Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


К 20-летию федеративного договора: история российской государственности
Научные статьи
11.05.12 10:09

вернуться



 
ЕврАзЮж № 4 (47) 2012
Право и политика
Медведев Н.П.
К 20-летию федеративного договора: история российской государственности
В статье речь идет о Федеративном договоре, условиях его подписания. Автор излагает события, предшествующие подписанию данного документа. В статье анализируется роль Федеративного договора в становлении и развитии российского федерализма.

       По истечении двадцати лет со дня подписания Федеративного договора и его одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации можно однозначно сказать, что это событие стало важнейшим этапом в становлении новой российской государственности. Оно приобретает особый смысл и значение в связи с тем, что Россия в то время переживала критическое состояние: угроза ее распада стала реальной. Политические и экономические преобразования, слом административно-командной системы и преодоление тоталитаризма, распад Союза ССР, национальные конфликты, первые шаги к рыночной экономике и спад производства, повлекшие существенное снижение жизненного уровня большой части населения, ─ все это создало чрезвычайно сложную обстановку, породило социальную напряженность, оживило всякого рода сепаратистские тенденции, усилило недоверие к центральным государственным институтам России.

    Федеративный договор, при всей его новизне как конституционного документа, находится в тесной связи с двумя другими основополагающими актами конституционного значения, которые были приняты ранее. Это Декларация «О государственном суверенитете РСФСР», принятая I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., и Декларация прав и свобод человека и гражданина, утвержденная Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.

    Декларация «О государственном суверенитете» отразила политические реалии ситуации, которая имела место в середине 1990 г. Провозглашение суверенитета РСФСР на всей ее территории сочеталось с заявлением о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Но распад Союза ССР и образование СНГ не могли изменить принципиальных положений Декларации о суверенитете Российской Федерации, целый ряд которых нашел свое развитие в Федеративном договоре. Это и признание исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, и провозглашение суверенитета «во имя высших целей ─ обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь и свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу ─ на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах».

    В Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», наконец, была подтверждена важность существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей. Преобразование четырех автономных областей в республики явилось развитием новых форм федеративных отношений. Верховный Совет Российской Федерации принял также Закон о краевом областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации (март 1992 г.), которым существенно расширена их компетенция. Закон установил принцип, согласно которому компетенция органов власти и управления края, области «в руководстве социально-экономическим развитием, управлением собственностью края, области, земельными и другими природными ресурсами устанавливается, исходя из принципа равенства их прав с правами органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации» (ст. 3). Это явилось первым шагом к равноправности будущих субъектов Российской Федерации.

     Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., не только провозгласила права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую социальную и духовную ценность общества и государства. Она детально определила эти права и свободы, а также гарантии прав. Федеративный договор, как подчеркивается в его преамбуле, реализует «приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания».

    Сегодня можно смело утверждать, что Федеративный договор - принципиально новый акт в истории государственного устройства России. Он представляет собой триединый документ применительно к трем категориям субъектов, его подписавших. Федеративный договор отличает новизна многих правовых решений, касающихся, в частности, предметов совместного ведения различных субъектов Федеративного договора и порядка реализация соответствующих полномочий, возможностей передачи федеральными органами части своих полномочий органам власти республик, участия этих республик в международных отношениях и др.

     По истечении двадцати лет со дня подписания Федеративного договора иногда приходится слышать, что Договор в большей степени был актом политическим, чем юридическим. Мало того, некоторые его положения, мол, не лишены противоречий. В этой связи хотелось бы напомнить, во-первых, в какой период (с точки зрения политической и социально-экономической обстановки в Российской Федерации) Договор подписывался. Во-вторых, этот документ ─ не межгосударственный договор в полном смысле, подобный неудавшемуся Союзному договору, так как охватывает только сферу разделения полномочий и предметов ведения федеральных органов власти и органов государственной власти республик, краев, областей и автономных округов. Федеративный договор не является актом образования новой Российской Федерации. В-третьих, нельзя не учитывать чисто психологический фактор. Руководители 16 бывших автономных республик России длительное время участвовали на равных с руководителями бывших союзных республик в подготовке текста Союзного договора. К тому же почти все республики России к этому времени приняли декларации о государственном суверенитете. В-четвертых, все это происходило после развала единой и централизованной системы управления в унитарном союзном государстве. Конечно, созданные автономные республики за все годы советской власти существовали формально. Их Верховные Советы и другие структуры власти реально ничем не отличались от органов власти и управления краев и областей, так как все они подчинялись обкомам КПСС и ЦК партии и не могли без согласования с партийными органами провести даже сессию. Именно сверхцентрализация власти и сформировала на местах безоглядное отторжение унитаризма даже в его новой демократической форме.

    В этих условиях Федеративный договор явился не только юридическим выражением новых национально-государственных и территориальных отношений, но и актом политического согласия и понимания подписавшими его сторонами своей ответственности за судьбы Отечества. Договор ─ это проявление жизненного потенциала всей России, стремление миллионов людей жить вместе, выйти из трудностей и превратить Россию в могучее демократическое государство, основанное на свободном выборе формы государственного единства его народов.

    Это лишь некоторые политические аспекты, характеризующие необходимость выработки и принятия акта согласия. Факт подписания Федеративного договора явился и своеобразным свидетельством смягчения борьбы за реальную власть между руководителями национальных образований вместе с некоторыми руководителями парламента России и командой демократов во главе с Президентом России. Договор стал удачной формой согласия.

    Что касается юридических аспектов, то они были не менее, если не более значимы. В условиях, когда на территории некоторых республик объявляется верховенство местных законов над федеральными, невозможно было бы эффективно управлять российским государством и тем более радикально проводить экономические реформы. Поэтому говорить, в какой мере Федеративный договор является политическим, а какой мере правовым актом ─ вопрос риторический. Главное заключается в том, что нарождающаяся конфронтация была прервана. Верховным Советом и Президентом России сделано все возможное, чтобы не допустить межнациональных конфликтов на территории Российской Федерации.

     Значит ли это, что Федеративный договор и процесс его подписания не имеют негативных сторон? Конечно, нет. Не все получилось так, как планировали депутаты, например, в Комиссии по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Совета Национальностей Верховного Совета РФ. В течение почти двух лет Комиссия рассмотрела более двадцати вариантов и различных подходов. Последний вариант был отработан совместно с рабочей группой Конституционной комиссии. Для подписания был подготовлен один текст Договора.

    Все это дало бы возможность без труда полностью внести текст Федеративного договора в новую Конституцию России. Но на заключительном этапе было принято решение по подготовке трех самостоятельных текстов Договора для различных видов субъектов Федерации. В результате возникли трудно решаемые коллизии по полному учету текста Договора в соответствующем разделе Конституции Российской Федерации.

    Самое важное состоит в том, что впервые на договорной основе разделены полномочия между Российской Федерацией и входящими в нее составными частями. В двух случаях они названы субъектами Федерации. То есть, изменены отношения между Федерацией, с одной стороны, республиками, краями и областями, автономными образованиями ─ с другой.

    Из этого следует, что изменился и характер Федерации. Если раньше это была Федерация только по отношению к республикам, то ныне она стала Федерацией всех территорий, которые входят в Россию. Это принципиально важное положение.

    Теперь впервые полномочия Федерации оказались ограниченными. Раньше они были безграничны, а каждая составная часть должна была, прежде всего, руководствоваться не только Конституцией, но и законами, и просто волей Федерации. Теперь это изменилось. Изменилось потому, что теперь полномочия Федерации оказались четко отделенными ─ конечно, совместная компетенция осталась, но это не мешает нормальному функционированию новой Федерации.

     Во-вторых, расширились полномочия субъектов Федерации. Начали этот процесс республики. Они первыми пошли вперед, но сразу же оказались поддержаны региональными образованиями. Так, Москва объявила себя таким образованием, которое имеет собственное правительство, что уже немаловажно. Затем оказалось, что и другие образования тоже не согласились с тем, что они стали как бы субъектами иного сорта. Ведь дело не в словах, а в делах. В протоколах Договора с краями и областями прямо говорится (а их 50, не так мало), что они хотят равенства между всеми субъектам Федерации.

     Важно подчеркнуть и то, что положено в основу Договора. Это четко проведено во всех трех договорах. В основу такого равенства положены права и свободы каждого отдельного человека, ибо когда нет равенства между составными частями Федерации, то нет равенства и в нравах тех, кто живет на территории государственных образований, входящих в Федерацию. И это в нашей стране было сделано впервые.

     Означает ли это, что наша Федерация стала иной? Ведь она была очень своеобразной, была федерацией для республик и унитарным государством для краев и областей.

    В этой связи возникают довольно сложные вопросы. Например, регулирование прав и свобод человека и компетенция Федерации. В разделе о совместной компетенции говорится: защита прав человека и гражданина, прав национальных меньшинств. Получается, что такой важный вопрос и в компетенции Федерации, и в совместной компетенции Федерации и республик. Поэтому особенно важно с большим вниманием отнестись к законодательному оформлению предмета совместной компетенции. До сих пор в идеальном виде это никому не удавалось, ни в одной стране. И в той, которая имеет Федерацию уже 200 лет, и тем, которые имеют Федерацию, как Швейцария, 700 лет. Тут нужна сначала добрая воля согласования, а затем законодательного оформления.

    Федеративный договор ─ это договор по разграничению полномочий между федеральными государственными органами власти и органами государственной власти субъектов федеративного российского государства. Но система государственной власти должна быть единой. Представляется, однако, что в Договоре это не нашло полнокровного звучания. Ведь кроме «разделения властей по вертикали» необходимо показать устремленность субъектов Федерации на проведение реформ, на объединение всех уровней и структур государственной власти. В Договоре много «разделительного», меньше звучит тема консолидации, забота об укреплении, прежде всего, единой системы исполнительной власти.

    Эффективно и системно управлять государством можно будет лишь тогда, когда законы будут обязательны для всех. С другой стороны, государственная власть в республике, крае, области ─ это часть общегосударственной власти. Это второй уровень государственной власти ─ региональный, существующий наряду с федеральным уровнем. А по большому счету, государственная власть одна как единая система. Когда говорят о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, то надо иметь в виду, что это всего лишь три ветви одной государственной власти, если мы стремимся к цивилизованному правовому государству. К сожалению, это не столь однозначно подчеркнуто в Федеративном договоре. Есть и другие, трудно реализуемые стороны Федеративного договора, о которых широкая общественность не знает. Речь идет о дополнительных протоколах, подписанных руководителями отдельных республик и Президентом России.

     И Конституция Российской Федерации 1993 г., и Федеративный договор ломают многие теоретические представления, устоявшиеся юридические категории, меняют их содержание. По-новому следует переосмыслить содержание института федеративного устройства («национально-государственного», «государственного устройства»); категорий «национальный суверенитет», «государственный суверенитет», «ограниченный суверенитет», «культурно-национальная автономия», «национальное меньшинство», «коренная нация» и т.д.

    Перед наукой государственного (конституционного) права встает задача создания теории государственных образований, региональных сообществ, исследования соотношения федерального и регионального законодательства в рамках Российской Федерации; проблема имплементации международно-правовых норм в отечественное государственно-правовое законодательство.

    В современный период усиливается необходимость изучения опыта нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; сравнительное исследование отраслей, институтов и отдельных актов федерального и регионального законодательства; сопоставление региональных правовых систем между собой.

    Все это позволит сформировать прочные правовые основы современного федеративного устройства России.

    Исходя из того, что принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и полномочий между федеральными и региональными властями является основополагающим принципом федерализма, разработчики Федеративного договора, изучив опыт строительства федеративных государств в современном мире, пришли к мнению, что в условиях Российской Федерации наиболее приемлемой является форма корпоративного федерализма. Отличительной чертой такой формы федеративных отношений является конституционное оформление совместных предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Именно такой принцип успешно реализуется во взаимоотношениях между федеральным центром и землями в условиях Федеративной Республики Германии.

    К сожалению, в последнее время в Государственном Совете все чаще стали звучать предложения о радикальном изменении сути этого принципа федерализма. Имеется в виду предложение о полном разделении совместных полномочий между федеральным центром и регионами Российской Федерации. В случае реализации этих предложений изменится суть российского федерализма, а именно: Российская Федерация примет форму дуалистического федерализма. Такая форма федеративного устройства успешно реализуется в США.

     Вместе с тем, следует иметь в виду, что форма государственного устройства неразрывно связана с формой (системой) правления государства. В Соединенных Штатах Америки дуализм федеративных отношений связан не только с историей создания этого государства, но и с особенностями системы правления (президентской республикой). К тому же в условиях США давно искоренен региональный сепаратизм. Но самым главным является  то, что в условиях американского федерализма более чем за 200 лет на законодательном уровне разработаны все процедуры и формы взаимоотношений между федеральным центром и штатами.

     В условиях Российской Федерации совместные полномочия становятся важным условием создания единой системы исполнительной власти в государстве. Что, в свою очередь, позволяет обеспечивать эффективность государственного управления в нынешних условиях политического транзита. К тому же в Конституции Российской Федерации прописана четкая процедура реализации совместных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Суть этой процедуры заключается в том, что только после принятия федерального закона по предметам совместных полномочий возможно более конкретное региональное правовое регулирование. К сожалению, вот уже несколько лет эта процедура реализуется иным путем в соответствии с решениями Конституционного Суда Российской Федерации, вследствие чего до принятия федерального законодательства по совместным полномочиям принимаются региональные законы.
   
     В заключение следует отметить, с одной стороны, важнейшую историческую роль Федеративного договора в становлении новой российской государственности, с другой стороны, подчеркнуть, что сама процедура подготовки и подписания этого документа стала важнейшей консенсусной формой федеративных отношений в условиях современной России.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика