Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

И.В. ЧЕРНОВ:
ЛИНГВОПОЛИТИКА ЕВРАЗИИ: РОЛЬ РУССКОГО ЯЗЫКА В ИНТЕГРАЦИОННОМ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СТРАН ЕАЭС

Интервью с доцентом кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета, кандидатом исторических наук Черновым Игорем Вячеславовичем

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Кадровые полномочия Президента России в отношении глав субъектов Российской Федерации и евразийская политико-правовая культура
Научные статьи
12.01.12 08:57

вернуться

 
ЕврАзЮж № 12 (43) 2011
Конституционное право
Ахмедов И.Д.
Кадровые полномочия Президента России в отношении глав субъектов  Российской Федерации и евразийская политико-правовая культура
Автор анализирует кадровые полномочия Президента РФ в отношении глав субъектов Российской Федерации (представление региональной легислатуре кандидатур, отрешение от должности) во взаимосвязи с евразийской политической и правовой культурой России.

       Взаимоотношения «Федерация – субъекты федерации» являются ключевой характеристикой не только формы государственного устройства, но и государства в целом. Тип взаимоотношений федерального центра с регионами отражает специфику правовой, политической культуры того или иного государства.

      Одной из ключевых характеристик модели федерализма является способ формирования органов государственной власти на уровне территорий и участие главы государства в процессе формирования высшего звена органов власти субъектов федерации.

    В Российской Федерации, как известно, сегодня конституционализирована достаточно жесткая, централизованная модель формирования высшего звена органов исполнительной власти субъектов федерации: высшие должностные лица (руководители высших органов исполнительной власти) субъектов федерации наделяются полномочиями региональными законодательными органами власти по представлению Президента; глава государства вправе единолично отрешить от должности главу субъекта федерации, в том числе в связи с утратой доверия.

    Конституционализация президентских кадровых полномочий в отношении региональных руководителей берет начало в 1990-х гг., с момента учреждения поста Президента РСФСР и принятия Конституции 1993 года.

     В переходный период Президент России назначал и освобождал от должности глав субъектов федерации. При этом в республиках в составе Федерации главы данных регионов, как правило, избирались населением.

     Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно подчеркивал, что руководителей субъектов федерации, исходя из смысла норм Конституции, следует избирать на всенародных выборах, в то же время назначение губернаторов Президентом РФ допустимо как временная мера переходного периода и при условии, что на уровне субъекта федерации отсутствует закон, регулирующий порядок избрания главы региональной администрации (правовые позиции Конституционного Суда были изложены в постановлениях от 18 января 1996 г. № 2-П и от 30 апреля 1996 г. № 11-П). Впрочем, как временную меру данные полномочия определял и сам Президент в соответствующих указах.

       В 1995 году был принят Федеральный закон № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»,  который предписывал не позднее декабря 1996 г. провести выборы высших должностных лиц субъекта Российской Федерации.

      Кардинальные изменения произошли в 2004 году: был принят Федеральный закон, отменяющий выборы глав субъектов федерации, и конституционализирован новый порядок – наделение полномочиями по представлению главы государства региональными легислатурами,  глава государства получил право отрешать от должности в связи с утратой доверия, что является  для региональных руководителей мерой политической ответственности.

     Конституционный Суд РФ пересмотрел свою правовую позицию и признал новый порядок фактического назначения региональных лидеров соответствующим Конституции. Суд постановил, что «Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», и «федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации – с другой».  Данное решение вызвало множество негативных оценок со стороны ученых-конституционалистов.

    В дальнейшем порядок был несколько реформирован: глава государства обязан выбрать из кандидатур, которые ему представляет партия, набравшая большинство по пропорциональной системе в региональный орган законодательной власти.

     Радикальное изменение механизма формирования высшего звена органов исполнительной власти субъектов федерации (отмена выборов) выявило если не недостаток, то правовой «пробел»: в Конституции РФ не содержится конкретной нормы о порядке избрания (назначения, наделения полномочиями) глав субъектов Российской Федерации. Это и способствовало конституционно-правовой неопределенности.

   Так, стало очевидно, что существенное участие, центральная роль Президента в том или ином наделении полномочиями глав субъектов федерации  в 1990-е годы самим Президентом, обществом и Конституционным Судом воспринимались как временная, переходная мера, а нормы Конституции однозначно понимались как указывающие на самостоятельное формирование субъектами федерации своих органов власти.

   С 2004 года понимание Конституции Президентом РФ и высшим органом конституционного контроля изменилось: на первый план вышли нормы о единстве государственной и исполнительной власти, что и стало обоснованием ликвидации выборов губернаторов.

    Данная реформа превратила Российскую Федерацию в одну из самых «жестких», централизованных федераций мира.

    При формировании существующего порядка замещения должности главами субъектов Российской Федерации следует иметь в виду, что данная процедура была институализирована во многом, по словам инициаторов реформы, из-за необходимости победы над терроризмом и предотвращения распада государства.

    Один из инициаторов реформы 2004 года, с 2008 года президент РФ, Д.А.Медведев в 2011 году заявил и об иных причинах конституционализации кадровых полномочий Президента РФ: «Я считаю, что сейчас это для нас все-таки оптимальная система в силу того, что мы очень сложная Федерация. Если бы мы уже были по уровню развития такой федерацией, как Соединенные Штаты Америки или, допустим, Федеративная Республика Германия, тогда может быть любой вариант. Но мы все-таки очень сложная Федерация. И вы все знаете отлично наши проблемы: все-таки у нас в конце 90-х годов разгулялся национал-сепаратизм, это правда. Более того, у нас начались военные действия. Поэтому к этому нужно относиться очень аккуратно. Но это не значит, что в принципе для меня сейчас этот вопрос закрыт. Когда это делать, это уже вопрос политической практики. Я не думаю, что это вопрос сегодняшнего и завтрашнего дня. Но эта тема, конечно, не закрыта.

      Таким образом, фактически глава государства заявил о том, что в России нет достаточных предпосылок для деконституционализации кадровых полномочий Президента в отношении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Инициаторами реформы была признана неготовность России к «полнокровному» федеративному устройству ввиду угроз основам государственности и  отсутствия сложившихся традиций гражданского общества.

      Генезис Российского Федеративного государства свидетельствует как о центробежной, так и о центростремительной тенденции. С одной стороны, само федеративное устройство, учрежденное в результате Октябрьской революции, а затем преобразованное и сохранившееся в процессе политико-правовых вопросов, стало превентивным конституционно-правовым средством против распада российского государства. К преимуществам федерализма традиционно относят сохранение регионального внутреннего своеобразия и многообразия и одновременно органического единства федерации. Россия же сложилась как многонациональное государство. Это нашло отражение и в институционализации различных видов субъектов федерации – республик, автономных округов и автономных областей.

      В преамбуле Конституции РФ заявлено о единстве многонационального народа России. И если в российской государственно-правовой традиции унитаристские, централистские начала, распространившиеся и на конституционные нормы, являются весьма сильными, а единство в государственно-правовом аспекте понимается зачастую как централизованное государство, то, к примеру, в Федеративной Республике Германия единство – немецкое единство – выразилось в итоге в «союзе» земель, обладающих значительными полномочиями. Если в Германии государственное единство сегодня понимают скорее как полнокровную федерацию во многом самодостаточных земель, то государственное единство в российских традициях – скорее как усиление унитаристских и центростремительных начал, что и нашло отражение в способе формирования органов исполнительной власти.

     Однако стоит отметить, что события конца XX века в СССР и России стали новой вехой, новой отечественной традицией: в начале 1990-х годов были заложены основы демократического федеративного государства, которым предстоит пройти испытание на прочность.

    Кроме того, существует точка зрения, что централизация властных полномочий является предпосылкой не государственного единства, а, напротив, дезинтеграции государственного пространства.

     К примеру, германский Основной закон  1949 года, действующий и поныне, содержит нормы о единстве немецкого народа, подразумевая идею именно немецкого единства.  «Верность Федерации» в Германии возведена в основополагающий конституционный принцип, стала своеобразной квинтэссенцией современного германской теории федерализма. ФРГ традиционно считается примером сбалансированной федерации, где воплощена идея как германского единства, так и автономии земель – субъектов федерации. Земли самостоятельно формируют свои органы государственной власти: легислатуры избираются всенародно, а затем победившая на региональных выборах партия или коалиция партий формирует региональное правительство, которое, как правило, возглавляет лидер партии большинства в легислатуре.

     Что касается другой федерации – США, Конституция которых стала одним из прообразов нынешней российской Конституции, то порядок избрания глав – губернаторов штатов – субъектов американской федерации является основополагающим началом американской государственности. В иных федеративных государствах мира, которых более 20, как правило, территории самостоятельно, без участия федерации формируют свои органы власти.

    Российская Федерация фактически является наиболее централизованной федерацией в аспекте реализации кадровых полномочий президента в отношении исполнительной власти регионов.

     И дело не только в том, что «аналогий с другими федеративными государствами такая процедура не имеет»,  но и в том, что в данном смысле кадровое полномочие Президента является наиболее «жестким» по сравнению со всеми федеративными государства мира.

    Также стоит отметить, что отмена выборов глав субъектов федерации была вызвана не только некоей временным неготовностью, «незрелостью» гражданского общества, но и спецификой российской политико-правовой культуры, а именно отношений «власть–общество», «глава государства – общество».

      Так, Конституция Российской Федерации, при всем своем демократическом и передовом характере, имеет, как справедливо отмечает И.А.Кравец, «победный» характер  – она была принята по предложению победителя-Президента в противостоянии с оппонентами, которые стремились ограничить президентскую власть.

   Так, Конституция, в том числе в аспекте норм о Президенте РФ, явилась отражением политико-правовой культуры России как евразийской державы.

    «Чрезвычайно важная характеристика правовой культуры – ее национально-исторические особенности, традиции, корни. Они представляют собой часть того, что Монтескье называл общим духом народа», – отмечает О.В.Мартышин.  Эти правовые традиции в значительной степени общие для всех стран Содружества Независимого Государств, в какой-то мере и для других стран. Действительно, «президентство стало центральным политическим атрибутом постсоциалистического мира».

     В традициях российской государственности – сильная единоличная центральная власть. Евразийские философы Н.С.Трубецкой, П.Н.Савицкий, Л.Н.Гумилев отмечали огромную роль  Золотой Орды в становлении русской и российской государственности, Россия евразийцами традиционно рассматривалась как преемник Руси и Империи Чингизхана.

    Как это ни парадоксально, но принятая на волне либерализации Конституция РФ оказалась ингерентной  (согласованной с окружающей ее культурной средой) политико-правовой культуре России. Как отмечает А.И.Щербинин, «сама государственная идея на протяжении многих веков российского бытия явно или скрыто фильтровала экономические новации и политические эксперименты».  Конституция создает условия для синтеза западных и восточных традиций, свободы и демократии с сильной властью. Конституция выражает желание народа вручить  Президенту власть и стать объектом управления, – именно поэтому в России устанавливается плебисцитарная республика.

     А.Н.Медушевский, обращая внимание на колоссальные полномочия президента,  характеризует  российскую модель как «мнимый конституционализм», как переходную модель от абсолютизма к правовому государству в форме конституционной монархии. По его мнению, возвышение Президента над системой разделения властей более всего напоминает систему конституционной монархии в соответствии с Основными законами Российской империи 1906 г. Существуют такие характеристики этого явления, как «гибридная форма правления», «дуалистическая монархия», «протодемократия», «посттоталитарная демократия», «делегативная демократия», «президентская демократия», «направляемая демократия».  Что касается понятия «мнимый конституционализм» при характеристике содержания норм Конституции о конституционно-правовом статусе главы российского государства, то в данном смысле термин является чрезмерно «жестким»: Конституция, хотя и закрепляет стратегический, центральный статус института президентства, вместе с тем  по своему содержанию, «букве и духу» является основным законом правового, демократического государства.

    Как известно, своеобразным ориентиром для авторов Конституции явились конституции США и Франции. В то же время тип взаимоотношений главы государства и гражданского общества, место и роль Президента РФ чаще сравнивают с моделью латиноамериканских государств, где существуют «суперпрезидентские» республики. В этом смысле это не только евразийская традиция.

     Таким образом, центральное место Президента федеративного российского государства в механизме наделения полномочиями и отрешения от должности высших должностных лиц субъектов федерации является одним из возможных проявлений евразийской политической и правовой культуры России: это отвечает традициям российской государственности (сильная власть главы государства).

    Однако и более мягкий, децентрализованный механизм формирования высшего звена региональной исполнительной власти также является отражением традиций российской государственности. Скажем, выборы населением или иной способ наделения полномочиями руководителей субъектов федерации без участия Президента РФ и федерального центра вполне бы соответствовали евразийской культуре и государственности (демократическое начало евразийства).

   В современных условиях следует помнить о конституционализме как об ограничении государственной власти в интересах общества, его спокойствия.  При всей важности кадровых полномочий Президента в отношении руководителей субъектов федерации следует признать, что основой единства России является развитое гражданское общество и общность народов России. Президент в данном случае призван играть роль гаранта Конституции, уберегающего государство от распада и децентрализации.

    В этой связи полномочие главы государства отрешать от должности руководителей субъектов федерации необходимо сохранить, однако не в качестве меры политической ответственности, а в качестве меры конституционно-правовой ответственности, которая наступает за нарушение федерального законодательства главами субъектов федерации.

     В данном смысле Президент как гарант Конституции РФ сохраняет свою стратегическую роль, при этом  федерализм сохраняет свое значение.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика