Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


О предмете правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг
Научные статьи
05.01.12 13:26


вернуться




ЕврАзЮж № 11 (42) 2011
Конституционное право
О предмете правового регулирования организации предоставления  государственных и муниципальных услуг
В статье рассмотрены основные проблемы правового регулирования организации пре­доставления государственных и муниципальных услуг.


В последнее время широко обсуждаются вопросы качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Данная тема носит комплексный и масштабный характер в связи с тем, что затрагивает практически все сферы взаимодействия государства, муниципалитетов и населения. Не случайно в Федеральном законе от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» касательно деятельности властных структур выбран термин «услуга» – это предопределяет  вектор взаимоотношений между физическими, юридическими лицами и субъектами реализации публичных функций, в которых последние рассматриваются в качестве «поставщиков» услуг для первых.

    Принятию данного закона предшествовала длительная и активная дискуссия, в процессе которой поднимались вопросы предмета правового регулирования, понятия государственной (муниципальной) услуги в качестве исходного для всех последующих юридических терминов в данной области, содержания стандарта предоставления указанных услуг, их оплаты, обеспечения доступа к услугам и другие.

    Понятие государственной (муниципальной) услуги возникло в процессе проведения административной реформы еще в начале 2000-х годов, поэтому его содержание было тесно связано с преобразованиями законодательства об организации органов государственной власти, местного самоуправления, государственной и муниципальной службы. Оно рассматривается в качестве необходимого установления административного законодательства, упорядочивающего и активизирующего деятельность властных структур, а также сдерживающего субъективизм и произвольность при принятии ими решений в отношении граждан и организаций.

     Среди ученых нет единства мнения по поводу определения понятия государственной (муниципальной) услуги. Кроме того, данное понятие всегда рассматривается в сопоставлении и сравнении с понятием публичной услуги. По мнению Л.К.Терещенко, в отличие от  публичных услуг государственные (муниципальные) услуги – более узкое понятие, предполагающее их оказание именно органами власти.  Другие авторы, не соглашаясь с данным мнением, уравнивают указанные понятия. Так, А.Е.Шаститко под публичной услугой предлагал рассматривать частные блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям.  А.В.Нестеров к государственным услугам (услугам власти) относит бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства, а к публичным услугам – общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.  Н.В.Путило под публичными услугами понимает конкретные действия, повседневную деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага.  Ряд ученых выделяет такие признаки публичных услуг, как обеспечение деятельности общезначимой направленности; неограниченный круг лиц, использующий услуги; осуществление услуги органом государственной, муниципальной власти, другим субъектом; осуществление услуги на основе как публичной, так и частной собственности.

     С точки зрения обеспечения полноты законодательного регулирования и его соответствия общественным потребностям представляется более верный мнение, согласно которому под государственными (соответственно и муниципальными) услугами понимается деятельность по реализации государственных (муниципальных) функций по обеспечению потребностей населения не только органами власти, но и иными субъектами.

    Нормативное регулирование понятия государственных услуг осуществлялось в процессе реализации административной реформы еще до принятия соответствующего федерального закона. К примеру, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 был установлен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Анализ данного документа свидетельствует о том, что под оказанием государственной услуги понимается  последовательность действий (административных процедур) исполнительного органа государственной власти.

      В последующем такое понимание государственной (а по аналогии и муниципальной) услуги в целом перешло и в Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

     Само по себе принятие данного Федерального закона явилось значимым событием, прорывом в вопросе повышения эффективности системы государственного (муниципального) управления. В нем установлены принципы и общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг, их стандартам, порядок разработки административных регламентов, предусмотрена организация многофункциональных центров предоставления указанных услуг по принципу «одного окна», большое внимание уделено использованию информационно-коммуникационных технологий, универсальных электронных карт при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Кроме того, прослеживается его нацеленность на минимизацию коррупциогенных факторов в рассматриваемой сфере.

      Тем не менее, рядом авторов данный закон уже изначально на стадии рассмотрения проекта характеризовался искусственно зауженным предметом правового регулирования, поскольку в нем в качестве государственных (муниципальных) услуг не рассматривалось предоставление гражданам предусмотренных законодательством благ (услуги больниц, школ, ЖКХ и другие),  он «фактически регулирует только административные властные услуги»,  «его название не соответствует содержанию – на решение реальных проблем он направлен только в очень узкой части».

     Так, статья 1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», обозначающая сферу его действия, выделяет 3 направления оказания услуг, каждое из которых имеет различную степень своего правового регулирования.

     1. Предоставление государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

     Данному виду предоставления услуг Федеральным законом отведена профилирующая роль. По сути дела подавляющая часть  норм закона регулирует именно эту область. В статье 2 (Основные понятия) после определения понятия услуги, предоставляемой вышеперечисленными органами, даны сокращения «(далее – государственная услуга)», «(далее – муниципальная услуга)», что свидетельствует о том, что и само понятие  государственной (муниципальной) услуги в последующем тексте закона сводится к непосредственной деятельности властных структур, «имеют место и элементы подмены понятий: оказание государственных услуг гражданам подменяется выдачей справок и разрешений».

    2. Предоставление услуг организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

      С одной стороны, участие организаций (в том числе коммерческих) в процессе предоставления государственных (муниципальных) услуг – положительное явление, свидетельствующее об усилении сотрудничества власти и бизнеса. По мнению А.В.Белицкой, «передача функций по предоставлению публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства позволит сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, контролировать издержки, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и новаторских методов управления, сократить число административного и управленческого персонала».  Однако данный автор ведет речь о государственно-частном партнерстве в сфере публичных, то есть образовательных, жилищно-коммунальных и др. услуг, а в Федеральном законе, как уже отмечалось выше, имеются в виду государственные (муниципальные) услуги как услуги, оказываемые непосредственно властными органами.

     Таким образом, возникает вопрос, насколько оправданно и правомерно участие коммерческих организаций фактически в деятельности  государственных и муниципальных органов по реализации властных функций?

    3. Предоставление услуг государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, или дополнительный перечень, утверждаемый высшим исполнительным органом  государственной власти субъекта Российской Федерации.

     На наш взгляд, рассматриваемый вид услуг и есть тот недостающий компонент  правового регулирования, который должен был бы охватить всю сферу реализации государственных и муниципальных функций по удовлетворению потребностей населения (включая здравоохранение, образование, ЖКХ и другие). Однако федеральный законодатель значительно ограничил регулирование данного вида предоставления услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ требуется подтверждение бесспорно государственного (муниципального) характера этих услуг в виде включения в перечни государственных (муниципальных) услуг. Не просматриваются и критерии включения данных услуг в соответствующие  перечни.

     Также имеется определенная пробельность правового регулирования вопросов организации предоставления муниципальных услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ оно должно осуществляться в пределах полномочий по решению вопросов местного значения. Однако в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования имеют право на решение и иных вопросов (создание музеев, участие в деятельности по опеке и попечительству и другие). Данные услуги также не попадают в сферу регулирования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», что существенно снижает гарантии прав граждан на их предоставление, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий. 

      Таким образом, анализ сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» выявил основную проблему – недостаточное правовое регулирование принципов, общих требований, регламентов и стандартов предоставления услуг иными, помимо исполнительных органов  власти и органов государственных внебюджетных фондов, субъектами реализации государственных и муниципальных функций.

      Кроме того, фактическая подмена понятия государственной (муниципальной) услуги понятием услуги государственного (муниципального) органа привела к терминологической несогласованности в нормативных правовых актах. Во-первых, термин «услуга» предполагает более широкий и разнообразный спектр действий, нежели административная, сугубо регламентированная деятельность государственных (муниципальных) органов и их служащих. Во-вторых, Бюджетный кодекс Российской Федерации, являющийся основным правовым документом финансирования оказания государственных (муниципальных) услуг, содержит более широкое понятие государственной (муниципальной) услуги (работы) – как услуги (работы), оказываемой (выполняемой) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Скорее всего, такая  несогласованность базовых правовых понятий в дальнейшем скажется и на качестве реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

      Еще один подвергшийся критике момент Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» – предоставление услуги исключительно по запросу заявителя. В Законе не регулируется предоставление государственных (муниципальных) услуг, по своей природе не подразумевающих каких-либо запросов.  По нашему мнению, признание Российской Федерации социальным государством, в котором права и свободы человека являются непосредственно действующими (статьи 7, 18 Конституции России), не допускает такой трактовки предоставления государственных (муниципальных) услуг.

      Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона предусмотрен заявительный порядок обращения за предоставлением государственной или муниципальной услуги. Что означает данный принцип на практике, хорошо известно любому, – пока гражданин не обратится за назначением детского пособия, пенсии, налогового вычета или иной выплаты, даже при условии наличия полной информации в соответствующих органах, положенную выплату автоматически гражданин оформить не может. В то же время в случаях, когда получателем той или иной информации, денежной суммы и др. выступает государство, обращения (заявления) гражданина (организации), как правило, не истребываются (к примеру, при учете вновь созданного налогооблагаемого объекта заявительный порядок не предусмотрен).

     Таким образом, в Федеральном законе, который был призван установить механизм, максимально облегчающий получение государственных (муниципальных) услуг, установлен принцип, противоречащий цели его принятия. Между тем концепция административной реформы в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг состоит в обеспечении такого взаимодействия гражданина (организации) и государства (муниципалитета), когда исчезнет сама необходимость в сборе справок и иных подтверждающих документов, в проведении времени в очередях и т. д. При современном развитии информационных технологий, владении необходимыми данными о физических и юридических лицах соответствующим публичным структурам  гораздо проще  предоставить ту или иную услугу лицу, имеющему право на ее получение, независимо от факта обращения. Запрос заявителя не может являться обязательным условием, при котором он сможет получить услугу. Запрос необходим только тогда, когда невозможно оказать услугу, не учитывая волеизъявления получателя услуги, и такого рода особенности и исключения вполне могут найти отражение в конкретных административных регламентах.

    Для наглядности предложим следующую схему:
1) гражданину исполнилось n-ное количество лет, при котором по закону он приобретает право на оплату проезда в размере 200 рублей ежемесячно;
2) информация о дате рождения имеется в органах ЗАГС, а о месте жительства – в паспортно-регистрационном органе. Данная информация заблаговременно поступает в орган социальной защиты по месту жительства гражданина, который обязан самостоятельно (вне заявительного порядка) начислять данные суммы получателю;
3) в указанный день рождения, а в последующем ежемесячно на универсальную электронную карту гражданина поступает сообщение о том, что он является получателем соответствующей услуги, а также обозначенная сумма денег. И только в случае отказа гражданина от предоставляемой услуги или поступления из органов ЗАГСа информации о его смерти начисление данной выплаты  должно прекратиться;
4) полученный результат – предоставление государственной услуги, при котором: а) отсутствуют очереди; б) не тратится рабочее время служащих на прием гражданина и разъяснение о формах документов и т. д.; в) исключаются ситуации «аврала», когда за услугой одновременно обращается большое количество граждан; г) экономятся силы и личное  время гражданина; д) экономятся финансовые и имущественные ресурсы обеих сторон; е) исключаются психологические конфликты, возможные при непосредственном взаимодействии гражданина и служащего.

      С заявительным характером предоставления государственных (муниципальных) услуг связана и проблема отсутствия права самих органов публичной власти на получение указанных услуг от других органов, поскольку заявителем в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» признаются только физические и юридические лица. В связи с этим А.В.Соколова резонно задается вопросом, подпадает ли закрепленная за органом функция под действие Закона № 210–ФЗ, если ее результат может быть востребован не только физическим лицом или негосударственной организацией, но и органом власти?  Ведь нередко на практике получателем отдельных государственных (муниципальных) услуг являются и сами органы власти. В качестве примера приведем норму статьи 8 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которой орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, бесплатно предоставляет информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам, федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

      Статья 3 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает общее право субъектов нормотворчества по  принятию в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных  нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных  правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

     Каковы же пределы федерального, регионального и муниципального нормотворчества в рассматриваемой сфере?

     Федеральные подзаконные акты, регулирующие вопросы организации предоставления государственных услуг федеральными органами, могут быть приняты строго в рамках, обозначенных вышеотмеченным Федеральным законом. А федеральные подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы организации предоставления государственных и муниципальных услуг региональными и муниципальными органами, могут дополнять федеральное регулирование, но не должны противоречить федеральным законам.

     В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

       Обобщенное, не конкретизированное применительно к уровню регулирования изложение в статье 3 Федерального закона полномочий по принятию нормативных актов об организации предоставления государственных и муниципальных услуг вызывает ряд практических вопросов. В частности, какой из нормативных актов следует применить: подзаконный федеральный акт по вопросам предоставления услуг государственными органами субъектов Российской Федерации, принятие которого не предусмотрено федеральным законом, или закон субъекта Российской Федерации, устанавливающий дополнительные требования в части предоставления услуг государственными органами этого субъекта федерации?

      Обозначив основные проблемы правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг, можно сделать следующие выводы:
1. Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» фактически урегулирован порядок организации деятельности государственных и муниципальных органов при предоставлении указанных услуг гражданам и организациям. «В то же время функции государства не могут ограничиваться выдачей справок, поскольку это будет означать самоустранение государства из социальной сферы, чреватое крупномасштабными  общественными потрясениями».
2. Не вошли в сферу регулирования рассматриваемого Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения.
3. Провозглашенный в качестве принципа заявительный характер получения государственной (муниципальной) услуги вывел из сферы правового регулирования ту область отношений, при которой запрос заявителя не является необходимым или в принципе невозможен.
4. Не нашел отражение в Федеральном законе № 210-ФЗ порядок предоставления государственной (муниципальной) услуги самим органам власти, хотя ряд нормативных правовых актов (прежде всего федерального уровня) допускает случаи, когда запрашивающей стороной (заявителем) выступают властные органы.
5. Неконкретный характер статьи 3, устанавливающей нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, отсутствие дифференциации нормативного регулирования в зависимости от уровня публичной власти, ответственной за реализацию своих функций, приводит к неоднозначному  толкованию данной нормы. 

     Таким образом, федеральным законодателем снята только часть накопившихся вопросов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в широком понимании данного понятия. Принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» знаменует собой начало долгого пути реформирования системы взаимоотношений между государственными (муниципальными) структурами и населением.

     Очевидно, что дальнейшая практическая реализация Федерального закона № 210-ФЗ поставит перед законодателем ряд проблем, часть которых уже поднимается в научной среде и обозначена в данном законодательном исследовании. Причем некоторые из них законодательно решаемы уже на сегодняшнем этапе его исполнения:
– конкретизация системы нормативных правовых актов согласно уровню публичных органов;
– признание в качестве муниципальной услуги реализации части полномочий органов местного самоуправления, не входящих в круг вопросов местного значения;
– отказ от заявительного принципа оказания услуги;
– дополнение понятия заявителя органами публичной власти.

       Кардинальное изменение сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на сегодняшний день невозможно в связи с требующимися большими финансовыми затратами, отсутствием апробации концепции действующей редакции закона, а также ставшими хроническими проблемами неэффективного разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.

    В целом, несмотря на нерешенные вопросы правового регулирования сферы оказания государственных и муниципальных услуг, следует отметить бесспорное достоинство данного Федерального закона, утвердившего термин «услуга» в качестве обозначающего смысл деятельности органов власти. Полагаем, что установка «власть для народа» в дальнейшем найдет полноценное воплощение в содержании указанного закона.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика