Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA

Фарида Мамад:
О праве человека – взгляд Комиссара по правам человека Республики Мозамбик


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Институциональный баланс в европейском союзе: анализ правовых подходов
Научные статьи
22.10.11 14:31

вернуться

  
ЕврАзЮж № 9 (40) 2011
Европейское право
Мишальченко Ю.В., Гудалов Н.Н.
Институциональный баланс в европейском союзе: анализ правовых подходов
В статье анализируются основные правовые подходы к проблеме институционального баланса в Европейском Союзе, существующие в юридической литературе. Рассматриваются наиболее важные и дискуссионные моменты: соотношение институционального баланса и классической концепции разделения властей, общие оценки принципа баланса институтов, его эволюция в первичном и прецедентном праве, роль комитологии и межинституциональных соглашений в ЕС. Обращается внимание на присутствие динамики в интерпретации рассматриваемого принципа. Освещены одни из наиболее актуальных и спорных моментов – роль агентств в функционировании ЕС, бурное развитие нетрадиционных режимов и инструментов регулирования.
Показано, что чисто юридическая сторона институционального баланса неразрывно связана с многообразными политическими аспектами. Это выражается не только в том, что все институты действуют в юридических рамках, обозначенных правом ЕС, но и, например, в попытках использования этих полномочий в политических целях тем или иным институтом, в возможных политических последствиях развития мягкого права.

    
        

          Институциональному балансу в Европейском Союзе (ЕС) посвящено достаточно большое количество работ. Вполне естественно, что почти все труды, посвященные анализу европейской интеграции, так или иначе касаются данного вопроса. В целом, всю библиографию по этой проблеме можно классифицировать, следую логике Ж.-П. Жаке, который выделяет юридическое и политическое понимание институционального баланса.  Действительно, имеющаяся литература в основном носит либо юридический характер, либо посвящена политическим аспектам взаимоотношений институтов ЕС. При этом совершенно очевидна связь правовых аспектов и политических проблем: институты функционируют в рамках правовых норм, устанавливающих их полномочия; это – основа, рамки их функционирования. Можно выделить и более специфические связи между правовыми и политическими моментами, что отражается в некоторых анализируемых работах.  Например, приведенная статья Л.А.Дж. Сенден, основанная на правовом анализе, содержит важные выводы, касающиеся политических отношений институтов. Очевидна также связь права и политического развития ЕС в том, что касается намеренного использования решений Суда ЕС (далее - Суда) некоторыми институтами (например, Европейской Комиссией) для достижения своих целей, реализации собственной повестки дня в эволюции Евросоюза. На это направление мы также обратим внимание.

           В данной статье мы сконцентрируемся именно на первой группе подходов, не забывая о ее связи с политическими аспектами. В юридической литературе можно отметить гораздо большее единство подходов и взглядов в отношении институционального баланса, чем в политологической и исторической. Это можно объяснить большей однозначностью, формальным характером самих юридических вопросов. Кроме того, для правового измерения институционального баланса характерна гораздо большая статичность, чем для политического. Правовые нормы, определяющие взаимоотношения институтов, закрепляются в первичном праве и решениях Суда и меняются относительно медленно в сравнении с неформальными сторонами отношений институтов, на которых во многом фокусируются политологические концепции. Тем не менее, все сказанное не означает, что вокруг юридических вопросов не идут оживленные научные дебаты, или что институциональный баланс в правовом понимании не претерпевает эволюции, иногда скрытой. Мы будем анализировать узловые моменты институционального баланса в ЕС в его формально-правовом понимании, а также наиболее интересные, дискуссионные и специфические стороны этого вопроса. Для этого мы приведем как наиболее типичные теоретические подходы, существующие в научной литературе, так и оригинальные взгляды.

       Большинство специалистов по праву ЕС считают, что институциональный баланс в принципе должен основываться на разделении властей. При этом большая часть ученых считают, что подобное разделение в Евросоюзе как минимум неполное , . Напомним, что развитие теории разделения властей, известных «trias politica», относят еще к XV-XVI вв., затем она была усовершенствована Ш.-Л. Монтескье, нашла свое отражение в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. С. Дуглас-Скот приводит типичные аргументы против наличия в ЕС разделения властей, как оно классически понимается в отношении суверенного государства. Так, Европейский Парламент не обладает в чистом виде правом законодательной инициативы, в Совете Европейского Союза (Совет), остающимся ключевым законодательным органом ЕС, заседают, как известно, представители исполнительной власти государств-членов, Европейская Комиссия – прообраз исполнительной власти – обладает очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также долгое время сохраняла монополию на законодательную инициативу.  К. Хэрлоу приводит другие хорошо известные аргументы: в наличии институционального баланса, подобного сложившемуся в нациях-государствах, можно сомневаться хотя бы из-за того, что до сих пор единое европейское гражданское общество еще не сформировалось. Также он отмечает, что в ЕС есть множество проблем с демократической ответственностью. Далее, подчеркивается значение разных процедур избрания в Европейский Парламент в государствах-членах. Наконец, фиксация числа представителей каждого государства в Парламенте и Совете также ставит под вопрос применимость классической концепции разделения властей в ЕС.  Значимо, наконец, что сам Суд отверг применение доктрины разделения властей в делах «France, Italy and UK v Commission» (1982) . При этом почти все юристы соглашаются с тем, что некий баланс sui generis среди институтов ЕС есть. Например, Комиссия обязана отвечать на вопросы Парламента и регулярно предоставлять ему отчеты о своей работе. Парламент и Совет контролируют бюджетный процесс, за который ответственна Европейская Комиссия. Наконец, очевиден вклад в институциональный баланс Суда и Омбудсмена ЕС.

             В целом, среди юристов господствуют две оценки институционального баланса (это подтверждает, что даже сугубо правовой анализ неоднозначен). Одни видят в нем важнейший конституционный принцип, некоторые доходят до того, что даже государства при изменении Договоров обязаны его соблюдать (У. Эверлинг).  Другие считают его «призраком, пустой формулой», которая к тому же используется в конкретных интересах того или иного института.

        Смисманс привел две интерпретации институционального баланса, которые также часто встречаются в литературе: на данный принцип можно смотреть с межгосударственной точки зрения (тогда подчеркивается фундаментальная роль государств-членов как «Masters of the Treaties», контролирующих деятельность органов ЕС) или с позиции Европейского Парламента (и тогда акцент делается на необходимости парламентского, демократического контроля в ЕС).

        Несмотря на то, что институциональный баланс в его юридическом понимании остается постоянным, сама правовая оценка этого принципа развивалась. Проанализируем это развитие, прежде всего через рассмотрение прецедентного права Суда. К. Хэрлоу считает, что Суд использовал институциональный баланс как «интерпретативный принцип права ЕС». Сейчас (после вступления в силу Лиссабонского договора) в Договоре о Европейском Союзе  (ст.13 (2)) вновь подтвержден принцип институционального баланса (ранее – в статье 7(1) Договора о Европейском Сообществе). Согласно текущей формулировке, «каждый институт должен действовать в пределах полномочий, данных ему в Договорах, и в соответствии с условиями, процедурами и целями, закрепленными в них. Институты должны практиковать взаимное искреннее сотрудничество».

          Долгое время с момента основания Сообществ институциональный баланс сводился к правоотношениям трех институтов – Совета, Европейской Комиссии и Парламента, причем последний стал играть важную роль только с начала 1970-х гг., когда получил бюджетные полномочия. Интересно, что обычно юристы не включают в рассмотрение баланса Суд, однако он также, естественно, связан собственными полномочиями. Любопытен взгляд Л.А.Дж. Сенден, которая добавляет как важную составляющую институционального баланса общее требование правления «sub lege» (согласно закону) в любой системе, наделенной публично-властными полномочиями. Также она подчеркивает, что принцип лояльности Сообществам («Community loyalty», «Gemeinschaftstreue») сейчас также связан с институциональным балансом, поскольку включает обязанность лояльного сотрудничества в том числе между институтами inter se . Само словосочетание «институциональный баланс» упоминалось в Протоколе к Амстердамскому договору о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, однако без определения . Завершая оценку места этого принципа в первичном праве, отметим, что для институционального баланса важен также принцип «conferral», закрепленный в Лиссабонском договоре (Договор о функционировании ЕС, ст. 2 ) и четко очерчивающий компетенции ЕС, предоставляемые ему государствами.

              Итак, сосредоточимся на эволюции рассматриваемого понятия в прецедентном праве ЕС.  К. Ленэртс и А. Ферховен считают, что из решений Суда можно вывести минимум 3 принципа, составляющие суть институционального баланса: все институты должны быть достаточно независимыми; они не должны произвольно передавать свои полномочия другим институтам; они не должны вмешиваться в полномочия других институтов.  Первое упоминание принципа институционального баланса было сделано в деле «Meroni», в котором Суд отмечал, что он «видит в балансе полномочий, который характерен для институциональной структуры сообщества, фундаментальную гарантию, данную Договором хозяйствующим субъектам («undertakings») и их ассоциациям, к которым он применяется».  В деле «Chernobyl» было дано более развернутое определение: институциональный баланс основан на «системе распределения полномочий между различными институтами сообщества, предписывающей каждому институту свою роль в институциональной структуре сообщества и выполнении задач, порученных сообществу» . Ж.-П. Жаке считает, что изначально принцип задумывался как заменитель разделения властей в ЕС, своего рода защитный механизм против злоупотреблений полномочиями теми или иными институтами. Потом появились другие подобные механизмы – например, законодательное акрепление фундаментальных прав. Суд рассмотрел много дел, касавшихся отдельных аспектов институционального баланса. В деле «Köster» было установлено, что делегирование исполнительных полномочий Комиссии (при сохранении за Советом права их отзыва и процедур комитологии) не нарушает институционального баланса.  Конечно, крайне важным было решение по делу «Isoglucose», когда Суд обязал Совет дожидаться мнения Парламента, даже при том, что оно не носило обязательного характера в рамках процедуры консультации (Парламент должен был давать свое мнение в разумные сроки).

            Таким образом была подчеркнута фундаментальная роль Парламента в демократическом характере функционирования Сообществ и в институциональном балансе.  Европейский Парламент в течение своей истории часто пытался приобрести больше полномочий неформальным путем или лишь с помощью изменений в собственных внутренних правилах. В деле «Wybot» Суд постановил, что Парламент не должен покушаться на полномочия других институтов.  В дальнейшем то же решение было распространено и на делегированные Комиссии полномочия. Именно на этот корпус решений Суда обычно ссылаются юристы, анализируя институциональный баланс в ЕС. Интересны следующие соображения, высказанные Ж.-П. Жаке и многими другими специалистами по праву ЕС. Суд в ряде дел счел, что рассматриваемый принцип должен применяться не только к  балансу между институтами, но и служить защите прав индивидов, а также что за нарушение данного принципа должны следовать санкции. Последнее примечательно потому, что в Договоре данное положение предусмотрено не было: значит, Суд фактически создал новую норму права, внес динамику в кажущийся статичным принцип. 

         В литературе также часто упоминают  следующие знаменательные решения Суда, показывающие фундаментальное значение институционального баланса. Парламент хотел иметь право требовать аннулирования какого-либо акта Совета или Комиссии, однако не имел jus standi по ст. 173 Договра о Европейском Экономическом Сообществе. Суд решил, что это, возможно, процедурный изъян, который, тем не менее, не должен сказываться на фундаментальном интересе в поддержании институционального баланса. Парламенту было дано право подавать прошения об отмене актов Совета и Комиссии, но только если для защиты своих прерогатив, когда он считал, что они нарушаются. После дела «Isoglucose» Парламент получил сначала пассивную, а потом активную правоспособность («legal competence») – в т.ч. смог защищать свои прерогативы в Суде.  Наконец, интересно в отношении места Парламента в институциональном балансе решение Европейского Суда по правам человека по делу «Matthews v the United Kingdom», где он установил, что Европейский Парламент может считаться легислатурой, как и классические парламенты в суверенных государствах, что он является принципиальной формой демократического режима, политической ответственности в Сообществе. Следовательно, на него распространяется избирательное право, защищаемое Советом Европы (СЕ).  Для ЕС это важно, поскольку эти правовые нормы входят и в его систему права.

         Отдельно в юридической литературе уделяют внимание положению различных специализированных агентств ЕС в свете институционального баланса. Многие ученые  строго придерживаются т.н. доктрины Мерони (в упоминавшемся деле было решено, что дискреционные полномочия нельзя передавать никаким органам, кроме тех, которые определены в Договоре), подчеркивая, что агентствам могут вверяться только четко очерченные исполнительные полномочия. Другие специалисты считают , что такой взгляд приводит к слишком негибкой системе. Так, авторы последней монографии приводят два взгляда на природу полномочий агентств: они либо проистекают только от Комиссии (такой подход выгоден самой Комиссии, которая может таким образом сохранять за ними полный контроль), либо от Комиссии и государств-членов. Во втором случае агентства вполне могут иметь некоторые независимые компетенции. Также эти авторы указывают на то, что в США опыт делегирования полномочий специальным агентствам оказался положительным. Европейская Комиссия же, как указано, придерживается другого мнения. По мнению некоторых исследователей , она стремится конституционализировать ЕС, в том числе превратившись в полноценное централизованное правительство и не предоставляя агентствам дискреционных полномочий. Интересно, что это, по мнению данных специалистов, знаменует не типичное расширение полномочий Комиссии в соответствии с неофункционалистской логикой, а, наоборот, отход от нее в сторону федерализма. Ясно, что у каждого варианта есть свои плюсы и минусы; тем не менее, делегирование определенных компетенций все же кажется оправданным как по причинам гибкости управления, так и учитывая положительный опыт США и общую тенденцию в современных государствах к увеличению делегированных полномочий исполнительной власти.

           Еще одним важным аспектом является система комитологии. Ж.-П. Жаке считает, что она – самое непосредственное выражение институционального баланса, позволяющее государствам-членам контролировать работу Комиссии.  Типичная критика этой процедуры выражена в монографии под редакцией Д. Кёртина и Р. Весселза : она снижает автономию и возможности Комиссии, контроль со стороны Парламента; при этом даже реформы, проведенные Советом по устранению этих недостатков, не решили все проблемы.

          Отметим, что специалисты подчеркивают важную роль в функционировании баланса институтов, которую играют межинституциональные соглашения, заключаемые Советом, Парламентом и Комиссией между собой.

            Наконец, среди специалистов по праву ЕС стало распространенным мнение, что многие аспекты реального институционального баланса базируются не на формальных правилах и институтах, а на отношениях относительно новых акторов европейской интеграции. Смисманс, ссылаясь также и на мнение Г. Де Бурки, отмечает среди последних группы интересов, социальных партнеров, негосударственных организаций (НГО). Он считает, что нужно уточнить Договоры с учетом этих изменений.  В этом же контексте можно рассматривать повышение роли мягкого права в ЕС, которое также оказывает влияние на баланс институтов. Этому и посвящена статья Л. Сенден.  К традиционным инструментам – регламентам и директивам – активно добавляются такие процедуры, как «саморегулирование», совместное регулирование, открытый метод координации, «benchmarking», «peer pressure», стандартизация, создание различных сетей, принятие зеленых и белых книг, процедуры «name and shame» и т.п. Л. Сенден показывает, что в случае конкурирующих полномочий в некоторой сфере из-за применения мягкого права могут возникать проблемы в институциональном балансе. Например, Комиссия может «угрожать» законодательной инициативой, если другие институты не подчиняются предложенным ей «мягким» нормам, которые вообще-то необязательны; законодательная инициатива может «камуфлироваться» в мягкое право. Конечно, в праве ЕС есть некоторые защитные механизмы от подобных злоупотреблений: например, процедура аннулирования актов какого-либо института; если Совет превратно использует инструменты мягкого права, Комиссия может воспользоваться законодательной инициативой; каждый институт может защищать свои прерогативы в Суде. Тем не менее, с быстрым развитием новых инструментов этих механизмов может оказаться недостаточно, по мнению Л. Сенден.

            Итак, в рамках юридической литературы вопросы институционального баланса получили значительное освещение. Даже при относительной устойчивости баланса институтов в правовом понимании здесь имеется ряд дискуссионных вопросов. Одним из важнейших моментов является соотношение принципов институционального баланса и разделения властей. По итогам анализа можно сделать вывод, что в ЕС все же существует определенная система сдержек и противовесов, определенное разделение властных полномочий sui generis. Принцип институционального баланса занимает основополагающее место в первичном и прецедентном праве ЕС. При этом, как мы видели, он претерпевает эволюцию с развитием и того, и другого. Эта эволюция не всегда происходит в строгом соответствии с формальными нормами первичного права – «динамику» может внести Суд. Большое внимание юристы уделяют таким неоднозначным аспектам, как комитология и межинституциональные соглашения. Далее, современные тенденции развития ЕС вполне объяснимо находят отражение в дискуссии вокруг формально-правового измерения баланса институтов. Это выражается, во-первых, в обсуждении роли агентств, которую, как мы заметили, оценивают неоднозначно. Между тем, актуальность этого вопроса очевидна на фоне усложнения ЕС, появления все новых сфер, которые нуждаются в регулировании. Кроме того, вопрос о степени независимости агентств напрямую затрагивает полномочия ЕС в целом, его роль в общественной жизни, в т.ч. не теряющую актуальность проблему демократического дефицита. Во-вторых, все большее внимание в юридической литературе стали обращать на такие актуальные тренды, как резкое умножение различных нетрадиционных режимов и инструментов регулирования в ЕС, бурное развитие мягкого права. Эта группа проблем, как мы видели, сколь актуальна, столь и дискуссионна.

            Представляется, что выделенные современные тенденции развития институционального баланса в ЕС будут получать все большее освещение в правовой литературе. Юридическое измерение институционального баланса в ЕС в современных условиях глобализации неразрывно связано с политическим, порой правовые нормы становятся инструментом реализации политических амбиций того или иного института или субъекта международного права. Из проведенного анализа можно сделать вывод, что институциональный баланс в ЕС находится в динамическом развитии, его необходимо постоянно исследовать, чтобы применять необходимый позитивный опыт в международной практике деятельности Евразийского экономического сообщества и в международных отношениях между Россией и ЕС.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика