Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Гарантии в структуре правового статуса муниципальных служащих
Научные статьи
09.01.12 13:05


вернуться



Муниципальное право
Куликова Л.В.
Гарантии в структуре правового статуса  муниципальных служащих
На основе федерального и регионального законодательства Российской Федерации в статье анализируются понятие, сущность, содержание гарантий муниципальных служащих Российской Федерации как неотъемлемый элемент их правового статуса.

Общепризнано, что гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с федеральным и региональным законодательством, являются неотъемлемым элементом их правового статуса. Не случайно в литературе под правовым статусом муниципальных служащих понимается совокупность их прав и обязанностей, гарантии их реализации, а также основания и формы юридической ответственности указанных лиц.


     Следует отметить, что в работах, посвященных анализу правового положения личности в Российской Федерации, в большинстве случаев используется термин «структура правого статуса»  вместо достаточно часто применявшегося в советский период термина «состав правового статуса»  как совокупности частей, предметов, образующих какое-либо сложное целое; совокупность каких-либо элементов, входящих в качестве образующих частей в какое-либо соединение, и т. д. Следует согласиться с мнением Е.В.Осиночкиной, определившей понятие «структура» как совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях, выражающих  устойчивость, относительную неизменность объекта при различных преобразованиях.  С позиций указанного автора, философская категория «структура правового статуса» муниципальных служащих способствует конкретизации и индивидуализации правового положения данных лиц, отражает механизм взаимосвязи и функционирования элементов юридического статуса, а именно совокупность юридических элементов, служащих основанием реализации правомочных действий лица, вытекающих из его особой правосубъектности, определяет способ индивидуализации присущих ему признаков, отдельных юридически значимых свойств.

     К настоящему времени рядом ученых осуществлен достаточно полный историко-правовой анализ правового статуса муниципальных служащих. Как справедливо указывает С.В.Михнева, появление муниципальных служащих этимологически и семантически связано с зарождением древнеримской общины (civitas) и ее развитием до масштабов Римского государства.  Этот процесс сопровождался нормативным урегулированием положения муниципальных магистратов в Римской империи, а также членов народных собраний и городских общин в период республики. Весьма серьёзным исследованиям подвергнута процедура становления и развития правового статуса муниципальных служащих в странах Европы  и России.

     Между тем в действующем законодательстве Российской Федерации и отечественной юридической литературе нет единого определения понятия гарантий, предоставляемых  муниципальным служащим. В наибольшей степени указанное понятие разработано представителями административно-правовой науки. Именно они, полагая, что и государственная, и муниципальная служба имеют одинаковую правовую природу, склонны трактовать понятие гарантий как идентичное по отношению и к государственным, и к муниципальным служащим.

     При этом авторы комментария к Федеральному закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» исходят из того, что необходимость взаимосвязанной организации и функционирования государственной и муниципальной службы имеет конституционную основу.  В частности, по их мнению, это следует из положений ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, устанавливающей правило, что органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. И как вывод: несмотря на легальную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый властный механизм, что, в свою очередь, обусловливает объединенность институтов (систем) государственной и муниципальной службы.

       Аналогичную позицию занимают и авторы другого комментария к указанному Федеральному закону, вполне справедливо полагающие, что муниципальная служба, как и государственная гражданская, представляет собой профессиональную деятельность граждан, работающих на постоянной основе, хотя и на разных уровнях управления – государственном и муниципальном. Поэтому вполне логичными являются, по их мнению, единые требования и условия прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.

      Д.М.Овсянко относит к гарантиям «меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего».  Ю.Н.Старилов определяет гарантии как «установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса государственного служащего».  По мнению В.И.Шкатулла, к гарантиям относятся «меры правового, социально-экономического, нормативно-организационного, морально-психологического характера, которые призваны обеспечить государственному служащему условия для реализации его служебно-должностного предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».  Другие авторы рассматривают гарантии государственного служащего как меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность государственного служащего и членов его семьи. Так, И.С.Морозова называет их льготами-гарантиями и считает, что «с помощью данного юридического средства обеспечивается осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей. Подобные льготы, компенсируя затраты, определенную ущемленность, за счет удовлетворения других, гарантируют выполнение субъектами определенных обязанностей».  Обобщая рассуждения по этому вопросу, И.А.Смагина предложила следующее определение: «гарантии государственного и муниципального служащего – это установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение государственного и муниципального служащего, которые призваны обеспечить осуществление государственным и муниципальным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».

      Соглашаясь с точкой зрения И.А.Смагиной о том, что гарантии представляют собой средства косвенного воздействия на поведение служащих, следует отметить, что ограничивать эти средства воздействия исключительно административно-правовыми рамками не совсем верно.

       Дело в том, что в соответствии с Конституцией России  органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не может входить в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы в Основном законе Российской Федерации с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой же причине законодательство о государственной и муниципальной службах в Российской Федерации является раздельным как на федеральном, так и на региональном уровне.

     В связи с этим недопустимо признавать понятия гарантий государственных гражданских служащих и гарантий муниципальных служащих общими или искать в них простую предметную соотносимость, а тем более полагать, что их реализация может осуществляться одними и теми же средствами. Представляется, что исследование правовой регламентации порядка и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, имеет самостоятельную научно-практическую ценность, особенно в связи с тем, что институт муниципальной службы регулируется нормами весьма обширного и вполне разветвленного муниципального права.

       Между тем предусмотренный законодательством Российской Федерации переход муниципального служащего на государственную гражданскую службу в связи с избранием или назначением на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы,  требует адекватной правовой регламентации содержания гарантий, предоставляемых государственным гражданским и муниципальным служащим.

      Речь, прежде всего, идет о том, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации цели гарантирования деятельности государственных гражданских служащих зафиксированы совершенно определенно. Так, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»  (ст. 52) установлено, что основные государственные гарантии гражданских служащих имеют цель обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, а также компенсацию ограничений, установленных указанным и другими федеральными законами. Аналогичные положения закреплены и в региональных законах о государственной гражданской службе.

     К сожалению, ни в федеральном, ни региональном законодательстве  о муниципальной службе не определены цели предоставления гарантий муниципальным служащим. Представляется, что они нуждаются в правовом оформлении как с позиций усиления мотивации граждан, желающих поступить или проходящих муниципальную службу, так и повышения юридической ответственности муниципальных служащих.

      Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом необходимо учитывать, что действующим законодательством о муниципальной службе установлено, что все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, состоят из основных, установленных федеральным законодательством, и дополнительных, которые определяются региональным законодательством. Перечень дополнительных гарантий, предоставляемых, например, муниципальным служащим города Москвы, установлен Законом города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве», иными законами города Москвы и уставами муниципальных образований.

       Анализ всей совокупности гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в Российской Федерации, дает основания для их классификации на три основные группы: 1) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей муниципального служащего; 2) подразумевающие предоставление муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников, и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей; 3) направленные на создание и укрепление правовой защищенности муниципальных служащих и членов их семей от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей.

      Правовые предписания федеральных и региональных законов о содержании гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, носят бланкетный характер и требуют детализации  в целом ряде подзаконных актов различной юридической силы. Безусловно, это создает определенные неудобства в реализации конкретных гарантий. Кроме того, такое положение может порождать различные подходы к пониманию и нормативному закреплению сущности отдельных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. В связи с этим представляется, что актуальной задачей исследователей правового статуса муниципальных служащих является сравнительный анализ содержания гарантий и практики их нормативно-правового закрепления на региональном и муниципальном уровнях.

     Вместе с тем, нуждаются в серьезном исследовании положения действующего законодательства, которые не нашли своего прямого закрепления в нормах законодательных актов о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, существенно влияющих на повышение мотивации эффективной деятельности муниципальных служащих. Речь идет о достаточно самостоятельной, на наш взгляд, группе мер социальной защиты муниципальных служащих, таких как установление предельно четкого порядка предоставления отпусков муниципальным служащим, пенсионного обеспечения муниципальных служащих и членов их семей, определение стажа муниципальной службы и др.

     Кроме того, весьма актуальной задачей является уяснение лучшей практики определения уставами муниципальных образований дополнительных гарантий муниципальным служащим, ее обобщение и распространение на других субъектов муниципально-правовых отношений.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика