Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Некоторые аспекты правового регулирования публичной собственности
Научные статьи
05.01.12 13:19

вернуться

  
ЕврАзЮж № 11 (42) 2011
Гражданское право
Шакиров Т.С.
Некоторые аспекты правового регулирования  публичной собственности
В статье на основе анализа законодательства и научных работ рассмотрены некоторые аспекты правового регулирования публичной собственности.

    Экономические реформы, проводимые в нашей стране, диктуют различные направления исследований в сфере отношений государственной собственности. Круг актуальных и неразработанных вопросов, связанных с осуществлением государством правомочий собственника в условиях рынка, значительно расширился по сравнению с советским периодом, когда эта тематика рассматривалась в связи с правом государственной собственности и практически сводилась к рассмотрению природы ограниченных вещных прав государственных предприятий.

     Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об участии его в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях гражданско-правового статуса государства всегда возникал параллельно со спорами о публичном и частном праве. Очевидно, что публично-правовая сущность государства не может не оказывать влияния на частноправовые отношения, субъектом которых выступает государство.

    Исходя из этого, одним из основных факторов, с наличием которого связывается признание сферы отношений государственной собственности той областью гражданского права, где в наибольшей степени переплетаются элементы публичного и частноправового регулирования, является, несомненно, статус государства как субъекта гражданского права, о котором традиционно говорят как об «особом». Необходимо признать, что «особенности» эти в значительной степени сказываются на отношениях собственности, в которых участвует государство.

    Именно поэтому представляется принципиально важным в контексте данной статьи рассмотреть особенности гражданско-правового статуса государства, в том числе как субъекта права собственности.

      В тексте Свода законов Российской Империи (далее – Свод), в перечне субъектов гражданского права отсутствовал термин «государство», однако Свод признавал юридическим лицом, т. е. полноправным участником гражданского оборота «казну»  (ст. 698 ч. 1 т. Х). Кроме того, в п. 1 «Положения о казенных подрядах и поставках» дореволюционный законодатель определил, что «...казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на основании общих правил, кроме 1) случаев, которые изымаются из сего особым высочайшим повелением; 2) наймов, покупок и продаж, производимых хозяйственным распоряжением; 3) казенных подрядов, по которым установлены особые правила».

     Из приведенных выше цитат видно, что дореволюционное законодательство признавало возможность участия государства в гражданских правоотношениях, а также то, что существовали особенности его гражданско-правового статуса.

    Что же касается русской цивилистики того времени, то вопрос о признании государства частноправовом субъектом решался неоднозначно. На страницах юридической печати велась по этому поводу оживленная полемика, основные моменты которой, на наш взгляд, будет полезно изложить в настоящей статье с целью уяснения гражданско-правовой сущности государства как субъекта гражданского (частного) права.

       Проникновение гражданско-правовых элементов в сферу имущественных отношений государства в разных правопорядках исторически шло совершенно разными путями. Дореволюционные цивилисты выделяли несколько исторически сложившихся вариантов в решении вопроса о признании государства (казны) субъектом гражданского права:
1. Германская система, в которой казна признается подсудной общим судам во всех тех имущественных сделках, которые носят характер гражданско-правовых.
2. Французская система, когда между государством как субъектом прав публично-правовых, к которому гражданские законы не применяются, и государством, казною, юридическим лицом гражданского права, подчиненным общегражданским законам, лежала еще одна область отношений – административных контрактов и других имущественных отношений, которые были отнесены к подведомственности специальных административных трибуналов.
3. Английская система, в которой категория частноправовых дел казны не обособилась от дел публичных.

     Существующие различия в этом вопросе в разных правопорядках свидетельствуют о том, что публичные и частные элементы в гражданско-правовых отношениях с участием государства очень тесно переплетены. «Все они могут рассматриваться и как публичные, и как гражданские, и если в одном государстве одни сделки признаются подлежащими регулированию частным правом и подсудны гражданским судам, то в других государствах те же самые сделки могут признаваться публичными и ведаться администрацией».

     Тем не менее, постепенное расширение гражданского права в имущественных отношениях государства и признание государства субъектом гражданского права рассматривалось в дореволюционной цивилистике как факт и объяснялось более практическими потребностями, нежели теоретическими предпосылками. Это была погоня не именно за гражданским правом или гражданским судом, а за правом вообще, потому как в то время в большинстве государств и большинстве правоотношений вопрос ставился не в форме «публичное или частное право», а «право или произвол».

     Таким образом, необходимо признать, что русская дореволюционная цивилистическая доктрина признавала государство при его участии в гражданско-правовых отношениях юридическим лицом и называла его в этом качестве «казной». Но государство было особым юридическим лицом – «публичным». И хотя признание казны юридическим лицом распространяло на нее основные положения законодательства, касающиеся юридических лиц, но, как отмечал Н.Лазаревский, это не вытекает из самого существа государства, «казна – явление напрочь публичное». Поэтому «казна», выступая в гражданском обороте, хотя и подчиняется его общим нормам и формам, «всё же должна быть признана субъектом привилегированным..., совокупность привилегий которого известна под именем «jus fisci».  Но, как отмечал Д.И.Мейер, «по отношению к нашему (дореволюционному. – Т.Ш.) законодательству нельзя сказать, что казна пользуется какими-то резкими преимуществами»,  видимо, поэтому у цивилистов того времени «не было оснований не признавать казну юридическим лицом».
В связи с победой в 1917 г. Октябрьской революции ситуация кардинально изменилась. Государство из «казны», публичного юридического лица с некоторыми особенностями правового статуса, но в целом выступавшего в гражданском обороте на основе равенства, как равноправный субъект, превратилось в совершенно особый субъект, имеющий колоссальные властные полномочия и очень значительные особенности правового статуса.

     Изменилась сущность государства: из «самостоятельной политической организации, осуществляющей функции публичной власти», оно превратилось в «общенародное», полностью совпадающее с обществом. Вследствие этого государство стало непосредственно и жестко влиять на все стороны жизни общества, довлеть над ним, не минуло это и сферу гражданско-правового регулирования, напротив, это очень ярко здесь проявилось. В советский период государству в области гражданского права было отведено совершенно особое, исключительное место. В Преамбуле и п. 1 Конституции СССР было закреплено: «Советское государство на современном этапе превратилось в общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян, трудящихся, интеллигенции всех наций и народностей страны».  Это качество, как подчеркивается в гражданско-правовой литературе, оно сохраняло и как субъект гражданского права. Выражалась исключительность государства в целом ряде положений гражданского законодательства: например, ст. 153 ГК РСФСР 1964 г. устанавливала принцип неограниченной виндикации государственного имущества («государственное имущество,... неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями от всякого приобретателя»); п. 2 ч. 1 ст. 90 ГК РСФСР 1964 г. устанавливал, что «на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения ... исковая давность не распространяется»; ст. 98 ГК РСФСР 1964 г. содержала особый порядок обращения взыскания на государственное имущество, согласно которому «...имущество, относящееся к основным средствам государственных предприятий, не может быть предметом залога и на него не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. На прочее имущество взыскание может быть обращено за изъятиями, установленными ГПК РСФСР, а в отношении денежных средств – законодательством Союза ССР». Эти и другие положения советского законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство как участник гражданского оборота в советский период имело ряд исключительных особенностей, которые ставили его в привилегированное положение по отношению к другим субъектам гражданского права.

     Вполне естественно, что в советской науке гражданского права сложилась новая, отличная от дореволюционной, концепция участия государства в гражданском обороте, а в силу того, что отношения собственности – важнейшая область гражданско-правовых отношений, в которых участвует государство, появилась и особая, «советская» доктрина права государственной собственности.

     В завершенном виде она сформировалась не сразу. Основные этапы развития законодательства и научных взглядов на эту проблему мы попытаемся изложить. «Неверно ставшее общим местом в современной литературе суждение о том, что право исключительной государственной собственности на землю, недра, леса, воды было установлено буквально в первые часы Советской власти, а именно, в Декрете «О земле». Дело в том, что отмена частной собственности может выражаться не только в объявлении их собственностью государства (при национализации), но и в обращении их в «общее достояние», с предоставлением в пользование отдельным лицам (при социализации); необходимым условием социализации является также изъятие земли из гражданского оборота и осуществление её периодических переделов».  Именно идея социализации осуществлялась на практике и господствовала в законодательстве, прежде всего в Декретах «О земле» и «О социализации земли». «Идея социализации была не просто абстракцией, а воплощала требования большинства крестьян. Немаловажным доводом в пользу отсутствия в то время у государства права собственности на землю и прочие объекты является сознательное игнорирование этого термина в законодательстве вплоть до принятия в 1922 г. Гражданского и Земельного кодексов».

      Это положение, естественно, не могло долго существовать, так как из-за неминуемого прекращения в конце концов постоянных переделов земли, поскольку они устраняли экономический стимул у пользователя, произошло бы постепенное укрепление землепользования отдельных лиц, что привело бы к признанию за данными лицами права собственности, а это не оставило бы государству оснований для вмешательства в аграрный сектор. Поэтому в 1922 г. произошла замена «всенародного достояния» на «государственную собственность» (ст. 53 ГК РФ 1922 г., ст. 2 Земельного Кодекса 1922 г.). Для фиксации складывающихся отношений была использована модель «собственник – пользователь», таким образом «временное состояние, обусловленное необходимостью раздела и распределения помещичьей земли, было законсервировано в жесткой формуле коррелирующих друг с другом прав»,  и в законодательстве появилось более четкое понятие «право государственной собственности».

     Впервые детально разработанная конструкция государственной собственности была введена Конституцией СССР 1936 г. Она наделила социалистическую собственность качеством основной общественной категории. В ней было сформулировано несколько фундаментальных положений, посвященных собственности: во-первых, собственность – основная экономическая категория; во-вторых – основа советского строя; в-третьих – «источник богатств Родины».

      Такая конструкция собственности просуществовала более 40 лет, и лишь с принятием Конституции 1977 г. произошли перемены. Она содержала более сдержанную оценку социальной роли социалистической собственности, но сохраняла за ней положение основной общественной категории. Конституция 1977 г., в отличие от Конституции 1936 г., использовала «охватывающее» понятие собственности, т. е. устранила юридические неточности. Кроме того, сократился перечень объектов государственной собственности (стал менее детальным), а также были устранены различия между разными категориями объектов права собственности, в частности, имущество граждан прямо названо личной собственностью. Ещё один важный момент, на который следует обратить внимание: в имуществах, получивших статус форм собственности, строго установлена иерархия, а именно, государственная собственность – «основная форма социалистической собственности» (ч. 1 п. 11).

    Наряду с развитием законодательства развивались и положения цивилистической науки о праве государственной собственности.

      В классической форме советская доктрина права государственной собственности нашла выражение в трудах А.В.Бенедиктова.  Он строго придерживался принципа единства фонда государственной собственности: государственная социалистическая собственность составляла всенародное достояние, поэтому ей был присущ принцип единства фонда, т. е. государственное имущество, в чьем бы обладании оно ни находилось, может принадлежать на праве собственности только государству.

    В связи с изменением политической и экономической ситуации и реформированием российской экономики проблематика рассматриваемых вопросов претерпела значительные изменения. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации прямо указывает на государство как на субъект гражданского права, п. 2 ст. 2 гласит: «В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования».

      Более 30 статей действующего ГК посвящены непосредственно государству, его участию в рыночном механизме. Тем самым деятельность государства в гражданском обороте вводится в нормальные рамки, и оно становится равноправным участником имущественных отношений. За пределами правил, установленных этими статьями, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям. Наряду с этим, следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 формулировку «особенности данных субъектов», указал на государство как на «особый» субъект права.

     Властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается, тем не менее, юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов представляется как трехчленная – физические лица, юридические лица и особое лицо – государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов.

       Наличие у государства своей собственности, причем в довольно широких масштабах, не является особенностью только социалистического государства. Государственная собственность в том или ином объеме имеется у любого государства, образуя материальную основу осуществления публичной власти и одновременно концентрируя в общегосударственном центре те отрасли и сферы деятельности, которые призваны обслужить потребности общества в общегосударственном масштабе. Реформирование нашего общества потребовало, прежде всего, реформирования отношений собственности. Данный процесс включает в себя не только формирование и развитие института частной собственности, с которым традиционно связывают реформы в нашей экономике. Не меньшее значение имеет и реформирование института публичной (государственной и муниципальной) собственности. «Центральное место в этом процессе отведено реформированию отношений государственной и муниципальной (публичной) собственности, с которым связано и которым обусловлено коренное изменение как социально-экономических, так и государственно-политических институтов».  Юридическое оформление этого процесса требует выработки соответствующей новой доктрины права государственной собственности, адаптированной к новым рыночным условиям. Следует отметить, что при разработке этой доктрины необходимо будет отказаться от «многих традиционных стереотипов и воззрений, в основном политико-экономического характера, господствовавших не только в науке и законодательстве, но и в общественном сознании»,  и при этом не разрушить систему управления и реализации государственной собственности, попытавшись взять то лучшее, что было создано на этом поприще в советское время, как в теоретическом, так и практическом плане, дополнив это новыми, прогрессивными разработками. Характеризуя новую концепцию государственной собственности, необходимо и принципиально важно, на наш взгляд, остановиться в первую очередь на вопросах, связанных с субъектами государственной собственности.
Выделение права государственной собственности в качестве особой категории обусловлено особенностями определенных субъектов и объектов права собственности, которые в конечном итоге связаны все же с субъектным составом. Иными словами, на наш взгляд, особенности правового режима отдельных объектов права собственности вытекают из особенностей субъекта, в данном случае – государства и муниципальных образований, которые являются особыми субъектами гражданского права. Таким образом, характеристика права государственной собственности будет неполной, если не упомянуть о ряде проблем, связанных с субъектами государственной собственности.

       В силу сложившихся на основании положений Конституции федеративных отношений в России существует несколько уровней государственной собственности: федеральная собственность, собственность субъектов федерации, муниципальная собственность (последняя в строгом смысле слова государственной не является, но в гражданско-правовом смысле между муниципальной и государственной собственностью нет особых отличий, что позволило даже выделить их в цивилистике в одну разновидность – публичная собственность). Причем на уровне субъектов федерации и муниципалитетов существует множественность субъектов, что также позволяет говорить и о множественности собственников.

     Необходимо отметить, что указанный конституционный процесс, который нашел свое развитие в гражданском законодательстве, непосредственно связан с формированием в гражданском праве единого понятия права собственности. «Право государственной собственности как особый вид права собственности могло существовать только при единстве фонда государственной собственности. При отсутствии единого собственника, множественности носителей права государственной собственности, к которым примыкают еще и однотипные муниципальные собственники, объективная основа для конструирования государственной собственности как особого вида отпала».  Такая многоуровневая система собственников государственного имущества была впервые предусмотрена законом «О собственности в РСФСР».

      Исходя из вышесказанного, необходимо заметить, что собственниками государственного имущества необходимо признать соответствующие национально-государственные, национально- и административно-территориальные структуры публичной власти на соответствующих территориях, а не сами территории.

     Государственная и муниципальная собственности имеют много общих черт. Их объединяет:
1. Общее предназначение –  служат общему благу;
2. Объектный состав имущества: большая часть имущества распределяется между предприятиями и учреждениями, которые наделяются правами по владению, пользованию и распоряжению данным имуществом. Непосредственное имущество составляет казну, которой собственник управляет сам.

     Государственная и муниципальная собственность не означает принадлежность имущества исключительно государственному аппарату или его работникам. Она используется в интересах всего общества или населения соответствующей территории. Однако юридическим ее субъектом в имущественных правоотношениях выступает не «население» как таковое, а соответствующий государственный или муниципальный орган или организация, призванные выражать интересы всего населения. В этом-то и состоит юридический (гражданско-правовой) смысл противопоставления частной и публичной собственности

    Поэтому можно утверждать, что муниципальная собственность является формой публичной собственности,  ибо ее субъектами являются публично-правовые образования.

     В то же время вопрос о формах собственности на протяжении последнего десятилетия остается дискуссионным. До сих пор не выработан единый критерий для классификации собственности по формам. И даже сам термин «форма собственности» в действующем Гражданском кодексе РФ относится к политэкономической  категории.

       Как известно, «форма» – это способ существования и выражения содержания.  Если исходить из того, что содержание права собственности одинаково для всех субъектов и состоит из набора трех основных правомочий, как это закреплено в п. 2 ст. 8 Конституции РФ и в п. 1 ст. 209 ГК РФ, то становится очевидным бессмысленность выделения нескольких форм собственности. Непонятно  и назначение термина «иные формы», так как в юридическом смысле субъектами права собственности могут быть только те лица, которые перечислены в подразделе 2 ГК РФ «Лица». Однако конституционное признание возможности  появления «иных» форм собственности серьезно запутывает, осложняет ситуацию и приводит к появлению различных классификаций форм собственности.

     На основе этого, используя зарубежный опыт и правовые традиции, представляется возможным выделить две формы собственности – публичную (которая объединила государственную и муниципальную) и частную (физических и юридических лиц). Поэтому необходимо в законодательстве, в первую очередь в гражданском, раскрыть понятие категории «формы собственности», чтобы избежать различного толкования.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика