Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Соотношение и последовательность действий органов государства и международных организаций в рамках концепции «ответственность за защиту» в Азиатско-Тихоокеанском регионе
Научные статьи
27.12.10 12:00

вернуться

 
ЕврАзЮж № 12 (31) 2010
Азиатско-Тихоокеанское сотрудничество
Гаврилов В.В.
Соотношение и последовательность действий органов государства и международных организаций в рамках концепции «ответственность за защиту» в Азиатско-Тихоокеанском регионе
Статья подготовлена на основе доклада, сделанного автором на втором заседании рабочей группы «Ответственность за защиту» Азиатско-Тихоокеанского совета сотрудничества по безопасности (АТССБ), проходившем 20–21 сентября 2010 г. в Маниле, Филиппины. В работе дается общая характеристика понятия и содержания концепции «ответственность за защиту», приходящей на смену теории гуманитарной интервенции, а также характеристика основных способов и форм взаимодействия органов государств и международных организаций в процессе ее имплементации.


        В сентябре 2005 г. в рамках Итогового документа Всемирного саммита ООН главы государств и правительств подавляющего большинства государств мира единогласно одобрили концепцию «ответственность за защиту» (КОЗ), предусматривающую ряд взаимосвязанных обязательств государств и международного сообщества по защите населения от четырех видов наиболее опасных международных преступлений: геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности.

     Как следует из п. 138 и 139 Итогового документа саммита, КОЗ имеет в своей основе следующие три одинаково значимые и взаимодополняющие друг друга опоры:
    1) проистекающую из суверенитета государства его обязанность защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток, преступлений против человечности и подстрекательств к их совершению;

    2) ответственность международного сообщества за оказание помощи государствам при реализации ими данной обязанности;

    3) ответственность государств – членов ООН по принятию своевременных и решительных действий с использованием соответствующих мирных, дипломатических, гуманитарных и других мер, как это определено в главах VI, VII и VIII Устава ООН, в том случае, если государство окажется «явно неспособным» предоставить своему населению защиту от четырех указанных видов преступлений.

    Условия принятия и содержание КОЗ позволяют определить ее как разработанную и одобренную на универсальном уровне концепцию, в рамках которой существующие юридические и политические обязательства отдельных государств и международного сообщества в целом в гуманитарной сфере увязываются друг с другом и последовательно структурируются таким образом, чтобы обеспечить эффективную защиту населения от наиболее тяжких видов международных преступлений. На этом основании КОЗ не может быть позиционирована как новая юридическая норма или принцип. Это скорее междисциплинарная международная «маршрутная карта», обосновывающая и определяющая перечень действий, которые государства и международное сообщество должны предпринимать в целях защиты мирного населения с опорой на существующие юридические и политические принципы и нормы.

    Концепция «ответственность за защиту» исходит из того, что государства имеют непреложную и постоянную обязанность защищать свое население, а международное сообщество несет ответственность за оказание им в этом эффективной и своевременной помощи в любое время и в любой точке земного шара. При этом особо подчеркивается значение предотвращения соответствующих преступлений, а когда предотвращение не работает – раннего и гибкого реагирования на них, адаптированного к обстоятельствам каждого конкретного случая.

    Такое понимание идеи и формата КОЗ сегодня практически не подвергается сомнению. Поэтому в современной доктрине и практике международных отношений акцент должен делаться не на вопросе о том, существуют или нет такая ответственность или обязанность, а на том, каким образом концепция «ответственность за защиту» должна быть реализована в конкретных регионах мира.

    В процессе построения соответствующей модели имплементации КОЗ большое практическое- значение приобретает вопрос о том, как должны соотноситься друг с другом и в какой последовательности осуществляться действия по защите населения, предпринимаемые государственными органами, с одной стороны, и органами международных организаций – с другой. Ответ на него достаточно сложен, так как, например, по мнению Генерального секретаря ООН, «какая-либо установленная последовательность, которую следует соблюдать при переходе от одной опоры к другой (внутри КОЗ. – В.Г.), отсутствует, равно как и не предполагается, что один компонент является более важным, чем другой. Как и любая другая структура, обязанность защищать зиждется на равнозначных параметрах, прочности и жизнеспособности каждого входящего в ее состав компонента».

    Тем не менее, по нашему мнению, определенное соотношение и последовательность действий государств и международных организаций в рамках трех базовых опор КОЗ все же можно проследить, и целью данной работы является представление некоторых соображений автора на этот счет с опорой, в частности, на опыт стран АТР.

    В силу того, что первая опора исходит из наличия у государства обязанности защищать свое население, действия государственных органов по ее выполнению носят здесь первичный и основной характер. Подобные действия должны быть направлены, прежде всего, на выработку и осуществление политики предотвращения совершения указанных преступлений и подстрекательств к ним. При этом государство вправе самостоятельно определять круг мер и средств, которые оно будет использовать для достижения этой цели. Их конкретный перечень может быть чрезвычайно широким и разнообразным: от проведения специальных образовательных программ для населения до полного реформирования правовой или политической системы конкретной страны.

    Подобное разнообразие делает невозможными детальную классификацию соответствующих действий органов государства и оценку их эффективности для реализации КОЗ в рамках данной статьи. Кроме того, следует учитывать, что подобная оценка должна проводиться в каждом конкретном случае с учетом особенностей исторического, культурного и экономического развития, политической системы и религиозных традиций соответствующих стран и регионов, так как меры, с успехом применяемые в одном государстве, могут быть малоэффективными или даже иметь негативные последствия в другом.

    В то же время, несмотря на разнообразие мер, которые могут быть приняты в разных государствах для имплементации КОЗ, все они, по существу, реализуются в рамках одних и тех же этапов действий, включающих, во-первых, сбор информации о неустойчивости ситуации и связанных с этим рисках (так называемое «ранее предупреждение») и, во-вторых, определение политических и других мер, осуществление которых способно изменить ситуацию к лучшему («набор превентивных мер»). Причем в последнем случае следует разделять меры по устранению коренных (бедность, несправедливое распределение ресурсов, длящиеся этнические конфликты и т. п.) и непосредственных причин совершения преступлений, охватываемых КОЗ.

    Успешная реализация указанных этапов действий возможна только в тех странах, где существует национальный консенсус о важности КОЗ для решения внутренних проблем и о необходимости координации усилий различных государств и международных организаций для преодоления трудностей, возникающих в процессе имплементации этой концепции. Формированию такого консенсуса может способствовать ознакомление государственных органов и общественных организаций с целями и содержанием КОЗ, а также формирование соответствующих национальных предметных «фокусгрупп» в академических, образовательных, правительственных, военных, журналистских, правоохранительных и других кругах для проведения практических мероприятий по ее изучению и претворению в жизнь.

    В странах Юго-Восточной Азии такая деятельность, например, проводится в рамках специально разрабатываемых планов действий по реализации КОЗ (Responsibility to Protect Country Ac-tion Plans), целью которых является повышение информированности общества об этой концепции и увеличение количества устойчивых социальных объединений, выступающих в ее поддержку.

    Несмотря на то, что деятельность органов государства в рамках первой опоры носит первичный и основной характер, международные структуры также способны оказывать существенное влияние на реализацию КОЗ в различных странах. Однако специфика первой опоры предполагает, что активность международных институций в данном случае должна быть направлена не на задействование механизмов прямой помощи государствам, а на стимулирование их собственной деятельности по выполнению обязанности защищать и ее корректировке в тех случаях, когда государства злоупотребляют или, наоборот, пренебрегают этой обязанностью.

    Практическое воплощение подобная активность международных органов может находить в разработке и принятии на универсальном и региональном уровнях различных резолюций, деклараций, программ действий; в проведении международных учебных курсов и семинаров; в осуществлении анализа ситуации в рамках систем раннего предупреждения и подготовке соответствующих рекомендаций; в обобщении и распространении успешного опыта различных стран или групп государств по реализации КОЗ; в работе международных контрольных органов, созданных при международных организациях или в рамках конкретных международных договоров, и т. п. При этом в условиях существования значительного количества международных органов и организаций, выполняющих указанные функции, большое значение приобретает задача устранения излишнего параллелизма в их деятельности и улучшения координации их работы между собой и с правительствами соответствующих стран.

    В отличие от первой, в рамках второй опоры КОЗ взаимодействие национальных и международных органов в процессе имплементации этой концепции приобретает уже непосредственный характер. Это определяется тем обстоятельством, что оказание международным сообществом помощи государству по выполнению им обязанности защищать невозможно без взаимных обязательств и активного партнерства между государствами и международными структурами.

    Такая помощь, однако, не может осуществляться без просьбы об ее оказании или согласия с ее проведением со стороны соответствующего государства. И этот факт, как и в случае с первой опорой, определяет важное и, в определенном смысле, первичное значение активности органов государства для «запуска» механизмов второй опоры. В то же время в отличие от первой опоры содержание работы таких механизмов определяет, прежде всего, деятельность международных, а не государственных органов.

    И это вполне понятно. Потребность в международной помощи при реализации КОЗ возникает тогда, когда «национальное политическое руководство является слабым, расколотым или оно не уверено в том, как действовать дальше, не располагает возможностями для эффективной защиты своего населения, либо вынуждено противостоять вооруженной оппозиции, действия которой могут привести или уже приводят к совершению преступлений и нарушений, от которых государство обязано защищать свое население».  Именно поэтому государства выступают здесь главным образом в качестве объекта, а не субъекта воздействия.

    Международная помощь может предоставляться по просьбе государства или предлагаться ему в случаях, когда имеются достаточные основания полагать, что данная страна не может самостоятельно провести необходимые реформы или справиться с ситуацией, внушающей опасения. В последнем случае речь, как правило, идет о государствах, находящихся в стрессовой ситуации перед началом кризисов или конфликтов.

    Однако при любых обстоятельствах предложение о предоставлении международными структурами помощи государству и определение ее вида должно быть взвешенным и деликатным, так как у многих национальных правительств существуют опасения, что любая «интернационализация» имеющихся у них проблем приведет к углублению вмешательства извне и постепенному сползанию к интервенции.

    Что касается конкретных видов деятельности международных органов и организаций, предпринимаемых в рамках второй опоры КОЗ, то они, как и в случае с первой опорой, могут быть направлены на устранение коренных и непосредственных причин совершения преступлений и подразделены на следующие основные группы:
– меры политического и дипломатического характера. Они могут включать оказание помощи государствам по созданию демократических институтов, эффективно работающего государственного аппарата, развитию гражданского общества и укреплению доверия между различными этническими общинами и группами; привлечение к исправлению ситуации официальных лиц универсальных и региональных международных организаций и их подразделений; проведение диалога и посредничество через миссии добрых услуг и визиты видных деятелей; направление миссий по установлению фактов и создание рабочих групп по решению конкретных проблем и т. п.;

– экономические меры. В рамках этого блока международным сообществом, в частности, могут быть предприняты действия с целью содействия росту национальных экономик и устранения неравенства в распределении ресурсов; предоставления более благоприятных условий во внешней торговле; поощрения необходимых экономических и структурных реформ; оказания технической помощи в укреплении инструментов и институтов управления;

– юридические меры. Они могут охватывать действия, направленные на укрепление средств правовой защиты и повышение эффективности функционирования юридических институтов. Это может выразиться в поддержке усилий государств по укреплению правопорядка; защите целостности и независимости судебных и правоохранительных органов; усилении защиты уязвимых групп населения, особенно меньшинств; дальнейшем расширении сферы действия универсальной юрисдикции в отношении преступлений, охватываемых концепцией «ответственность за защиту»;

– меры в военной области и в сфере безопасности. В данном случае государствам может быть оказана помощь по улучшению обучения и подготовки вооруженных сил; реинтеграции бывших комбатантов; укреплению механизмов гражданского контроля за деятельностью национальных органов безопасности и др. В особых случаях здесь возможны также действия по согласованному превентивному развертыванию на территории государств международных военных, полицейских или гражданских контингентов.

    При практическом применении указанных мер чрезвычайно важной является задача правильного определения тех видов международной помощи, которые являются желательными или необходимыми для конкретного государства и ситуации, а также уровня, на котором такая помощь должна оказываться (универсальный, региональный, субрегиональный; правительственный или неправительственный). Правильный выбор в данном случае способен оказать, в конечном счете, решающее влияние на успех всего дела. Поэтому в рамках второй опоры КОЗ особое значение приобретает проведение исследований на местах, способных дать ответы на эти вопросы, а также создание постоянно действующих каналов обмена информацией между странами, регионами и учреждениями о положительно зарекомендовавших себя стратегиях и практических механизмах с целью их дальнейшего использования в других местах с учетом местных условий и традиций.

    Для реализации этой цели могли бы быть созданы специальные «сети взаимодействия» экспертов и персонала региональных и универсальных международных организаций для выработки согласованных программ действий по оказанию помощи государствам, находящимся в предкризисном состоянии, и предупреждению совершения преступлений, охватываемых КОЗ. В рамках Азиатско-Тихоокеанского региона, например, подобная сеть, по мнению экспертов, могла бы включать: 1) проведение ежегодного неформального диалога лидеров высокого уровня с участием руководителей секретариатов ООН, АСЕАН, Форума тихоокеанских островов и представителей правительств стран региона, являющихся членами Совета Безопасности ООН; 2) проведение под патронажем Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭС-КАТО) регулярных встреч должностных лиц региональных правительств, работающих в области обеспечения мира и безопасности, с сотрудниками Секретариата АСЕАН и профильных подразделений Асеановского регионального форума (АРФ); 3) проведение ЭСКАТО тренингов и обучающих программ в области анализа и оценки конфликтов, посредничества и межконфессионального диалога для правительственных чиновников, а также сотрудников АСЕАН и АРФ; 4) организацию стажировок и обменных программ для сотрудников ООН, АСЕАН и АРФ между собой для улучшения координации, взаимопонимания и повышения эффективности их деятельности в сфере имплементации концепции «ответственность за защиту».

    В целом же усилия государств и международных организаций по реализации КОЗ в рамках первой и второй опор имеют четко выраженную направленность на предотвращение случаев совершения актов геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против гуманности. Однако механизм такого предотвращения внутри этих опор различен. В первом случае его содержание составляют, главным образом, усилия самого государства, косвенно направляемые международными органами. А во втором на передний план выходит уже деятельность международного сообщества, обеспечивая наращивание потенциала государств по предотвращению. Но и здесь согласие государства на оказание ему международной помощи имеет решающее значение.

    Этим первая и вторая опоры КОЗ кардинально отличаются от третьей, где формальное согласие государства на сотрудничество с международными органами, по общему правилу, не требуется, а сама деятельность международных структур направлена не на предотвращение преступлений, а на минимизацию и преодоление последствий их совершения.

    Основу третьей опоры составляет обязанность самого международного сообщества предпринимать необходимые меры по защите населения. Эти меры, согласно итоговому документу Всемирного саммита ООН 2005 г., могут осуществляться в два этапа.

    В рамках первой из них «международное сообщество, действуя через Организацию Объединенных Наций, обязано… использовать соответствующие дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава ООН для того, чтобы содействовать защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности». Из этой формулировки следует, что такая ответственность имеет постоянный и основополагающий характер, который подразумевает применение мирных и ненасильственных мер, предусмотренных в главе VI «Мирное разрешение споров» Устава ООН и включающих, в частности, переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, использование миротворческих возможностей Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, а также обращение к региональным органам или соглашениям. Последние на основании ст. 52 главы VIII «Региональные соглашения» Устава ООН также в полной мере могут быть вовлечены в реализацию КОЗ за исключением случаев, относящихся к исключительной компетенции Совбеза ООН.

    Вторая стадия предполагает возможность принятия международным сообществом более широкого круг коллективных действий, как мирного, так и немирного характера, если: 1) мирные средства окажутся недостаточными; 2) национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от указанных видов преступлений. В пункте 139 Итогового документа Всемирного саммита 2005 г. указывается, что в этих двух случаях международное сообщество должно быть готово «предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII («Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии». – В.Г.), с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости». Другими словами международная реакция в таких случаях должна быть как можно более ранней и гибкой, с одной стороны, и предприниматься в полном соответствии с Уставом ООН – с другой.

    Однако, наряду с вопросом о том, какие меры могут быть применены международным сообществом в данном случае, не менее, если не более, важное значение имеет проблема четкого определения момента, когда усилия международных органов по оказанию помощи государству внутри второй опоры могут быть заменены действиями по оказанию помощи самому населению в рамках третьей опоры. Этот вопрос, по нашему мнению, является ключевым не только для данного «перехода», но и для всей идеи «ответственность за защиту», так как именно здесь определяется тот рубеж, за которым государство из «ведущего» субъекта в деле защиты населения превращается в субъекта «ведомого».

    В качестве такого рубежа, как было указано выше, КОЗ определяет ситуацию, когда «национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население». Несмотря на некоторую неопределенность этого критерия, в целом все же он представляется достаточно удачным, так как неспособность или нежелание органов государства выполнять свои обязанности по защите в большинстве случаев могут быть идентифицированы достаточно четко.

    Гораздо больше вопросов, по нашему мнению, существует относительно дополнительного критерия, который позволяет международным органам переходить ко второму этапу мер в рамках третьей опоры КОЗ и совершать действия немирного характера. В пункте 139 Итогового документа 2005 г. указывается, что основание для этого возникает тогда, когда мирные средства оказываются недостаточными. Однако подобную «недостаточность» в конкретной ситуации установить достаточно сложно, и поэтому на международном уровне должны быть согласованы дополнительные критерии, уточняющие содержание данного термина. Это следует сделать для того, чтобы максимально снизить вероятность совершения ошибок при квалификации практических ситуаций, которые, как показывает практика, дорого обходятся не только соответствующему государству, но и международному сообществу в целом.

    Для того чтобы ответные меры международного сообщества в случае возникновения кризисов были своевременными и адекватными, в данном случае, как и в рамках второй опоры КОЗ, должно быть налажено должное взаимодействие между региональными и универсальными международными органами и организациями. Так, например, как показывает практика, необходимо около девяноста дней для того, чтобы миротворческие силы ООН после получения соответствующего мандата от Организации завершили свое развертывание в зоне конфликта. К этому времени конфликт, как правило, успевает получить значительное распространение и привести к заметному росту количества жертв среди мирного населения. В то же время подобного развития событий можно было бы не допустить в случае достижения соглашения между ООН и региональными организациями о первостепенном развертывании в зонах конфликтов не таких больших по количеству, но значительно более быстрых по скорости действия миротворческих сил регионального уровня.

    Кроме того, учитывая повышенную чувствительность государств к развертыванию на их территории военных контингентов, международное сообщество могло бы также выполнять свою миссию по ликвидации конфликтов и их последствий посредством создания региональных контингентов сил постоянной готовности, включающих сотрудников гражданской полиции и гуманитарных специалистов, которые в последние годы достаточно успешно используются в некоторых странах АТР.

    Приведенные выше рассуждения позволяют прийти к выводу, что взаимодействие государственных и международных органов происходит в рамках каждой из трех опор КОЗ и направлено на решение основной задачи этой концепции – обеспечение защиты населения. Тем не менее, формы, средства, а также интенсивность такого взаимодействия внутри опор различны и определяются «специализацией» каждой из них: осознанием и выполнением государством своей обязанности защищать – в первом случае; оказанием ему помощи со стороны международного сообщества – во втором; быстрым и адекватным коллективным реагированием в случае возникновения кризисов – в третьем.

    Поэтому, если продолжить приведенное в начале данной работы сравнение концепции «ответственность за защиту» с дорожной картой, а государство сравнить с машиной, которая передвигается по соответствующей дороге, то действия международных органов в рамках первой из опор следует воспринимать как расстановку на этой дороге необходимых дорожных знаков и указателей. Внутри второй опоры международные органы и организации могут быть представлены как пункты технического обслуживания, при помощи которых водитель может заправить машину, сменить масло, а также заменить или отремонтировать вышедшую из строя деталь. В рамках же третьей опоры мы имеем дело с ситуацией, когда машина выходит из строя и не может дальше двигаться самостоятельно. Поэтому международное сообщество выполняет здесь функции эвакуатора, который буксирует сломанную машину до места назначения.

    Приведенный пример показывает, насколько неоправданными являются попытки определить необходимость последовательного (от первой к третьей) задействования механизмов каждой из опор в процессе имплементации КОЗ в конкретной ситуации. Ведь авария на дороге может случиться в самом начале пути, и меры реагирования могут потребоваться раньше, чем меры по оказанию помощи. В то же время существует острая потребность в определении четкой последовательности, объема и характера действий, которые могут или должны совершаться внутри каждой из опор. Здесь очень важно так «расставить знаки», чтобы скорость движения нашего автомобиля по трассе не уменьшалась, а увеличивалась, и он передвигался в правильном направлении; важно не заниматься тотальным ремонтом всего автомобиля там, где можно ограничиться ремонтом одной из его частей, и наоборот; и, конечно же, очень важно не стремиться тащить на «буксире» коллективных мер то «транспортное средство», которое еще можно отремонтировать.

    В заключение отметим, что задача организации и осуществления эффективного сотрудничества с правительственными и неправительственными структурами зарубежных государств и международными институциями в целях имплементации КОЗ является чрезвычайно важной и для Российской Федерации, которая в последние годы позиционирует себя как заинтересованного участника процесса борьбы с терроризмом и экстремизмом на универсальном и региональном уровнях. Ее активная позиция в этом вопросе позволила бы не только поднять политический авторитет нашего государства, но и оказать существенное влияние на процесс построения новой архитектуры безопасности, особенно в таких важных для России регионах, как Центральная и Восточная Азия.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика