Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Нетипичные формы республик с парламентской системой правления
Научные статьи
12.01.12 08:33

вернуться


 
ЕврАзЮж № 12 (43) 2011
Конституционное право
Пушкарев С.В.
Нетипичные формы республик с парламентской системой правления
Статья посвящена исследованию группы европейских республик, в которых в течение последних нескольких десятилетий премьер-министры перестали быть просто «хозяйствен­ными» главами правительства или зависимыми как от главы государства, так и от парламента компромиссными фигурами, а стали ведущими факторами как на политической арене, так и в формальной системе государственного управления. Делается вывод о формировании нети­пичных форм государственного правления в некоторых республиках с парламентской фор­мой правления.

       Государства с республиканской формой правления традиционно принято делить на республики с президентской и парламентской системами правления; особое, промежуточное между ними место занимает смешанная система правления. Однако мы считаем возможным дополнить принятую классификацию. Настоящая работа посвящена нетипичным формам парламентских систем правления, связанным с усилением позиций главы правительства. Данную форму правления мы предлагаем рассматривать как президенциализированные парламентские республики. К этой группе можно отнести такие государства, как Германия, Италия, Израиль, Португалия.

     В данном случае мы даже говорим не о том, что в процессе государственного управления играет какую-то значимую роль президент республики, который в силу конституций существует в каждом из этих государств. Мы будем уже говорить о том, что фактически (а не формально) президентом в этих государствах, с точки зрения теории разделения властей и концепции сдержек и противовесов и положения, занимаемого в структуре государственной власти, будет являться премьер-министр.

   Концепция парламентской республики с элементами президенциализма (президенциализированного парламентаризма) предусматривает наличие у главы исполнительной власти гораздо больших полномочий по ее реализации и одновременно предоставляет ему определенную автономию в его взаимоотношениях с политическими партиями (в том числе с его собственной) и с парламентом.

      Говоря об установлении парламентской республики, например, в Германии в 1949 г., следует подчеркнуть, что у создателей западногерманского основного закона практически не было сомнений в том, что исполнительную власть следует ограничить. Опыт Германской империи и Веймарской республики, в которых исполнительная ветвь власти довлела над законодательной, не оставил ничего другого, кроме как установить «полусуверенное»  государство с крайне ослабленной исполнительной властью. А федеральный президент обладал практически только одними церемониальными полномочиями.   Так, ст. 58 Основного закона ФРГ закрепила правило контрасигнатуры для распоряжений и указаний Президента. А статьи 59–60 устанавливают, что в сферу его полномочий входят: назначение и увольнение федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров; осуществление от имени Федерации права помилования отдельных лиц; представление Федерации в международно-правовых отношениях; заключение от имени Федерации договоров с иностранными государствами; а также аккредитация послов.  Тем самым можно сделать вывод о том, что в его ведении остались исключительно формальные прерогативы, лишенные какого-либо реального значения.

    Однако уже первый послевоенный канцлер Конрад Аденауэр стилем своего управления и доминированием в политической жизни Германии возродил дискуссию о достоинствах и недостатках премьерской (канцлерской) демократии – Kanzlerdemokratie. Подобного рода дискуссия в немецком обществе и политических кругах продолжилась, после небольшого затишья, в конце XX века.  Однако, как отмечает профессор Университета Бохума Томас Погунтке (Thomas Poguntke), за этой дискуссией скрывается другое, гораздо более фундаментальное изменение в немецкой демократии, а именно: постепенное смещение к президенциализации формы правления – это не столько результат изменения характера действий политических акторов, сколько результат структурных изменений в самой системе государственного управления.

   В таком же русле, по мнению европейских правоведов и политологов, движется и процесс государственно-правового и политического развития в Италии, которая, по их утверждению, представляет собой «идеальный тип президенциализации политического процесса», где в течение последних двадцати лет налицо были все признаки президенциализации политической системы, а именно: во взаимоотношениях с партиями значительно повысилось значение отдельных политических акторов, которые одновременно с этим усилили свои позиции в самой исполнительной власти через рост автономности поста премьер-министра; а также рост монократичности стиля управления.

      Исторически бурная активизация процесса президенциализации связана с фактическим крушением прежней партийной системы после парламентских выборов 1994 г. Тогда итальянский парламентаризм, считавшийся одним из наиболее стабильных (даже несмотря на перманентную смену правительств), претерпел кардинальные перемены во многом из-за высочайшего уровня коррупции в политической элите государства.  Более того, до середины 1990-х гг. Италию во многих источниках называли «the land of partitocrazia». Поэтому неудивительно то особое внимание, которое сейчас в России уделяется борьбе с этим негативным явлением – коррупция в сфере государственного управления чревата системными потрясениями для всего государства.

      Основным внешним (формальным) проявлением эволюции формы государственного правления в Италии стала смена избирательной системы с пропорциональной на мажоритарную,  принятая путем референдума. Ключевым изменением как в общественном понимании, так и в политико-правовом ракурсе стало то, что с тех пор в результате парламентских выборов уже не будет создаваться слабая и чрезвычайно подвижная парламентская коалиция и, следовательно, такое же слабое правительство; и наоборот, правительство (и его глава – председатель Совета министров) фактически теперь формируется со значительно большим участием населения государства. Это был момент легитимации президенциализированной парламентской системы. И, несмотря на то, что текст Конституции оставил парламентскую форму правления, эффект президенциализации от изменения избирательной системы был незамедлительным и устойчивым: вскоре после победы правоцентристской коалиции на парламентских выборах 1994 г. Сильвио Берлускони в первый раз стал премьер-министром.

    Представление (стереотип) об итальянском правительстве как о по сути слабом и нестабильном уходит своими корнями еще в начало XX в., в период до прихода к власти фашистов, и играло заметную роль в итальянской политике в течение тридцати пяти лет после провозглашения республики. Однако начиная с начала 1980-х гг. исполнительная власть в Италии претерпела значительные изменения в сторону своего обособления от власти законодательной. Так, первые ее признаки были выявлены еще в 1980 г. (более трех десятилетий назад!)  и разделяются исследователями на нормативные и организационные.

  Развиваются они по трем основным направлениям.

     Во-первых, это так называемые чрезвычайные законы, то есть нормативные правовые акты, которые, согласно итальянской Конституции, Совет министров уполномочен принимать самостоятельно без согласования с парламентом в случае крайней необходимости. С начала 1980-х гг. общее число чрезвычайных законов в общем объеме правового регулирования в Италии выросло настолько, что занимает едва ли не равную долю с обычными законами, принятыми по стандартно прописанной процедуре. Формально чрезвычайные законы должны получить одобрение парламента в течение 60 дней со дня их принятия правительством. Но для итальянского правительства стало нормой переиздавать дословно чрезвычайный закон под новым номером незамедлительно после утраты им законной силы в связи с неутверждением его парламентом несколько раз. Тем самым фактически чрезвычайные законы превратились в текущие, обыкновенные.

     Во-вторых, широкое распространение делегированного законодательства или уточнение актами Совета министров общих положений законов, принятых парламентом. Например, в большинстве своем Директивы ЕС находят свое выражение и имплементируются в итальянское законодательство именно таким способом,  равно как и наиболее значимые реформы последних десятилетий, включая пенсионную и реорганизацию структуры Совета министров.  Такой подход был особенно популярен у Сильвио Берлускони во все три его прихода в кресло итальянского премьер-министра. Это, к слову сказать, являлось одной из основных причин его натянутых отношений с парламентом. Правда, ему постоянно удавалось получать в парламенте вотум доверия (последний раз это произошло совсем недавно – в конце 2011 г.).

  И наконец, в-третьих, это рост правительственного контроля над законодательной повесткой дня.

    Параллельно с этим возрастает роль подзаконных нормативных правовых актов, то есть принимаемых отдельными министерствами и департаментами в рамках своих полномочий документов. Такие полномочия имеются как у Совета министров как коллегиального органа в целом, так и у отдельных министров.

     В своей ставшей классической статье, посвященной полупрезидентским республикам,  М.Дюверже включил Португалию в число государств, в которых он усматривал полупрезидентскую форму правления. В соответствии с Конституцией Португалии 1976 г. правительство обязано отчитываться о своей деятельности не только перед парламентом, как в парламентских республиках, но и перед президентом республики (ст. 193). Это значит, что президент может отказать правительству в доверии, так же как и парламент, и это будет означать его отставку, даже несмотря на то, что это правительство может иметь поддержку в парламенте. Более того, согласно ст. 136 Конституции именно президент обладает правом назначения на должность премьер-министра с учетом результатов парламентских выборов: если по их результатам сами парламентарии не могут сформировать устойчивое большинство, Президент может сам попытаться организовать большинство (как это было, например, в 1978 г.). Фактически же до 1982 г. правительство находилось на пересечении двух источников легитимности, установленных Конституцией: военно-революционных и политических институтов, представленных соответственно президентом республики и Революционным советом, с одной стороны, и парламентом – с другой.

    Именно с нахождением в зависимости от этих двух источников легитимности в то время можно связать сложности, возникающие у правительства Португалии в отстаивании своих полномочий, особенно в случае, когда в Ассамблее не было устойчивого парламентского большинства. Президент также осуществлял полномочия в области внешней политики (ст. 139), хотя он должен получить согласие премьер-министра (контрасигнатуру), чтобы объявить войну, заключить межгосударственное соглашение после его одобрения парламентом или назначить посла.

     Гораздо большее значение имеет тот факт, что президент имел право отлагательного вето на любые законы, принятые парламентом и представленные ему для промульгации, и право вето на любой декрет правительства, представленный ему (ст. 278).

     Конституция 1976 г. также устанавливает, что правительство осуществляет общее управление государством и является высшим органом государственной администрации (ст. 185) и реализацией полного господства в структуре премьер-министра правительства. Во-первых, в функции премьер-министра входит непосредственное направление, координирование и руководство всеми действиями министерств и их должностных лиц и непосредственное руководство работой правительства, установление общего порядка взаимоотношений между ним и другими органами государственной власти (ст. 204). Во-вторых, министры назначаются президентом по предложению премьер-министра (ст. 190). В-третьих, ст. 189 устанавливает, что отставка премьер-министра означает отставку правительства в целом. Таким образом, даже беглого ознакомления с положением политических акторов достаточно, чтобы согласиться с тем, что по Конституции 1976 г. премьер-министр являлся главой правительства.

    В 1982 г. положения Конституции были несколько пересмотрены. В частности: полномочия президента во многих областях, в том числе и в отношении его контроля над правительством в обычных (не чрезвычайных) обстоятельствах, были сокращены.  В результате этих изменений правительство стало отвечать только перед Ассамблеей. Это означает, что с того момента президент уже не мог распускать правительство путем просто лишения его доверия, хотя он сохранил право на это в «исключительных» обстоятельствах (в частности, в «целях обеспечения нормального функционирования демократических институтов» по ст. 136 новой редакции Конституции 1976 г.). Более того, несмотря на то, что Президент сохранил право вето любого закона, право отлагательного вето как на акты парламента, так и на декреты правительства он потерял. Также был распущен Революционный совет, который функционировал как конституционный суд, что, по мнению многих исследователей, стало финальной точкой в процессе консолидации (первоначального становления и оформления) португальской демократии.

       Последующая корректировка партийной системы показала, что больше всех от изменений 1982 г. выиграло правительство. В целом, начиная с 1976 г., к концу первого десятилетия партийная система эволюционировала от крайне поляризованной и фрагментированной к фактически двухпартийной.

    Описанные выше факторы (урезание полномочий президента и становление двухпартийной системы) привели к тому, что был выдвинут тезис о президенциализации португальской парламентской формы правления. Так, еще в 1989 г. А.Морейра, говоря о парламентских выборах 1987 г., указывал, что их следует расценивать как победу премьер-министра, который смог преодолеть партийные барьеры, но не как победу самой партии, которая стала его платформой, и что «мы можем рассматривать эти выборы как признак изменения режима без конституционной реформы… которое мы можем назвать президенциализацией премьер-министра».  Такая характеристика формы правления Португалии находит признание у португальского общества: проведенные опросы общественного мнения в 1978, 1983 и 1993 гг. показывали, что уже тогда в списке наиболее важных и уважаемых политических институтов премьер-министр неизменно оказывался более влиятельным, нежели правительство.

      В настоящее время одним из доказательств того, что именно премьер-министр является центральной фигурой в португальской государственности, может служить недавняя отставка премьер-министра Жозе Сократеша (24 марта 2011 г.), которая последовала за отказом парламента одобрить правительственную антикризисную программу. Именно премьер как фактический глава исполнительной власти взял на себя ответственность за неудовлетворительное социально-экономическое положение в стране и подал президенту республики прошение об отставке.

    В крайне интересном русле развивается финская государственность и форма правления, в частности последние тридцать лет. С начала 1980-х гг., по замечанию профессора Хейки Палоэймо (Heikki Paloheimo), форма правления Финляндии характеризуется последовательно сменившимися процессами депрезиденциализации и новой президенциализации. Этот процесс был связан сначала с разрушением системы формальных прерогатив президента и смещением формы правления от полупрезидентской к парламентской. Кульминации депрезиденциализация достигла со вступлением 1 марта 2000 г. в силу новой конституции, содержавшей принципиальной новые положения относительно организации государственной власти. А уже в 2000-х гг. начался процесс президенциализации власти премьер-министра, который стал более автономным и независимым в принятии государственно важных решений от других государственных институтов.

     Одновременно с новой конституцией 1 марта 2000 г. Финляндия получила и нового, одиннадцатого по счету, президента (Тарью Халлонен), правда, потерявшего большую часть своих полномочий, которые были у него в полупрезидентский период развития формы правления Финляндии.

     Во-первых, новый основной закон практически лишил президента его полномочий относительно формирования состава правительства. С этого времени премьер-министра избирает парламент, и только формально его назначает на должность президент. Еще до избрания премьер-министра парламентские фракции должны провести переговоры для определения политической программы правительства (ст. 61). Правила о процедуре отставки правительства и роспуска парламента (ст. 26 и 64) повторили поправки в Конституцию 1991 г.

     Во-вторых, президент лишился права вмешиваться в законотворческую деятельность правительства. Если президент ставит под сомнение предложенный правительством текст законопроекта, то тот возвращается в правительство, которое представляет затем отредактированный текст парламенту уже без согласования с президентом (ст. 58). В действительности же у парламента есть еще возможности преодолеть право президента на отложение рассмотрения правительственного законопроекта. Если законопроект, одобренный парламентом, не получает контрасигнатуры президента в течение трех месяцев, то он возвращается обратно в парламент, который может повторно одобрить данный законопроект в обычном порядке. После этого он становится законом уже без президентского одобрения (ст. 77).

     Дуализм в осуществлении исполнительной власти остается только в области внешней политики, обусловленной вступлением Финляндии в Европейский союз.

    Фактически у президента остались лишь незначительные полномочия в области назначения высших государственных служащих (ст. 126); он по-прежнему является верховным главнокомандующим и осуществляет помилование (ст. 126).

    Подводя итог нашему исследованию, можно сделать вывод, что принятое сейчас деление республик по системе правления на классические президентские и парламентские, а также выделение в результате их смешения одной общей нетипичной формы правления – смешанной (полупрезидентской) республики не может в полном объеме охватить все разнообразие способов организации государственной власти в мире. Уже многими авторами констатируется мысль о том, что, исходя из объема полномочий тех или иных субъектов, следует выделять больше нетипичных видов республиканского правления.  Соглашаясь с ними, мы выделили такой вид, как президенциализированная парламентская республика, под которой мы понимаем нетипичную форму государственного правления, при которой исполнительная власть в государстве осуществляется не формальным президентом, занимающим в структуре органов государственной власти номинальное положение, а правительством, подотчетным парламенту и руководимым фактически обособившимся от него и от парламента премьер-министром, который в действительности и становится центральной фигурой в системе органов государственной власти.

     Несмотря на уже достаточно длительное функционирование выделенной нами нетипичной формы правления в разных государствах, нам трудно дать исчерпывающее суждение относительно ее достоинств и недостатков. Безусловно, подобные эксперименты в государственном строительстве обусловлены многими объективными факторами, а потому имеют право на существование. Более того, во многих случаях (Словакия, Португалия) эти новые изменения являлись положительными уже потому, что стали ответом на серьезные вызовы успешному функционированию государства. Однако нельзя исключать и того, что они могут и не вписаться в объективные условия конкретного государства, а потому механизм их действия должен стать объектом пристального внимания ученых.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика