Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Юридическая сила норм международного права и российского права: законодательство, научно-практические комментарии, судебная практика
Научные статьи
03.03.11 15:06

вернуться

 
ЕврАзЮж № 2 (33) 2010
Международное право
Марочкин С.Ю.
Юридическая сила норм международного права и российского права: законодательство, научно-практические комментарии, судебная практика
Конституция РФ установила принцип приоритета применения международных договоров РФ в случае, если они устанавливают иные правила, чем законы. В статье анализируется отражение данного принципа в законодательстве, его доктринальное освоение, развитие судебной практики. Формулируются основные положения, касающиеся иерархии международных и внутригосударственных правовых норм в процессе их действия и реализации.

купить маникюрный набор, вся информация на сайте http://cosmohit.ua


 

      
  ПРЕДПОСЫЛКИ ВОПРОСА ОБ ИЕРАРХИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО И РОССИЙСКОГО ПРАВА


        Введение в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права (МП) и международных договоров в качестве ее составной части (ч. 4 ст. 15 Конституции) неизбежно обозначает проблему соотношения юридической силы норм внутреннего права и МП. Сама Конституция, установив среди основ конституционного строя страны такой статус МП, не дает ее полного и развернутого решения, закрепив только одно правило: о приоритете примене-ния договоров, если они устанавливают иные правила, чем законы. Но для его реализации необ-ходимо определить точные рамки приоритета, а это значит – ответить на ряд вопросов: о каких нормах МП идет речь, о каких договорах, в отношении каких законов устанавливается приоритет, наконец, каковы правила соотношения юридической силы норм договоров и законов.

       Конституция в силу своей природы не может содержать ответы на все вопросы. Очевидно, это роль доктрины, законодательства, практики. Законодательство в основном повторяет консти-туционную формулу, вместе с тем оно вносит в нее свои оттенки, дополняя, преломляя к конкрет-ной отрасли, а порой «подправляя» и даже искажая ее содержание. Весьма заметен и активен вклад практики, прежде всего судебной: ее изучение за достаточно солидный период времени свидетельствует, что судебные решения регулярно опираются на рассматриваемый конституци-онный принцип и в то же время значительно развивают его, в этом смысле имеют не только при-менительное, но и правоустановительное значение. 

       Сама практика порой обозначает, что договоры не всегда подлежат применению и имеют приоритет. Так, Пленум ВС РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. «О применении судами об-щей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ» сформулировал два ключевых положения о ситуациях приоритета (п. 8), дав отве-ты, правда, только на часть вопросов.

     На это же обратил внимание Президиум ВАС РФ в одном из постановлений о действии меж-дународных договоров по вопросам налогообложения: «Судами не учтено, что согласно ст. 7 на-логового кодекса РФ о приоритете международного договора положения названного кодекса и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов о налогах и сборах не применяются только в случае, когда имеются положения международного договора, по-иному регулирующие соответствующие правоотношения».

       К сожалению, нельзя назвать это общей и устоявшейся позицией. Напротив, чаще всего су-ды не идут дальше буквального восприятия и использования содержания конституционного по-ложения и соответствующих статей кодексов: приоритет имеют, якобы, все договоры над всеми законами. Подобным «общим» подходом порой «страдает» и Конституционный Суд РФ, от кото-рого прежде всего вправе ожидать точной и выверенной аргументации. В постановлении по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 392 ГПК РФ в связи с жалобами А.А.Дорошка, А.Е.Кота, Е.Ю.Федотовой  Суд в мотивировочной части говорит о «приоритете международных договоров РФ в ее правовой системе», по сути повторив это и в резолютивной части. Приоритет над чем? И в каком аспекте: вообще, или только в содержании, или в применении?

       Из всего очевидно, что проблема существует, она практически важна, как и неоднозначна, требует дальнейшего исследования и определения конкретных ориентиров. От ее решения зави-сят рассмотрение судами дел, вообще правоприменительная практика.

ДОКТРИНА И КОММЕНТАРИИ

       Немалую роль в установлении смысла и содержания конституционного принципа призвана сыграть теория. Наиболее заметный вклад внесла доктрина МП, отмеченная появлением иссле-дований различного формата – монографий, диссертаций, статей – с детальным разбором кон-кретных аспектов проблемы. Можно отметить явно ощутимое ее влияние на практику: разрабо-танные в ней положения находят воплощение в рекомендациях и разъяснениях высших судебных инстанций нижестоящим судам (в постановлениях Пленумов, информационных письмах, обзорах практики). Упомянутое, например, постановление ВС РФ от 10 октября 2003 г., впервые специ-ально посвященное комплексу вопросов применения в судебной деятельности положений МП и в этом аспекте ставшее центральным в ряду других постановлений, отразило предыдущий судеб-ный опыт и наработки отечественной доктрины МП.

       Что касается общей теории права, то в основном она традиционно обходит вниманием впер-вые появившийся в правовой действительности феномен «нормы и источники МП в правовой системе страны».

      Непосредственное значение в практике имеет особая часть доктрины – научно-практические комментарии к кодексам и законам, в немалой степени влияя на ее развитие. Заметим, немногое изменилось с течением времени, если сравнивать суждения конца предыдущего – начала нынеш-него столетия и последних лет. Как правило, комментарии мало уделяют внимания разъяснению соответствующих положений кодексов и законов об МП, а если толкуют, нередко искажают суть.

      В ряде комментариев соответствующие статьи об МП не поясняются вообще, что вряд ли помогает пользователям и правоприменителям. В комментарии к важнейшему постановлению Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» остается без каких-либо разъяснений положение о приоритете международных договоров.  Другие ограничиваются общими фразами либо просто повторяют статью соответствующего кодекса или закона.  Авторы целого ряда комментариев  не затрудняют себя и все нормы МП и договоры возводят выше законов.

        Нельзя обойти вниманием работы, хотя и не рассматривающие различные варианты соот-ношения внутренних и международных норм, но с более взвешенными оценками о том, что кон-ституционное предписание ч. 4 ст. 15 отнюдь не является свидетельством бесспорного примата МП в целом над правом России. Другие более конкретно говорят о приоритете не всех, а только ратифицированных договоров, либо, если не комментируют соответствующее положение кодекса или закона, то, по меньшей мере, описывают совокупность договоров и иных международных до-кументов в данной сфере.  И единичны комментарии с развернутым и детальным изложением вопроса по существу.

ОБЩЕПРИЗНАННЫЕ ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ МП ИЛИ КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОНОДА-ТЕЛЬСТВО?

      Первый из обозначенных вопросов – какие нормы МП имеют приоритет, договорные и/или общепризнанные. Он диктуется редакцией ч. 4 ст. 15 Конституции. Строго говоря, разделение данных видов норм некорректно: договорные нормы могут быть (и являются) общепризнанными, и наоборот, последние существуют и в договорной форме. И хотя Конституция вроде бы дает од-нозначный ответ, говоря только о правилах договоров, вопрос не имеет однозначного толкования.

      Встречаются мнения, что по вопросам прав человека «Конституция помещается на второе место после МП». Примыкают к ним некоторые комментарии к Конституции РФ. Есть и более обобщающие предположения: при коллизии с законом общепризнанные принципы и нормы об-ладают тем же приоритетом применения, что и договоры. Либо более того, выстраивается сле-дующая иерархия: международный принцип, далее нормы Конституции, позитивного права (до-говор, закон), судебные прецеденты. 

     Но особое положение Конституции, высшая юридическая сила в правовой системе РФ недву-смысленно вытекают из ее текста и смысла (ч. 1 ст. 15). Отсюда прямо следует, что все действую-щие на территории РФ правовые установления не должны противоречить ей, она находится над ними. Часть 4 ст. 15 говорит о приоритете договоров (в которых общепризнанные принципы и нормы также могут находить отражение) над законами, что опять же подчеркивает: не над Кон-ституцией. Несоответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125).

      Конституционные положения подкрепляются и теоретическими аргументами, обозначен-ными в работах 90-х годов и поддержанными и развитыми в работах последнего десятилетия, включая комментарии к Конституции, к кодексам и законам:  вопрос о надконституционности общепризнанных принципов и норм не возникает, поскольку они не внешний фактор, а составная часть правовой системы страны, «вмонтированы» в ткань Конституции; такие принципы и нормы носят, как правило, весьма абстрактный характер и в силу этого не обладают должной формаль-ной определенностью и регулирующей способностью; ч. 4 ст. 15 не определяет их место в иерар-хии элементов правовой системы, поэтому правоприменительные органы не обязаны отдавать им предпочтение; недопустимо, ссылаясь на такие принципы и нормы, обходить Конституцию, по-скольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества.

       Многие кодексы и федеральные законы (например, ГПК РФ, ФКЗ «О судебной системе», «О референдуме», ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О противодействии террориз-му», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.)  в иерархиче-ской цепочке правовой основы регулирования соответствующей сферы отношений на первое ме-сто ставят Конституцию РФ.

      Судебная практика как часть правовой системы, тяготеющей к романо-германской правовой семье, развивается в русле законодательства и также исходит из верховенства Конституции на территории страны.

     Отправным судебным актом в этом отношении является названное постановление Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 (в ред. постановления от 06.02.2007 № 5). Оно обращает внима-ние судов, что Конституция имеет высшую юридическую силу на территории страны, четко отде-ляет Конституцию от федеральных законов при толковании положения о приоритете договоров над законами (п. 2, 5).

      Из аналогичной позиции исходит Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении по делу о конституционности положений ст. 64 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и ст. 92  ФЗ о выборах депутатов Госдумы от 15 января 2002 г.  КС отметил, что соответствующие конститу-ционные нормы «корреспондируют положениям Международного пакта о гражданских  и поли-тических правах… и Конвенции о защите прав человека и основных свобод…». Такой «ход» регу-лярно повторяется в решениях Суда и стал типичным в его формулировках.

       Можно полагать, суды в повседневной деятельности опираются на данный подход. Об этом свидетельствует, скажем, подготовленная отделом обобщения судебной практики ВС РФ «Справка по материалам изучения судебной практики в РФ, касающейся процедуры определения статуса беженца».  Так, при анализе одного из аспектов деятельности отмечено: «Поскольку Закон (о беженцах. – С.М.) не содержит определения семьи и/или понятия иждивенца, суды разрешали гражданские дела данной категории на основании Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов…».

      В равной мере редакция ч. 4 ст. 15 Конституции и ее буквальное толкование не дают, пред-ставляется, достаточных оснований возводить общий приоритет таких норм МП (во всяком слу-чае, существующих в форме обычая) и над законами, как это делают авторы ряда комментариев к Конституции и к кодексам.  По сути, автоматически, без оснований и объяснений они искажают тексты Конституции, ФЗ о международных договорах, соответствующих кодексов, в которых, яко-бы, закреплен такой приоритет. Скажем больше, данная норма вообще не определяет их роль в правоприменении и юридическую силу в соотношении с внутренним правом.

       Преамбула ФЗ о международных договорах говорит, что Россия выступает за неукоснитель-ное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает приверженность основополагающе-му принципу МП – добросовестного соблюдения международных обязательств. Тем самым она действительно подтверждает для себя равную юридическую силу договоров и обычаев. Но данное положение не «подправляет» конституционную норму ч. 4 ст. 15, которая устанавливает, напом-ним, приоритет над законами не обычных или общепризнанных, а договорных норм.

       Закон не ставит также знака равенства между обычными и общепризнанными нормами. В статье 1 зафиксировано, что международные договоры РФ заключаются, выполняются и прекра-щаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами МП, положениями самого договора, Конституцией, настоящим Законом. Если учесть, что такие общепризнанные нормы вытекают для России прежде всего из Венской конвенции 1969 г. о праве международных догово-ров, то очевидно, что в статье речь не только об обычных нормах.

      Сказанное не означает, однако, что общепризнанные нормы вообще не могут иметь приори-тета перед законодательством России. Весь вопрос в том, в какой форме они существуют.

       В данном вопросе обнаруживаются разночтения. Отмечают, что общепризнанные нормы существуют в форме обычая. В итоговом докладе Специального комитета по формированию обычного международного права (Всемирной) Ассоциации международного права обычное и об-щее международное право также рассматриваются как взаимозаменяемые понятия.  Другие, на-против, говорят, что общепризнанные нормы в равной мере имеют своим источником договоры и обычаи. 

       Здесь вновь есть смысл подчеркнуть назначение научно-практических комментариев к ко-дексам и законам: при толковании статей об МП от них ожидаются точные формулировки (поня-тия) и ориентиры по установлению общепризнанных норм. Тем не менее, редки комментарии,  в которых можно было бы найти относительно примерный перечень соответствующих конкретной сфере регулирования таких норм и принципов или содержащих их документов.

       Очевидно, что общепризнанные нормы МП могут выражаться как в договорной, так и в обычной форме: либо они являются обычными и не нашли отражения в договорах, либо перво-начально обычные нормы путем кодификации обретают форму договора, либо, наконец, в про-цессе действия договора он может стать обязательным для неучаствующих в нем государств обыч-ным путем. Можно сказать больше: именно взаимодополнение договорной и обычной форм спо-собствует расширению сферы действия норм МП и становлению их общепризнанного характера.

      Поэтому общепризнанные нормы вряд ли следует противопоставлять договорным, обосно-вывая, например, что они имеют такой же приоритет перед законами, как и договоры или, наобо-рот, что они обладают во внутреннем праве более низким статусом, чем нормы договорные. Есть основания толковать ч. 4 ст. 15 Конституции о приоритете правил договоров перед законами рас-ширительно: понятие «международные договоры РФ» охватывает не только собственно двусто-ронние, региональные или многосторонние договоры с участием России, но и те, которые содер-жат общепризнанные нормы. Причем, заметим, в договорах содержится немалая часть общепри-знанных норм.

        Вследствие сказанного вполне можно утверждать: буквальное толкование ч. 4 ст. 15 Консти-туции и ФЗ о международных договорах приводит к выводу о закреплении приоритета перед фе-деральными законами норм международных договоров, а также общепризнанных норм МП, вы-раженных в договорной форме. Она не отдает приоритета лишь тем общепризнанным нормам, которые не имеют писаного характера, существуют в практике государств.

       Практика, тем не менее, являет более широкую картину и расширяет рамки данного вывода. Нельзя обойти вниманием формулировку КС РФ, встречающуюся в нескольких постановлениях:  суды должны исходить из высшей юридической силы и прямого действия Конституции и из при-оритета общепризнанных принципов и норм МП по отношению к внутреннему законодательству. Трудно сказать, является ли она устоявшейся правовой позицией, но как будто высказанные вы-ше соображения не согласуются с ним. Казалось бы, формулировка имеет общий характер и сде-лана в отношении всех таких норм. Но, заметим, Суд в качестве примеров привел нормы, доку-ментально оформленные (Международный пакт о гражданских и политических правах, ЕКПЧ, Всеобщая декларация прав человека).

      Часть практики создает впечатление, что суды порой вовсе и не задаются вопросами иерар-хии и приоритета. В КС РФ, к примеру, сложилась формула «корреспондирующих или соотноси-мых положений», когда устанавливается соответствие законодательства и общепризнанных норм и те и другие «участвуют» в формулировании позиции и итогового решения.

      Все же суды пошли и дальше – в развитие конституционного положения и, возможно, в це-лях становления тенденции признания и установления через практику приоритета применения общепризнанных принципов и норм перед законодательством.

     ВС РФ сделал это в определении Судебной коллегии по гражданским делам по иску Л. к ООО «Интеррыбфлот» о взыскании заработной платы.  Сославшись на положение ч. 4 ст. 15 Консти-туции об общепризнанных принципах и нормах и приведя в таком качестве (что весьма спорно) Минимальные социальные гарантии для моряков (рыбаков), принятые на сессии МОТ, Коллегия сделала заключение: «Довод протеста о том, что в силу ст. 57 Кодекса торгового мореплавания РФ условия труда и оплаты труда определяются законодательством РФ о труде, настоящим Кодексом, уставами службы на судах и уставами о дисциплине, генеральными и отраслевыми тарифными соглашениями, коллективными договорами и трудовыми договорами, а не международными нормами, правильным быть признан не может». Иными словами, приоритет однозначно отдан, по убеждению Коллегии, общепризнанным принципам и нормам МП.

       Весьма однозначную и категоричную позицию встречаем в постановлении КС РФ от 28 июня 2007 г.:  «Право человека быть погребенным после смерти согласно его волеизъявлению... выте-кает из Конституции РФ, ее статей 21, 22, 28 и 29, гарантирующих охрану достоинства личности…, и соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права, которые в силу статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Феде-рации и имеют приоритет перед внутренним законодательством».

      Примеры заслуживают внимания, а КС РФ приписал Конституции то, чего в ней фактически нет, интерпретировал и развил (возможно, сознательно) ее положение путем не только букваль-ного, но и систематического толкования.

КАКИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ ОБЛАДАЮТ ПРИОРИТЕТОМ

      Второй вопрос, который неизбежно возникает при толковании положения о приоритете норм МП, – какие договоры имеются в виду. Конституция не дает каких-либо уточнений, но во-прос появился сразу же, и он обоснованно поставлен в литературе (А.Н.Талалаев, И.И.Лукашук и др.). В отдельных изданиях встречается своеобразное толкование, что в ч. 4 ст. 15 говорится о «должным образом ратифицированных договорах», в других вопрос либо обходится молчанием, либо получает упрощенное разрешение: якобы все международные договоры имеют приоритет применения.

       Законодательство так же, как правило, только воспроизводит конституционную формулу. Пожалуй, только в отношении одного вида применяемых договоров законодательство содержит конкретное указание. Часть 3 ст. 5 ФЗ о международных договорах говорит, что положения офи-циально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления же иных положений прини-маются соответствующие правовые акты. Косвенно на это наводит и Конституция, но примени-тельно только к правам человека: любые нормативные правовые акты, затрагивающие такие пра-ва, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Отсюда ясно, что и приоритетом обладают только официально опубликованные договоры.

     Что касается других видов договоров, то первостепенное значение в рассматриваемом во-просе имеет уровень выражения согласия на их обязательность. Поэтому его целесообразно про-следить применительно к отдельным соответствующим видам договоров, очевидно, он будет иметь неодинаковое решение.

      Конституция отдает первенство применения договорам, устанавливающим иные правила, чем в законах. Очевидно, что это договоры, согласие на обязательность которых выражено в фор-ме федерального закона (о ратификации, утверждении, принятии, присоединении – ст. 17, 20, 21 ФЗ о международных договорах). Иными словами, не может обладать приоритетом применения перед законами договор, введенный в действие актом более низкой юридической силы, чем за-кон. Иное противоречило бы правовой логике. И Закон косвенно подтверждает это: договоры, ус-танавливающие иные правила, чем законы, подлежат ратификации (п. 1 ст. 15).

       Необходимость иметь в виду именно такого уровня договоры неоднократно подчеркивалась в литературе в виде предположений, утверждений или предложений de lege ferenda. На офици-альном уровне она получила отражение в упоминавшемся постановлении Пленума ВС РФ «О не-которых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»: «...суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоот-ношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, реше-ние о согласии на обязательность которого… было принято в форме федерального закона, уста-новлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора».

       Речь прежде всего о межгосударственных договорах. В итоге общее правило для данного уровня договоров выглядит, очевидно, так: приоритетом в отношении законов обладают межго-сударственные официально опубликованные договоры, согласие на обязательность которых вы-ражено в форме федерального закона.

        Межправительственные договоры заключаются от имени Правительства РФ. Тем не менее, Закон 1995 г. предусматривает и в отношении данного вида договоров возможность выражения согласия на обязательность в форме федерального закона. Это придает таким договорам юриди-ческую силу уровня закона. Между актами одного уровня специальным правилом можно устано-вить приоритет одного над другим (в данном случае это сделано в ч. 4 ст. 15 Конституции). Можно заключить, следовательно, что приоритет перед законами могут иметь и межправительственные договоры.

      Что касается межведомственных договоров, то решения об их подписании, о выдаче полно-мочий на ведение переговоров и подписание, об утверждении, принятии и присоединении при-нимаются, как правило, соответствующими министерствами и ведомствами. Но гипотетически согласие на обязательность отдельных договоров и такого уровня может быть выражена в форме федерального закона.

     Так, Правительство РФ принимает решения о подписании межведомственных договоров, ес-ли соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ (п. 4 ст. 11). Оно же, согласно п. 1 ст. 16, вносит в Госдуму на ратификацию договоры, решения о подпи-сании которых приняты им. Отсюда не исключена ситуация, когда Правительство представляет на ратификацию межведомственный договор, если он подпадает под ст. 15 (о договорах, подле-жащих ратификации). Аналогичный порядок предусмотрен и для иных форм выражения согла-сия на обязательность в форме федерального закона (утверждение, принятие, присоединение).

      Поэтому, видимо, требуют некоторого уточнения встречающиеся в литературе предположе-ния, что норма о применении правил договора в случае расхождения с законом едва ли относится к договорам межведомственного характера, что в лучшем случае такие договоры могут учиты-ваться при толковании норм закона.

      Сопоставление положений Конституции и Закона о договорах позволяет в итоге сделать обобщающий вывод, уточнить понятие «международный договор, устанавливающий иные пра-вила», которое содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции: «международный договор РФ межгосударст-венного, межправительственного (не исключено и межведомственного) характера, официально опубликованный, согласие на обязательность которого выражено в форме федерального закона».

      В свою очередь, данный вывод влечет следующие положения. Все международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью ее правовой системы. Однако не все договоры обладают приоритетом перед законами. Даже межгосударственные договоры могут не иметь такого преимущества. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе РФ различны для договоров, обладающих приоритетом и не об-ладающих им.

        Над какими актами обладают приоритетом договоры? Только ли над законами, как говорит ч. 4 ст. 15 Конституции? Либо это обобщающее понятие, и имеются в виду все виды нормативных правовых актов? Кроме того, и среди законов в действующей правовой системе РФ существует ие-рархия. Заметим, что ни комментарии к Конституции, ни комментарии к Закону о договорах не дают развернутого ответа, рассматривают не все виды договоров и внутренних нормативных ак-тов, о которых должна была бы идти речь. А в ряде комментариев к Конституции, к кодексам, фе-деральным законам вопрос практически не поднимается вообще.

      Как достаточно редкое исключение читаем в одном из комментариев к ТК РФ:  «Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы субъектов РФ, другие нормативные акты. Эти нормы касаются всех законов независимо от времени их принятия: до или после заключения договора». Но остается неясным вопрос: на все ли федеральные законы распространяется преимущественная сила договоров?

     Между тем, если сопоставить юридическую силу в правовой системе РФ всех видов тех и дру-гих, получается довольно сложная схема.

      Очевидно, прежде всего, что в общий ряд нормативных актов, в отношении которых имеют приоритет договоры, не попадает Конституция РФ. Раньше Конституция страны (СССР и РСФСР) сопровождалась названием «Основной закон», сейчас нет. Скорее всего, не случайно, а чтобы подчеркнуть ее особый статус и значительные различия между ней и законодательством. Иными словами, ее нельзя рассматривать в одном ряду даже с законами. Это главный, ведущий, основной нормативный правовой акт страны. Кроме чисто внешнего различия есть и ряд существенных. Конституция выделяется среди всех иных актов предметом регулирования, порядком принятия и изменения, юридической силой, особым контролем ее соблюдения. Впервые ее особенные при-знаки зафиксированы с такой полнотой, как это сделано в ст. 15.

     Ее положения подтверждает и развивает ст. 22 ФЗ о международных договорах РФ, которая, заметим, называется «Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров»: если договор содержит правила, требующие изменения положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию.

     Иными словами, используя конструкцию ч. 4 ст. 15, можно сформулировать: международ-ным договором РФ не могут быть установлены иные правила, чем предусмотренные Конституци-ей.

       Применительно к роли норм МП, в частности, в судебном конституционном контроле пред-седатели КС РФ подчеркивали высшее место Конституции в правовой системе России.  Данный подход поддерживается также во многих комментариях к Конституции РФ и в монографической литературе.

      Весьма четко это прозвучало в определении КС РФ по жалобе гр. США С. на нарушение его прав статьями УПК РФ.  Интересно, что заявитель просил признать не соответствующей Консти-туции ч. 3 ст. 1 УПК РФ, предусматривающую приоритет договоров перед кодексом. Суд заклю-чил, что данная норма не содержит каких-либо положений, позволяющих не соблюдать Консти-туцию при исполнении международного договора.

       В отношении федеральных конституционных законов Конституция (ст. 108) предусматрива-ет особые условия принятия по сравнению с (обычными) федеральными законами: квалифици-рованное большинство депутатов Госдумы, обязательное одобрение 3/4 голосов Совета Федера-ции, подписание без права вето Президентом и обнародование. Тем не менее, нормы такого зако-на уже не являются конституционными нормами и не обладают особенными признаками послед-них. И хотя в подобных законах, как правило, нет классической нормы о приоритете типа ч. 4 ст. 15 Конституции, не усматривается и каких-либо юридических препятствий, чтобы перед ними имели преимущество договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме феде-рального закона.

     Толкование норм ФКЗ «О судебной системе РФ» не столь прямо, но, тем не менее, подтвер-ждает данную возможность. Пункты 1 и 2 ст. 6 устанавливают общие правила обязательности по-становлений судов на территории РФ. В то же время п. 3 оговаривает, что обязательность на тер-ритории РФ постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными договорами РФ. То есть Закон допускает, что договорами могут быть установлены иные правила обязательности постановлений иностранных и международных судов.

    Что касается федеральных законов (не конституционных), то само правило ч. 4 ст. 15, а так-же подобные нормы в значительной части, если не в большинстве, федеральных законов позво-ляют сделать однозначный вывод о приоритете перед ними аналогичного уровня международных договоров. В судебной практике он уже спустя буквально несколько лет после принятия Консти-туции формулировался как самоочевидный. 

      В правовой системе России выделяются также законы субъектов федерации. Представляется упрощенным встречающееся утверждение, что все договоры обладают приоритетом в отношении законов ее субъектов.

     Такое утверждение было бы правомерно в советское время, когда правовая система строи-лась исключительно на принципе централизма – безусловного соответствия и подчинения ниже-стоящих актов вышестоящим. И международные договоры Союза ССР, следовательно, имели первенство перед законами союзных республик.

      Действующая Конституция не дает поводов для аналогичных заключений. Она исходит из иного принципа – распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Как следст-вие, субъектам гарантируется вся полнота власти вне пределов ведения России и предметов со-вместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 73), включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). В случае же противоречия между таким законом субъекта федерации и федеральным законом действует первый (ч. 6 ст. 76).

       В развитие данных положений ФЗ «О международных договорах РФ» предусматривает осо-бый порядок заключения договоров РФ, затрагивающих полномочия субъекта федерации – по согласованию с его органами государственной власти (ст. 4).

      Иными словами, не только в законотворческой, но и в международной договорной практике Федерация не вправе вторгаться в сферу исключительной компетенции ее субъектов и нарушать их интересы. Приведенное выше утверждение нуждается, следовательно, в уточнении: междуна-родный договор РФ имеет приоритет перед законами ее субъектов, включая законы в сфере их ис-ключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по согласованию с заинтере-сованными субъектами федерации. С учетом требований ст. 73 и 76 Конституции такое согласова-ние и мнения субъектов федерации представляются обязательными.

      Итак, Конституция и закон о договорах не говорят четко о соотношении международных до-говоров РФ с законами субъектов федерации. Конституционный суд РФ  и Верховный суд РФ в не-скольких делах, тем не менее, подчеркнули приоритет первых над вторыми.

       В частности, в деле по Закону Чувашской республики о выборах Госсовета КС высказался по поводу принципа всеобщего и равного избирательного права, установленного законодательством в соответствии с Конституцией и Международным пактом о гражданских и политических правах: «Гарантии данного права должны быть предусмотрены в законах субъектов Российской Федера-ции». И далее четче: нормы указанного закона не соответствуют Конституции и данному Пакту.

       В деле о конституционности указов Президента РФ по Чечне Суд также основывался на при-оритете. В деле о проверке конституционности указа Президента о сроках выборов в субъектах федерации и законов Пермской и Вологодской областей Суд фактически исходил из прямого дей-ствия Пакта о гражданских и политических правах в отношении субъектов федерации, а в деле по закону Нижегородской области о пенсии за выслугу лет – Соглашения государств – участников СНГ о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения.

    Но заметим, в названных, а также в других подобных делах (о беженцах в Северной Осетии, о референдуме в Татарстане) вопросы касались не исключительной компетенции субъектов феде-рации, а совместной с РФ либо исключительной компетенции РФ. Поэтому подтверждение в них верховенства федеральных законов и международных договоров над законами субъектов федера-ции было закономерным.

      Норма ч. 4 ст. 15 Конституции о приоритете договоров над законами, а также повторяющие ее нормы федеральных законов, подчеркнем, не упоминают иные виды нормативных актов: ука-зы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные приказы и инструкции мини-стерств и ведомств, акты органов местного самоуправления. Поэтому решение вопроса о приори-тете выводится здесь не из буквы, а из духа Конституции: если прямо закреплен приоритет в от-ношении законов, то логично полагать, что он действует и в отношении нормативных правовых актов более низкой юридической силы. Судебная практика также исходит из этого.

      Так, Обзор судебной практики ВС РФ «Рассмотрение дел, связанных с предоставлением до-полнительных льгот и компенсаций военнослужащим и приравненным к ним лицам, выполняю-щим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участникам боевых действий и контртеррористических операций»  нацеливает суды: «зоны вооруженных конфликтов на практике определяются не только решениями Правительства, но и актами более высокого уровня, в частности международными соглашениями» (ч. 7 п. 4).

    ОСНОВНЫЕ ПРАВИЛА СООТНОШЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЫ НОРМ МЕЖДУНАРОД-НОГО И РОССИЙСКОГО ПРАВА

    Очевидно, это основной вопрос. Задача теперь – «свести» рассмотренные выше виды меж-дународных договоров и внутренних нормативных актов. Те и другие действуют в одной правовой системе. Но, например, судье важно знать не только то, какое законодательство и какие договоры существуют по такому-то вопросу, но и на основе чего вынести решение – норм закона и / или до-говора.

      Конституция не дает полного ответа, предусматривая только случай коллизии (ч. 4 ст. 15). Но закономерно возникают вопросы: как быть в ситуациях, когда между нормами МП и россий-ского права нет противоречия, и как соотносятся договоры, не обладающие приоритетом, и внут-ренние нормативные акты? Ведь такие договоры тоже являются частью правовой системы РФ.

     Законодательство, как правило, повторяет конституционную норму, не развивая и не кон-кретизируя ее.

      Мало помогут практике и упоминавшиеся научные комментарии к Конституции, к законам и кодексам, которые в основном также лишь воспроизводят конституционную норму.

      Из того, что нормы МП в процессе их действия в правовой системе РФ не становятся норма-ми внутреннего права, а источники МП – источниками права России,  очевидно вытекает, что они не выстраиваются и в один иерархический ряд соподчинения внутригосударственных норма-тивных актов, что вопрос соотношения их юридической силы регулируется прежде всего не пра-вилами коллизии для норм и актов одного уровня и одной правовой системы, а принципом соот-ношения международного и российского права.

      Конституция говорит только о договорах, имеющих приоритет над законами. Это межгосу-дарственные, межправительственные (гипотетически и межведомственные) опубликованные до-говоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Они же имеют приоритет и в отношении иных видов нормативных актов (за исключением законов субъ-ектов федерации в пределах их исключительной компетенции – здесь необходимо согласование с заинтересованными субъектами).

       Правила приоритета других видов договоров вытекают не из прямых указаний Конституции или законодательства, а из соотношения иерархии международных договоров и внутригосударст-венных актов. Как верно подмечено,  система заключаемых договоров находится в прямой связи с системой органов и иерархической «лестницей» издаваемых ими внутренних актов.

       Что касается договоров, согласие на обязательность которых выражено не в форме феде-рального закона, то межгосударственные договоры, очевидно, обладают преимуществом только перед подзаконными нормативными актами, а также перед законами субъектов федерации (с ус-ловием, указанным выше), а межправительственные – перед правительственными и нижестоя-щими актами.

      Военная коллегия ВС РФ исходила именно из такого соотношения при рассмотрении мате-риалов дела по жалобе старшего прапорщика К. на отказ командира войсковой части оплатить расходы по проезду в отпуск и обратно.  Коллегия применила в данном деле нормы Соглашения государств – участников СНГ от 14 февраля 1992 г. «О социальных и правовых гарантиях военно-служащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей», а не постановления Прави-тельства РФ № 806 от 6 июля 1994 г. о вопросах реализации льгот, установленных законом РФ «О статусе военнослужащих».

      Наконец, межведомственные договоры имеют приоритет перед актами соответствующего и нижестоящего уровня в пределах компетенции министерства (ведомства).

       Во всех иных случаях, очевидно, международные договоры не имеют преимущества, т. е. внутренние нормативные акты преобладают над ними. В частности: федеральный закон – над межгосударственным или межправительственным договором, согласие на обязательность которо-го выражено не в форме федерального закона; федеральный закон, указ Президента РФ или по-становление Правительства РФ – над межведомственным договором.

       Что касается общепризнанных принципов и норм МП, напомним, что Конституция не уста-навливает соотношения их юридической силы и внутренних актов. Поэтому судьба тех, которые существуют в форме обычных норм, неопределенна.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика