не первой) сельскохозяйственного назначения новую стратегию, исходя из смысла Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Ее суть в концентрации земли и монополизации земельной собственности в «одних руках». Спустя 11 лет после начала реформы принимается закон, который противоречит замыслу реформы, действующему законодательству и международным нормам, то есть российская непоследовательность (и контрреформы) продолжается. А концентрация земли в одних руках и возможность создания латифундий несет в себе мину замедленного действия для будущих поколений. Примеры можно приводить, начиная с времен Древнего Рима до Мексики и России начала XX века, однако в России в XXI веке принимается закон, который обязывает распределить землю в руках немногих;

    в) земельная реформа началась с провозглашения экономических целей: «реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земли на территории РСФСР», а не приведение российской юридической системы к общему международному правовому знаменателю. И хотя это основная цель, она закреплена спустя три года после начала реформы, а последующая законодательная практика, Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 2002 года в частности, прямо противоречит международным нормам и Конституции РФ;

     г) нарушаются права человека и гражданина, поскольку ст. 55 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (ч. 2), «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства» (ч. 3). Ни по одному из указанных оснований не может быть ликвидировано право российских граждан иметь в частной собственности землю, которое является неотъемлемым элементом конституционного статуса граждан в области земельных отношений;

    д) в свою очередь, нарушение ст. 55 Конституции РФ нарушает положения международных норм, поскольку ст. 15 и 17 Конституции РФ говорят, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ст. 15); «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (ст. 17).



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика