Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

В кризисе юридической науки во многом виноваты сами учёные
Интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации Николаем Александровичем Власенко

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Современные модели парламентско-правительственного взаимодействия в федеративных государствах
Научные статьи
09.01.12 14:25

вернуться

  
ЕврАзЮж № 11 (42) 2011
Конституционное право
Тимербаев Т.А.
Современные модели парламентско-правительственного  взаимодействия в федеративных государствах
Политическая система России в настоящее время функционирует на основе принципа разделения властей. В идеальном выражении система разделения властей позволяет: четко определить функции, компетенцию и ответственность каждой ветви власти, каждого государственного органа, осуществляющего взаимный контроль, создать систему «сдержек и противовесов», по­могающую достигать единства и слаженности действий в государственном управлении.

       В теории разделения властей властные полномочия распределяются по гори-зонтали и по вертикали. Разделение по вертикали представляет собой разделение властных полномочий между субъектами государственного управления различного уровня, то есть создаются центральные, региональные и местные органы власти.

    Разделение по горизонтали представляет собой распределение властных пол-номочий между тремя властными органами («ветвями» власти) – законодательны-ми, исполнительными и судебными.

     Объем реализации принципа разделения властей в деятельности различных государств неодинаков. И это вполне естественно. В настоящее время выделяются три вида государственной формы правления, где наиболее заметна роль принципа разделения властей. При характеристике формы правления прежде всего следует иметь в виду, какими общепринятыми критериями и подходами мы пользуемся. В первую очередь, как представляется, важно подчеркнуть доминирование в системе органов государственной власти того или иного института власти (законодательного или исполнительного) при различных моделях республиканской формы правления.
Первая – это президентская республика. В президентской (лат. presidents – буквально «сидящий впереди») республике населением избирается не только выс-ший законодательный орган государственной власти, но и глава государства – пре-зидент, который одновременно является и главой исполнительной власти. Прези-дент в таких республиках обладает большей самостоятельностью в своих действиях и независимостью от парламента, нежели в парламентарных республиках.

     В такой республике законодательная власть сама инициирует и принимает за-коны. При этом исполнительная власть лишена права законодательной инициативы и сосредоточивается на реализации законов, осуществлении государственного управ-ления страной.  Как правило, глава исполнительной власти в такой республике – президент – является единоличным носителем исполнительной власти и избирается населением страны. Кроме того, в ней отсутствует парламентская ответственность правительства. Однако, судя по Соединенным Штатам Америки, которые считаются образцом президентской республики, это не мешает конгрессу активно влиять на деятельность администрации президента.

      Второй вид государственной формы правления – парламентская республика. Ее особенность заключается в открытой зависимости исполнительной власти от за-конодательной. В таких республиках парламент формирует или дает согласие на формирование правительства, которое перед ним ответственно. К их числу, напри-мер, относится Германия. В парламентских республиках не исключается институт президентства. Однако президенты избираются не народом, а парламентом и выпол-няют весьма ограниченный круг функций. К парламентским республикам примыка-ют конституционные монархии, которые сохранились в Великобритании, Швеции, Бельгии и ряде других стран. Как уже отмечалось, очевидное преимущество парла-ментской республики в том, что в ней парламентское большинство и правительство выступают единой командой. Это, в частности, обеспечивается тем, что лица, зани-мающие министерские посты, не лишаются депутатских мандатов. Таким образом, единой команде законодателей и министров предоставляется возможность прово-дить нужные им законы, обеспечивать надлежащую реализацию законодательных предписаний.
И, наконец, третий вид – смешанная, или парламентско-президентская, рес-публика. В таких республиках президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система от-носительного большинства) либо в два тура (мажоритарная система абсолютного большинства).

      С целью преодоления недостатков парламентской и президентской форм и со-единения их плюсов в современных условиях все чаще прибегают к созданию сме-шанной, полупрезидентской, полупарламентской республики. 

      В Российской Федерации Президент не может быть Председателем Прави-тельства. В то же время Государственная Дума Федерального Собрания России может выразить недоверие федеральному Правительству, а Президент, разрешая парла-ментско-правительственный кризис, может распустить нижнюю палату Парламента России.

     Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не гла-вой исполнительной власти, притом, что исполнительная власть прямо возложена на правительство. Вместе с тем Конституция предоставила Президенту Российской Фе-дерации как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над дру-гими властями, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти, а также по формированию пра-вительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Президент назначает председателя (с согласия Государственной Думы) и членов правительства, принимает решения о его отставке и об освобождении от должности отдельных членов правительства, утверждает струк-туру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального правительства.

      Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами оп-ределенными полномочиями, позволяющими говорить о наличии у главы государст-ва функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательст-вовать на заседаниях правительства и др.

      Президент может быть отрешен от должности Советом федерации на основа-нии выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховно-го суда Российской Федерации о наличии в действиях президента признаков престу-пления и заключением Конституционного суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

     Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федера-ции», принятый 17 декабря 1997 года,  закрепил на основе Конституции новое поло-жение Правительства РФ в системе органов государственной власти России как выс-шего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

      Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности правительства перед парламентом. С Государственной Думой согласовывается назначение председателя правительства, эта палата вправе вынести вотум недоверия правительству, а предсе-датель правительства поставить перед ней вопрос о доверии.

     Конституция, провозгласив принцип разделения властей, вывела правитель-ство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой кон-троль в ключевой сфере – бюджетной политике. Правительство представляет Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполне-ния федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную па-лату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета. В соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законом «О Прави-тельстве Российской Федерации» Правительство дает письменные заключения на за-конопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных зай-мов, об изменении финансовых обязательств государства и др.

     Правительство как высший государственный орган, осуществляющий испол-нительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется компетенция правительства в соот-ветствующей сфере, но и содержатся поручения по реализации законов. Деятель-ность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении палатами Феде-рального собрания практики выполнения конкретных законов.

      Как субъект законодательной инициативы правительство обеспечивает подго-товку и внесение в Государственную думу значительной части законопроектов. Пра-вительство может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых федеральных законах и законопроектах. Взаимодействие прави-тельства с палатами Федерального собрания обеспечивается полномочными предста-вителями правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность правительством, и статс-секретарями – заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти.

     Председатель правительства или его заместитель дают в устной или письмен-ной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета федерации и депутатов Государственной Думы.

     Конституция определяет Федеральное собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь са-мой Конституции и международных договоров. Федеральное собрание – единствен-ный орган федеральной законодательной власти. Его акты – федеральные законы – не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Кон-ституции они по решению Конституционного суда утрачивают юридическую силу. Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным зако-нам.

      Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики – важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большин-стве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной поли-тики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономиче-ской политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия предста-вительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяе-мый законодательным органом.

      Представительная роль Парламента имеет двоякую, обусловленную федера-тивным устройством государства, природу, что нашло отражение и в его бикамераль-ной (двухпалатной) структуре.  Одна из палат – Совет Федерации – осуществляет представительство субъектов РФ, другая – Государственная Дума – выступает пред-ставителем граждан Российской Федерации.

      Федеральное Собрание является постоянно действующим органом,  что выра-жается в том, что на протяжении всего созыва или периода работы палаты вправе со-бираться и принимать решения по вопросам своей компетенции.

      Исполнительная власть в Российской Федерации представлена Правительст-вом РФ. Правительство РФ, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, проводит всю финансовую, кредитную, денежную политику; обеспечивает проведение единой на-учной, культурной, образовательной, здравоохранительной, социальной и экологи-ческой политики; управляет федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности, охране порядка. Правительство издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на всей терри-тории Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение, как прописано в ст. 115 Конституции РФ.

     Правительство имеет двойную подчиненность перед Президентом, который фактически производит кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства.

      Реальное взаимодействие Парламента и Правительства на современном этапе характеризуется тем, что установки Конституции реализуются не полностью. Госу-дарственная Дума, в свою очередь, не реализует до конца механизмы контроля за Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством, как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия, может быть использовано Государственной Думой лишь с определенной степенью свободы, так как в этих усло-виях Государственная Дума постоянно находится под угрозой роспуска. Президент же может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Пред-седателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее. Конституцией при этом не регламентировано, что это должны быть различные кан-дидатуры.

      Ограничение полномочий Государственной Думы, по Конституции Россий-ской Федерации, свидетельствует о превалировании исполнительной власти в поли-тическом взаимодействии властей в Российской Федерации. По своему характеру и полномочиям Государственная Дума на сегодняшний момент представляет собой скорее функциональный орган разработки и первичного утверждения законодатель-ных актов федерального уровня.

      Таким образом, значение Государственной Думы постоянно принижается, она лишается своих основных и наиболее важных функций, теряя свою сущность как ор-ган законодательной власти.

      Решающую роль в системе взаимодействия властей играет исполнительная власть во главе с Президентом и ее структуры на всех уровнях. Такое состояние ре-ального образа взаимодействия Парламента и Правительства в Российской Федера-ции характеризуется столкновением интересов, порождающим рассогласованность и неэффективность деятельности всей системы власти на всех уровнях. Это выливается в политический конфликт. Именно длящийся политический конфликт в системе взаимодействия властей является основной чертой общественной политической жизни в стране. Конфликтность во взаимодействии властей может базироваться на различных основаниях:
– противоречия по поводу распределения функций между взаимодействую-щими ветвями власти;
– противоречия между исполнительной властью, которая часто занимает по-зицию Президента, и основной массой населения по поводу целевых установок про-водимых реформ, путей и средств их достижения;
– явный дисбаланс во взаимодействии исполнительной и законодательной властей, в функциональной системе из-за неразвитости системы государственных нормативных актов.

    Взаимодействие властей возникает на стыке выполнения ими своих функций и реализации своего назначения, выражаемого, прежде всего, в их наименованиях: законодательная и исполнительная.

      Основными функциями законодательной (представительной) власти являют-ся:
а) формирование и развитие системы законодательства через разработку и принятие законов;
б) представительство большинства населения. Кроме этого, к полномочиям законодательной власти относятся контрольные и учредительные функции, но пер-вые признаются наиболее важными.

   В свою очередь, для исполнительной власти выделяют две крупные группы функций:
1) функции, имеющие глобальное значение для жизни общества, вытекающие из ее природы;
2) функции вспомогательного, инструментального характера. Сюда относится, в том числе, и нормотворчество: создание органами исполнительной власти норма-тивных актов управления.

      Важно выделить основные проблемы во взаимодействии законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации, порождающие конфронтацию:
– утверждение Председателя Правительства, выражение недоверия Прави-тельству, обсуждение вопроса о доверии Правительству со стороны Государственной Думы;
– отсутствие четкости и согласия в законотворческой работе;
– рассогласованность по поводу доходной и расходной частей бюджета.

     К более общим проблемам взаимодействия властей в Российской Федерации относится лишение Парламента реального контроля за исполнительной властью; сильная дисперсия политических сил приводит к снижению согласованности работы внутри самой Государственной Думы Российской Федерации.

      Выделяя возможные перспективы развития системы взаимодействия властей, необходимо априори указать главную основу их реализации. Это сохранение общих фундаментальных принципов и установок, на которых базируется взаимодействие властей. В этих условиях первой и основной осязаемой перспективой во взаимодей-ствии Парламента и Правительства будет являться сохранение противоречий. Его породит длящаяся борьба между единоличной и коллективной властью в стране.
     
     Ис-ходя из такого типа взаимодействия, основным полем борьбы станет Правительство, а средствами – выражение вотума недоверия Правительству со стороны Государст-венной Думы и отставка Правительства со стороны Президента. В этих условиях ра-бота Правительства может быть парализована, учитывая отсутствие у Государствен-ной Думы реальных средств контроля за исполнением принятых ею законов.

    Анализируя политическое взаимодействие Парламента и Правительства в нашей стране на современном этапе, необходимо отметить, что в масштабе федера-ции этот процесс определяется основным законом – Конституцией Российской Феде-рации. Именно в ней заложены основы и определены важнейшие направления тако-го взаимодействия. Они реализуются по следующим направлениям:
– утверждение Государственной Думой Председателя Правительства и ряда высших должностных лиц, выражение вотума недоверия Правительству и др.;
– утверждение ежегодно предлагаемого Правительством бюджета и отчета по его исполнению;
– реализация механизмов и процедур контроля за Правительством и испол-нением принятых Государственной Думой федеральных законов через депутатские запросы, заслушивание сообщений Председателя Правительства и его членов и др.

    Вместе с тем, необходимо отметить, что взаимодействие Парламента и Прави-тельства в нашей стране строится не только в зависимости от взаимодействия их ме-жду собой, но и от взаимодействия их с Президентом России.

      Президент Российской Федерации, в свою очередь, фактически занимает ар-битражное положение по отношению к этим властям, являясь гарантом Конститу-ции. Он активно реализует все направления деятельности, а в отношении конститу-ционной, кадровой и законодательной политики его полномочия достаточно широ-ки. Направления и границы его нормотворчества определены Конституцией не чет-ко, что толкуется расширительно, позволяя Президенту принимать решения и изда-вать указы по любым вопросам. Основным направлением его взаимодействия с Госу-дарственной Думой является вопрос об утверждении Правительства, где основные кандидатуры предлагаются Президентом и утверждаются Государственной Думой. В этом процессе она постоянно находится под угрозой роспуска со стороны Президента в случае троекратного отказа утвердить кандидатуры, предложенные Президентом. Сам же он Думе не подотчетен, что обеспечивается процедурой его избрания. Им может быть распущено и Правительство, которое в нынешних условиях может стать полем борьбы между Президентом и парламентом; в случае если последние начнут реализовывать законодательно предоставленные им механизмы контроля за дея-тельностью Правительства. Вместе с тем, на сегодняшний день проявляется тенден-ция перехода от взаимодействия Президента с Государственной Думой как главы ис-полнительной власти с органом законодательной власти к взаимодействию с кон-кретным депутатским корпусом или его отдельными частями.

      Исходя из этого, к характерным чертам политического взаимодействия зако-нодательной и исполнительной властей в Российской Федерации относятся:
– ущемление, вплоть до полного устранения, законодательной власти в про-цессе взаимодействия властей;
– превалирование единоличного подхода к власти;
– длящийся политический кризис во взаимодействии властей, порождаемый первыми двумя чертами.
Предлагается несколько путей выхода из сложившейся ситуации, обладающих одной общей чертой – признанием необходимости выравнивания перекоса во взаи-модействии властей в сторону исполнительной власти.

     В последнее время на первый план, исходя из условий, порождающих для-щийся кризис во взаимодействии властей, выходит вопрос личностных морально этических характеристик и качеств лиц, обладающих властью, а также необходи-мость более тщательного подхода к формированию выборных органов власти по ре-зультатам реализации воли избирателей.

      Вместе с тем, сложившаяся в нашей стране модель политического взаимодей-ствия Парламента и Правительства является только границами, основой, на которой будут происходить последующие изменения и дальнейшее развитие.

     Таким образом, от особенностей взаимодействия парламента и правительства во многом зависит направление развития общественных отношений.

      Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики – важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большин-стве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной поли-тики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономиче-ской политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия предста-вительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяе-мый законодательным органом.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика