Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Юрисдикция консульских учреждений по международным договорам (конвенциям), заключённым СССР в 1920-е годы
Научные статьи
01.08.11 11:50

вернуться

  
ЕврАзЮж № 7 (38) 2011
Международное право
Белковец Л.П.
Юрисдикция консульских учреждений по международным договорам (конвенциям), заключённым СССР в 1920-е годы
В статье рассматривается правовой режим консульских учреждений и юрисдикция консульских представителей в государстве пребывания по международным договорам (консульским конвенциям), заключённым Советским Союзом в 1920-е годы.
Изучены работы ведущих советских правоведов. Делается вывод о том, что заключённые советским государством консульские конвенции по указанному вопросу не только отвечали универсальной международно-правовой практике, но и внесли определённый вклад в развитие консульского права.

       Обычай оформления взаимных прав консулов путём международных договоров, называемых консульскими конвенциями, был создан практикой международных отношений. Со времени трактата, заключённого между Испанией и Францией 13 августа 1769 г., считающегося прототипом консульских конвенций,  до начала ХХ в. такими договорами оказалось связано большинство государств Европы и Америки. Почти со всеми государствами мира имела консульские конвенции Российская империя. Но образовавшиеся на развалинах европейских монархий в начале ХХ в. новые государства предпочли заключить новые конвенции, число которых к 1930-му году превысило 50. Правопреемник Российской империи – Советский Союз, провозгласив отказ от имперской государственной и правовой системы и поставив задачу создания новой, революционной системы права, уже в 1920-е годы заключил две конвенции в формальном смысле этого понятия, с Польшей и Германией, и обменялся нотами по консульскому вопросу со  Швецией. Кроме того, консульским делам посвящалась, как правило, хотя бы одна статья в договорах об установлении сношений и о торговле, заключённых республикой и СССР с другими странами.

       Анализ этих международных договоров СССР с очевидностью свидетельствует о том, что отказ от прежнего законодательства Российской империи не состоялся, как не состоялся в Советской России  и отказ от разработанных в предшествующем столетии основных положений международного права, которые были взяты на вооружение Советским правительством и его правоведами.  Они не только составило основу «социалистической» системы права, но и получили стимулы для своего дальнейшего совершенствования в советском законодательстве и международном общении нового государства со странами капиталистического мира. Подтверждением такого вывода и служит исследование вопроса о консульской юрисдикции в международных договорах СССР 1920-х годов.

     Консульская конвенция с Польшей от 18 июля 1924 г. представляет наибольший интерес как акт, которым зафиксированы специфические отношения между государствами, находившимися ранее в составе единого государства, Российской империи. Ими, скорее всего, обусловлено появление в конвенции многочисленных деталей, конкретизирующих частности, как правило, регулируемые последующей дипломатической перепиской. Краткий нотный обмен со Швецией подтверждает приверженность сторон к обычаю.

      Консульский договор СССР с Германией от 12 октября 1925 г., разработанный совместной советско-германской комиссией , напротив, является, по признанию современников, «прекрасно разработанным актом, в значительной мере опирающимся на общие нормы консульского права, но вместе с тем устанавливающим и формы сожительства» государств с различными общественными системами.

      Во всех договорах нашла отражение юрисдикция государства, назначающего консула, территориальная – при определении прав и иммунитетов консульских учреждений, и личная (национальная) – в отношении сограждан, находящихся в пределах государства пребывания консула.
Уже в первых статьях договора обнаруживается ссылка на «обычай», в соответствии с которым должны были разрешаться все организационного порядка вопросы: допущение консулов, получение экзекватур, определение консульского служебного округа и проч. (ст. 2) .  Исключение составлял вопрос о месте открытия консульства, когда все три конвенции отдали предпочтение правилу о согласовании его сторонами. Учитывалось при этом возможное отсутствие желания у принимающего государства, исходя из политических, военных или иных соображений, открывать для иностранных консульств некоторые свои районы. Так было уже до Первой мировой войны, когда Германия не допускала иностранных консулов в Эльзас-Лотарингию, а Россия – в Туркестан. Но запрет должен был распространяться на все государства, и открытие хотя бы одного консульства в запретном месте означало для государств, имеющих консульские конвенции с принимающей стороной, возможность открытия своего консульства в этом же пункте.

        О согласовании пунктов нахождения консульств, говорится, как правило, и в торговых договорах СССР с другими странами (фиксируются поимённо города взаимного назначения консулов, провозглашается возможность открывать консульства в местах, где есть консулы других стран), что свидетельствует о приверженности сторон к принципу наибольшего благоприятствования.

        Конвенции и договоры предполагали также наличие предварительного согласия на приём данной персоны консула со стороны принимающего государства. Этого требует, к примеру, ст. 1 консульского договора с Германией, в которой, независимо от постановлений о выдаче экзекватуры, говорится о получении дипломатическим путём предварительного согласия со стороны принимающего государства на назначение консула. Обмен нот со Швецией требует, чтобы правительство, назначающее консула, испрашивало у принимающего правительства согласие на соответствующее назначение. Знают они и постановления о патентах и об экзекватуре. Ст. 2 конвенции с Польшей подробно перечисляет все те данные о личности консула, которые должны были найти отображение в патенте (имя, фамилия, ранг, гражданство, консульский округ и пункт пребывания).

        В качестве одного из формальных условий для занятия консульской должности являлся вопрос о гражданстве, что нашло своё отражение в консульских конвенциях. Они однозначно решали его в пользу требования определять к этим должностям, как и к должностям официального консульского персонала, профессиональных чиновников и исключительно граждан страны назначения (ст. 1 конвенции с Польшей, заключительный протокол к ст. 1 и ст. 6 договора с Германией). В нотах по консульским вопросам, которыми СССР обменялся со Швецией, подчёркивалось, что консульские должностные лица «должны быть назначенными в установленном порядке штатными чиновниками, получающими содержание от соответствующего государства». Они не могли заниматься «никакой торговлей или промыслом на территории страны, где они осуществляют свои функции» . Запрет на «приобретательную деятельность» в допустившем их государстве,  как самих консульских представителей, так и состоящих при них должностных лиц, содержался и в советско-германском договоре. Разрешалось только занятие «свободными профессиями», поскольку они не считаются «приобретательской деятельностью».

         Весьма своеобразно решался в договоре с Германией вопрос об окончании деятельности консула. Как правило, оно могло наступить в случае отобрания экзекватуры принимающим государством, имеющим для этого основательные причины, в случае разрыва дипломатических отношений или в случае войны. В международном праве того времени этот вопрос, при наличии определённых обычаев, урегулирован всё же не был, и государства договаривались о путях его решения в консульских конвенциях. Было возможно предварительное осведомление противной стороны или обоснование мотивов, предложение о добровольном отозвании и пр. Конвенция с Польшей допускала не мотивированный отвод консула, договор с Германией требовал обязательного сообщения мотивов, с оговоркой, что оценка этих мотивов принадлежит исключительно принимающему государству (ст. 2).

         При заключении договора с Германией было учтено также наличие имевших место во время войны прецедентов, когда консулы «неприятельской державы» подверглись в России не только задержанию, но и заключению в тюрьму. Ст. 8 договора постановляла, что в случае разрыва дипломатических отношений между обоими государствами консулам, официальному персоналу, лицам, находящимся на службе, а также жёнам и детям указанных лиц, поскольку все они не являются гражданами страны пребывания, должно быть дозволено беспрепятственно покинуть страну в достаточный срок. Срок  не мог быть менее шести дней.

       Консульские конвенции подтверждали наличие предоставленных консулу прав и привилегий, в первую очередь, неприкосновенность архива и принадлежащих к нему бумаг, служебных и канцелярских помещений консульства. Ст. 10 конвенции с Польшей, устанавливая эту неприкосновенность, требовала, чтобы канцелярии, архивы и официальная переписка консульства помещались и содержались совершенно отдельно от личного имущества и частной переписки консула, хотя бы в одной квартире, но в отдельном помещении. Консул мог разрешить властям страны своего пребывания произвести обыск или осмотр консульской канцелярии, без просмотра и опечатывания официальной переписки и тех предметов, которые могли находиться в канцелярии. Однако это касалось только канцелярии, но не архивов, просмотр которых консул не мог разрешить без согласия своего правительства, формально сообщённого правительству принимающей страны.

          Полную неприкосновенность архивов консульства провозглашал и договор с Германией. Власти государства, допустившие консула, не должны были проникать в служебные и канцелярские помещения без согласия главы консульства, а тем более – ни под каким предлогом – просматривать принадлежащие этим архивам бумаги или налагать на них запрещение. Служебные бумаги должны быть отделены от частных бумаг должностных лиц (ст. 5). Как и в случае с польской конвенцией, запрещалось использовать архив, канцелярию консульства, а также средства передвижения, снабжённые флагом страны консула, как место убежища.

        В консульском договоре с Германией неприкосновенность была распространена также и на квартиры консулов, куда власти допустившего консула государства не могли проникать без согласия консула (ст. 5). Это, как считали его составители, «несколько увеличивало личную неприкосновенность  консулов против нормального типа консульских конвенций, которые знало международное право» . Международное право того времени, действительно, позволяло, при наличии законных к тому оснований, местным властям производить в помещении, занимаемом лично консулом, необходимые судебные и следственные действия. Им нужно было только соблюдать при этом правила, ограждающие консула от личного задержания, от оскорблений и насилия.

         В договоре, как видим, проявилось «принципиальное желание советского правительства поднять формальное положение консулов» по сравнению с другими странами Европы, в частности с Германией, где еще действовал ряд законов, в которых неприкосновенность жилища не распространялась на консулов . Очевидно, что такое же желание испытывала в это время и немецкая сторона. Поэтому можно утверждать, что советско-германский консульский договор, распространяя право неприкосновенности жилищ на консулов обеих стран, что не было ещё в те времена общепринятым принципом, укладывался в русло новейших тенденций в развитии консульского права. Но ещё более уверенно это правило было закреплено в договоре с Афганистаном 1921 г., который прокламировал «экстерриториальность» помещений, занятых консульствами, но без права убежища лицам, которых местное правительство официально признаёт нарушившими законы страны.

         Общепринятым являлось в то время освобождение консулов и всех консульских служащих от каких-либо военных требований, повинностей или постоя, а также, как и всего их имущества, – от конфискаций, секвестров, реквизиций и от всех публично-правовых обязанностей личной службы (ст. 7 конвенции с Польшей, ст. 6 договора с Германией). Правда, это касалось лишь тех лиц, которые являлись гражданами назначившего их государства. Что касалось недвижимого имущества, то указанные льготы распространялись на него в случаях, когда оно составляет собственность консульских представителей или их служащих, служат для них жильём или используются для служебных надобностей.

        Все  указанные лица освобождались также «от всех налогов и сборов, имеющих как прямой, так и личный характер». Исключение составляли «таможенные пошлины и налоги на потребление и на обращение, а также расположенные в допустившем этих лиц государстве недвижимые и промышленные имущества и доходы (выручки) с них». Всё имущество пользующихся льготами консульских служащих могло свободно вывозиться и ввозиться «во всякое время и во всякой форме», если его не составляли запрещённые к этому предметы.

        Консульские конвенции удачно разрешали вопрос о консульской юрисдикции. Во-первых, они провозглашали абсолютное изъятие всех консульств из юрисдикции страны своего пребывания в отношении служебной деятельности (ст. 5 конвенции с Польшей, ст. 10 договора с Германией). Во-вторых, они в значительной степени по-новому подошли к определению уголовной ответственности консулов за деяния, не связанные с их служебной деятельностью. По обычаю консул привлекался к суду за все те преступления, которые караются законами страны пребывания. Советские законодатели настояли на освобождении консула от ареста, за исключением случаев исполнения судебного решения или принятия меры пресечения по некоторому циклу дел. Арест консульских должностных лиц, согласно ст. 11 договора с Германией, разрешался только по решению суда, назначившего им наказание за преступления против здоровья, жизни или свободы личности, преступления против нравственности или против «монетных законов или о грабеже, когда провинившийся застигнут при совершённом преступлении». Обязательным условием являлось извещение правительства другой стороны, сделанное заранее, если промедление не представляет опасности, или, если предварительного уведомления не последовало, «то уведомление должно быть сделано дополнительно, как можно скорее».

            Важное разъяснение по поводу 11 статьи договора содержалось в Заключительном протоколе, которое устраняло возможные неясности в положении консула. Оно касалось постановлений о возможном аресте консульских должностных лиц и устанавливало те статьи Германского Уголовного кодекса и Уголовного кодекса РСФСР и других союзных республик, согласно которым преступлениями считались те или иные деяния. Кроме указанных статей УК РСФСР (85, абз. 1, 142, 143, 149, абз. 2, 161, 166, 167, 170, 183, абз. 2 и 184) арест допускали также ст. 213 УК – военный шпионаж во время состояния войны с третьей державой, а в Германии – государственная измена в смысле параграфов 89–91 Германского Уголовного кодекса.

         Законодатели, судя по всему, учли не совсем положительный опыт заключения консульской конвенции с Польшей годом ранее, которая, освободив консула от личного задержания, как в административном порядке, так и в порядке меры пресечения и исполнения судебного приговора, ввела ряд исключений, разрешающих возбуждение уголовного преследования и приведение в исполнение судебного приговора. Речь шла о преступлениях, содержащихся в уголовных кодексах обеих стран, перечень которых составил громоздкую систему, потребовавшую в дополнительном протоколе целого ряда криминалистических разъяснений того, на каких условиях применяется к консулам та или иная статья одной или другой страны. Данная конвенция предполагала также обязательный отзыв такого консула назначившим его правительством по требованию правительства страны служебного пребывания.

           Согласно ст. 11 консульского договора, консульские должностные лица, то есть лица, входящие в состав официального консульского персонала (вице-консул, канцлер, секретарь, диетер, помощник управляющего), в том случае, если они не являлись гражданами России, получали в СССР некоторые права и привилегии. Во-первых, они могли проживать на основании своих национальных паспортов, на которых в Наркомате иностранных дел ставилась соответствующая отметка о регистрации. Во-вторых, их можно было лишить свободы только на основании решения судебных инстанций и в порядке исполнения объявленного судебного приговора за преступления против жизни, здоровья или свободы личности, против нравственности или за грабеж, когда виновный застигнут на месте преступления. Лишение свободы в форме предварительного заключения допускалось в случае открытия судебного расследования из-за действий, которые относятся к компетенции Верховных судов СССР и союзных республик, а также губернских судов. Они не были подсудны судебной системе СССР или союзных республик за нарушения, связанные с превышением ими их служебных полномочий. 

         Членов официального консульского персонала можно было привлекать к даче показаний в судах по официальной письменной просьбе, оформленной в виде официального письма. Как правило, речь шла о делах, не связанных с их служебной деятельностью. В противном случае требовалось согласие на привлечение их в качестве свидетелей назначившего их правительства (ст. 6 конвенции с Польшей, ст. 12 договора с Германией). Если консул сам не мог явиться на допрос «в судебное установление СССР» (из-за болезни и т.п.), то «судебные власти должны были отправиться к нему на квартиру, чтобы допросить лично или потребовать письменного показания».

     Знало советское право того времени и безусловную личную неприкосновенность обоюдных консулов, без какого-либо подчинения их местной юрисдикции, провозглашённую в уже упомянутом договоре с Афганистаном. Такая новелла казалась тогда «едва ли отвечающей требованиям современного международного публичного права», а потому «с течением времени», как полагал А.В. Сабанин, могла подвергнуться пересмотру.

     Среди основных должностных функций по предоставлению ряда услуг своим согражданам (ведению актов гражданского состояния, назначению опекунов и попечителей и т.п.) консульские конвенции подчёркивали главную материальную функцию консула. Её составляла защита сограждан перед местными властями в случае нарушения последними тех прав, которые обеспечены за ними общими положениями международного права и договорами между странами (ст. 11 конвенции с Польшей, ст. 16 договора с Германией).

        Разъяснения местным властям в связи с «применением советско-германского договора» были сделаны Народным комиссаром юстиции и прокурором республики Д.И. Курским. Они адресовались всем областным и губернским прокурорам, председателям областных и губернских судов, прокурорам автономных республик. Они обязывали следственные и административные власти республики в кратчайший срок (в течение 7 суток, а в больших городах, включая уездные, – 2-х суток) сообщать германскому консулу о каждом случае ареста германского гражданина в пределах его консульского округа или о перемене места заключения арестованных (самим или через арестованных). По этим предписаниям можно судить о том, как далеко ушло консульское право в 1920-е годы от не столь уже далёких 1880-х годов, когда Ф. Мартенс, говоря о праве государства подвергнуть иностранца аресту и содержать его в обыкновенном месте заключения, заявлял: «Об особенных тюрьмах для иностранцев или об обязанности местной власти доносить подлежащему правительству об арестах тех или других его подданных не может быть и речи».

      Весьма важным нововведением являлось уточнение в тексте договора с Германией консульских прав в области брачного права. Консулы получали права ЗАГСа при совершении и регистрации брака, если оба брачующиеся являются гражданами страны, которую представляет консул. Это правило не касалось смешанных браков, в отношении которых сохраняли силу внутренние законы.

        Представители германского правительства согласились также предоставить советским консулам одностороннее право совершать разводы тех граждан, которые являются гражданами государства, назначившего консула, и совершили брак перед данным консулом. Такого нововведения ещё не было ни в одном европейском консульском соглашении, и это признавалось «большим завоеванием с точки зрения советского законодательства на брачное право (о свободе развода – Л.Б.)» . Впервые в договорной практике советского государства брачное право РСФСР получало силу признания в иностранном государстве.

        Консульские конвенции разрешали консулам в случае возникновения между его согражданами споров разбирать их в качестве третейского судьи. Они могли совершать завещательные распоряжения  граждан представляемой ими страны, а также односторонние юридические сделки и двусторонние или односторонние договоры, заключённые между ними. Завещания, как и другие документы и разного рода ценности, могли быть приняты консульствами на хранение (ст. 13 конвенции с Польшей, ст. 17 договора с Германией). К нотариальным функциям консулов относилось также удостоверение сделок, доверенностей, верности копий документов, правильности переводов и выписок из книг и документов и подлинности подписей граждан. Они могли свидетельствовать акты и в том случае, если сограждане (юридические и физические лица) являются хотя бы одной из сторон в акте, или когда акты касаются объектов, находящихся в стране консула, или дел, подлежащих там исполнению. Поскольку разнообразные нотариальные действия консула имели те же последствия, как если бы они были совершены нотариусом на территории представляемой консулом страны, они осуществлялись по законам этой страны.

     Другое действие имели легализации (засвидетельствования), определявшиеся в той же 17 статье договора с Германией и в ст. 14 конвенции с Польшей. Консул устанавливал подлинность подписей властей данного консульского округа и их печатей на документах, составленных при участии этих властей или исходящих от них, и соответствие этих документов законам страны пребывания консула. Эти документы предъявлялись властям страны консула.

       В обычной международной практике того времени право совершения легализационных действий признавалось за консулами без особого на сей счёт соглашения .  Советская сторона, фиксируя его в договорах, по всей видимости, хотела подчеркнуть значение советского акта, статутом которого являлся советский закон, поскольку свидетельствование такового у консула придавало ему в СССР исключительную силу.

       Специальным Положением (конвенцией), состоящим из 19 параграфов и дополнявшим консульский договор с Германией, был детально разработан вопрос о функциях консула в наследственной области (в конвенции с Польшей этот сюжет содержал лишь краткие намётки). Конвенция поручила Германскому правительству в одностороннем порядке предоставлять право принимать меры по решению дел о наследстве бывших российских граждан, не находящихся на территории СССР.

      Советско-германский консульский договор увенчало «Соглашении о правовой помощи в гражданских делах». Оно определило процедуры исполнения просьб по гражданским делам и судебных действий, которые могли предпринять стороны во исполнение этих просьб. Часть этих процедур относилась к сфере деятельности консулов. В Германии советские консулы должны были направлять заявления и документы по гражданским делам «дипломатическим путем» Председателю Ландгерихта, в СССР – Председателю Губернского суда.

      В отдельной ноте германское правительство обязывалось соблюдать  правовые отношения между гражданами обеих сторон, возникшие до 7 ноября 1917 г.

       Можно заключить, таким образом, что консульские конвенции, заключённые СССР в 1920-е гг., вполне отвечали уже сложившимся нормам международного права. Незначительные отступления от них особо оговаривались в Заключительном протоколе советско-германского договора. Так, по настоянию советской стороны, договаривающиеся стороны отказались от использования своего права назначать на территорию другой стороны нештатных консулов, то есть местных жителей, которые наряду со своими обычными занятиями (торговля, маклерство и т.п.) исполняют обязанности консула. Советские правоведы считали, что опыт консульской работы показывал менее старательное отношение к исполнению своих консульских обязанностей таких лиц в сравнении с консулами-профессионалами. Поэтому подписанный текст договора, не отрицая возможности существования таких консулов в теории, содержал указания, что СССР и Германия (а также СССР и Польша), институт внештатных консулов вводить не будут. Разработчикам конвенций, таким образом, удалось построить их в соответствии с «совершенно нормальным типом договоров подобного рода», принятых уже в международной практике и «увязать» международные нормы «с советской правовой концепцией (системой)».

       Советско-германская консульская конвенция послужила образцом для аналогичных конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами, число которых к 1985 г. составило 51 . Среди них находились консульские договоры СССР с ФРГ от  1959 г. и с ГДР от 1971 г.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика