Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Н.Б. Пастухова:
ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ ПРИНАДЛЕЖИТ БУДУЩЕЕ!
Интервью с  Пастуховой Надеждой Борисовной, доктором юридических наук, профессором кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), почетным работником высшего профессионального образования

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Выражение публичных интересов отдельных групп населения в муниципальном праве
Научные статьи
14.06.12 12:16


вернуться



ЕврАзЮж № 5 (48) 2012
Муниципальное право
Усманова Р.М.
Выражение публичных интересов отдельных групп населения в муниципальном праве
В статье рассматриваются интересы отдельных групп местного сообщества. Указывается, что коренные малочисленные народы, национальные меньшинства и иные группы местного сообщества являются носителями, как частных интересов, так и публичных. Отмечается, что публичные интересы данных субъектов выражаются через органы местного самоуправления, органы государственной власти, общественные объединения, а также деятельность самого населения. При этом особая роль отводится общинам и национально-культурным автономиям.

В каждом обществе происходит поиск меры различных интересов. Право фокусирует в своих нормах общественно-значимый интерес как общеобязательное мерило, с которым соизмеряют другие виды интересов. В юридической литературе  подробно написано о публичном интересе, а также о том, как отражается публичный интерес в разных отраслях права. В настоящей работе нас интересует в большей степени, как в муниципальном праве выражается публичный интерес отдельных групп местного населения. 


      Много различных философских, социально-политических доктрин, одним из центральных вопросов которых является вопрос о природе, происхождении, социальной роли такого феномена как интерес. Общепризнанно, что интересы любых субъектов детерминируются их жизненными потребностями и вместе с тем являются реальной побудительной силой  к действию социальных субъектов, обусловливают их поведение во всех сферах общества. Наиболее отчетливо это представление выразил К. Гельвеций: «На земле интерес есть всесильный волшебник, изменяющийся в глазах всех существ вид всякого предмета».  

     Интересы как осознанные общественные потребности социального характера, причина и стимул действий занимают в праве свое особое место. При этом интерес не виден в праве, в правовых нормах, он присутствует в праве как отражение, как его выражение и регулируется правом как деятельность, как поступок субъекта, мотивированный интересом.  Как отмечает А.Б. Венгеров, современное знание последовательно связывает мотивы с интересами, определяя последние как объективные или субъективные потребности в жизнедеятельности субъектов права.  Интересы не только мотивируют поведение субъектов правоотношений, но служат также содержательным источником процесса создания новых норм. В известном смысле нормотворчество может рассматриваться как деятельность по выявлению, оценке и согласованию общественных интересов с последующим приданием им юридического значения.  Или, как отмечает А.В. Кузьмина,  выступают основаниями правовых отношений, правосознания, правовой культуры.  

     Встречаются различные классификации интересов. При этом различаются  индивидуальные, групповые, коллективные, национальные, общественные, общегосударственные интересы.  Разновидностью интересов выступает  и публичный интерес.  Само понятие «публичный интерес» является дискуссионным, так как в литературе неоднозначный подход как к самому понятию, так и к соотношению публичного интереса, общественного интереса и государственного интереса.  Не вдаваясь в анализ дискуссий, отметим, что публичный интерес характеризуется общественным характером и государственной поддержкой,  признанием и гарантированностью. При этом признание государства выражается в обеспеченности его правом.  Однако интересна позиция  С.А. Громова, который  указывает  на то, что  публичный интерес может и не быть обеспечен позитивным правом (ибо необеспеченность правом не должна приводить к выводу об отсутствии соответствующего публичного интереса).   Действительно,  не все интересы местного сообщества могут быть обеспечены правом, это связано с национальными, историческими традициями и обычаями лиц, проживающих в  муниципальном образовании.  Тем не менее о публичности данного интереса мы можем судить, только если это потребность социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития. Как пишет Ю.А. Тихомиров: «Публичный интерес в концентрированном виде выражает самые значимые общественные потребности».   Публичный интерес – это интерес населения в целом, укрупненные  интересы граждан: корпоративные и национальные интересы, интересы государства и общества.

     Таким образом, публичные интересы характеризуются тем, что являются интересами неопределенного или широкого круга лиц, в который входят в первую очередь государство и общество. По нашему мнению, публичные интересы в муниципальном праве — это интересы государства; если есть интересы государства, то имеются и интересы самого муниципального образования как территориального института и интересы той части общества, которая  проживает в  границах конкретного муниципального образования – местного сообщества или населения муниципального образования. На территории муниципального образования могут проживать коренные малочисленные народы, отдельные национальные меньшинства и этнические группы.  Соответственно, необходимо при решении вопросов местного значения учитывать и их интересы. 

    Соответственно, помимо интересов населения как целого коллектива различаются публичные интересы отдельной части населения (коренных малочисленных народов, национальностей  и иных слоев местного сообщества).

    Данные интересы выражаются через деятельность различных субъектов: органов местного самоуправления, самого населения, органов государственной власти, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений. В Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»  проводится идея о том, что любое объединение создается для защиты общих интересов и достижения общих целей, способствует реализации прав и законных интересов граждан (ст. 3).  Различные общественные объединения  тем самым выражают интересы тех или иных общностей, групп населения.

      Так, казаки в целях организации казачьего самоуправления, сохранения и развития, традиционных для казачества быта, хозяйственного уклада, форм землевладения и землепользования, самобытных традиций культуры, а также в целях защиты прав и законных интересов казачества вправе образовать казачьи общины. При этом органы местного самоуправления взаимодействуют с казачьими общинами. Например, постановлением  Администрации города Ноябрьска от 17.09.2009 № П-1720 создана  рабочая  группа при Администрации города Ноябрьска по делам казачества. Однако  казаки оказывают помощь  и в охране общественного порядка на территории муниципального образования, тем самым защищают интересы жителей. В частности, в соответствии с Соглашением, сотрудники Новоуренгойского городского казачьего общества совместно с личным составом УВД города Новый Уренгой ежедневно осуществляют патрулирование на территории муниципального образования город Новый Уренгой. Представители Новоуренгойского городского казачьего общества принимают активное участие в общегородских мероприятиях, охраняют правопорядок при проведении Крестных ходов, проводимых Православным храмом.

       Следует также обратить внимание на то, что, вовлекая казачество в решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления должны оценивать как имеющиеся положительные стороны, так и возможные негативные аспекты данных правовых отношений. При этом органы местного самоуправления, осуществляя мероприятия по возрождению российского казачества, должны учитывать интересы других слоев населения муниципальных образований.

    Нормативное закрепление специального правового статуса коренных малочисленных народов в Российской Федерации осуществляется целым рядом нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне: Федеральными законами «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»,  «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»,  «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»  и др.

    Названными нормативными актами определяются такие формы организации коренных малочисленных народов как общины  малочисленных народов, союзы и ассоциации. Общины создаются в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов коренных малочисленных народов.  С целью выражения интересов коренных народов, проживающих на территории муниципального образования, общины вступают с органами местного самоуправления в различные публичные отношения.

     Так, например, общины малочисленных народов или их уполномоченные  представители,  в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», вправе обращаться в органы местного самоуправления с целью образования территорий традиционного природопользования местного значения. По этому вопросу органы местного самоуправления издают решения. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) не включает в число вопросов местного значения вопросы создания территорий традиционного природопользования местного значения.

     Также общины малочисленных народов могут заключать договоры с органами местного самоуправления для  привлечения преподавателей с целью воспитания и обучения детей членов общины. Члены общин могут входить в общественные советы при органах местного самоуправления и тем самым участвовать в решении вопросов, которые касаются малочисленных народов, проживающих на территории муниципального образования.

     Например, в г. Стрежевой Томской области создана Территориально-соседская община «Согра» коренных малочисленных народов Севера, одним из направлений деятельности которой является участие в выработке решений органов местного самоуправления по соответствующим вопросам, в частности, вовлечение в природоохранную деятельность местного населения.  

    Коренные малочисленные народы с целью осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения вправе, в соответствии с федеральными законами, осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций. При этом органы местного самоуправления устанавливают общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

     Собственные инициативы по вопросам местного значения включают в себя, например, вопросы проведения собраний и конференций, внесения в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, образования территорий традиционного природопользования, хозяйственной деятельности по благоустройству территории и т.д.

      Посредством территориального общественного самоуправления коренные малочисленные народы и их отдельные представители принимают непосредственное участие в осуществлении российского народовластия, удовлетворяют свои публичные интересы.  Верно отмечено, что нет оснований «считать территориальное общественное самоуправление только институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении. Территориальное общественное самоуправление — часть муниципальной организации, ее низовой уровень, ТОС, скорее, надо считать «мини-властью» местного самоуправления».

     Исходя из нормативного определения, национально-культурная автономия — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

      Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) гражданами Российской Федерации, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Основное предназначение национально-культурной автономии — не национально-территориальное, а национально-культурное самоопределение, т.е. обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере. Органы местного самоуправления, в соответствии с муниципальными правовыми актами, вправе оказывать поддержку местным национально-культурным автономиям за счет средств местного бюджета, могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям муниципальное имущество в собственность или аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

     На публичный статус национально-культурной автономии указал Конституционный Суд РФ.  Национально-культурная автономия как способ самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов является такой формой самоорганизации, через которую осуществляется государственная поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; этим обусловливается значение регистрации национально-культурной автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в результате которой соответствующая национально-культурная автономия приобретает не только права юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом «О национальной культурной автономии» публичные права.
 
     В результате реализации данных публичных прав и удовлетворяется, соответственно, публичный интерес как граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так и этнической общности в целом.

     Если в муниципальном образовании действуют несколько национально-культурных автономий, то тогда могут быть созданы консультативные советы по делам национально-культурных автономий и иным вопросам в сфере межнациональных отношений. Например, в Люберецком муниципальном районе Московской области действует местная татарская национально-культурная автономия, казачье общество, объединение корейцев, мордовская национально-культурная автономия.        
                                
     В целях создания условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории Люберецкого муниципального района Московской области, оказания содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и решения иных вопросов, возникающих в сфере межнациональных отношений на территории Люберецкого муниципального района Московской области создан Консультативный совет.  Через данный совет  национально-культурные  автономии  могут решать экономические, социальные,  экологические, политические, миграционные и иные  проблемы.

     Среди групп местного сообщества можно различать и такие, которые разделяются не только по этническому признаку, но и по возрастному, профессиональному и др. Публичные интересы данных субъектов могут быть реализованы посредством деятельности различных общественных объединений. Общественные объединения помогают быстрее учитывать изменение интересов небольших групп населения, имеющих схожие потребности, что иногда затруднительно для государственных  и муниципальных органов.

      Однако не все общественные объединения создаются на территории муниципального образования  с целью реализации публичного интереса, часть из них преследует только лишь групповой или индивидуальный интерес объединившихся лиц. Например, молодежная общественная организация «Восхождение» Верхнесалдинского городского округа Свердловской области в качестве задач ставит не только защиту и представление интересов детей и молодежи перед органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Одной из задач является и решение тех вопросов молодежи, которые решаются посредством собраний,  митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, выступлений с инициативами по различным вопросам общественной жизни, делегирования своих членов в органы самоуправления любого уровня. Тем самым происходит  вовлечение молодежи в процессы построения демократического, социально-справедливого гражданского общества.

      Особый интерес представляют  религиозные группы и местные религиозные организации,  не являющиеся общественными объединениями, но, тем не менее, участвующие в удовлетворении духовных потребностей отдельных слоев населения муниципального образования, или  «религиозных запросов людей».  По  мнению  В.Е. Чиркина, они не могут быть юридическими лицами публичного права.  Однако, по нашему мнению, поскольку религиозные организации действуют на местном уровне, то они вступают с органами местного самоуправления в правовые отношения по поводу удовлетворения духовных потребностей. Во-первых, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»,  органы местного самоуправления выдают подтверждение местной религиозной группе о ее существовании на территории муниципального образования не менее 15 лет. Во-вторых, в случаях, предусмотренных ст. 14 Закона, органы местного самоуправления вправе вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы. В-третьих, безвозмездно передаются из муниципальной собственности в собственность религиозным организациям культовые здания и сооружения  для использования в функциональных целях (ст. 21). Передача имущества в собственность религиозным организациям предусмотрена также Федеральным законом РФ от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».   В-четвертых, по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы (ст. 5). В-пятых, религиозные организации вправе принимать участие в решении вопросов местного значения. Например, в соответствии  с Уставом города Лыткарино Московской области, органы местного самоуправления определяют порядок деятельности муниципальных и вероисповедального кладбищ по согласованию с соответствующими религиозными организациями.  В-шестых, служители  местных религиозных организаций вправе входить в общественные советы при органах местного самоуправления и представлять интересы верующих. В-седьмых, религиозные организации проводят на территории муниципального образования совместно с органами местного самоуправления духовно-культурные мероприятия, массовые акции, непосредственно заботятся о нравственном воспитании молодого поколения, оказывают материальную и моральную  поддержку верующим.

       Все эти направления показывают, что местные религиозные организации, удовлетворяя духовные потребности, оказывают содействие установлению атмосферы мира и братства между людьми и народами, содействуют искоренению социальных пороков общества. Так, например,  местная религиозная организация «Нур Ислама» Духовного Управления мусульман Азиатской части России г. Новый Уренгой 4 января 2006 года заключила соглашение о сотрудничестве с Некоммерческим Партнерством «Антинаркотический Региональный Комитет», согласно которому организации совместно ведут работу в области противодействия распространения и употребления психотропных веществ, занимаются разработкой программ, форм и методов воспитания молодежи, формирования общественного мнения в духе нетерпимости к такому злу как наркотики и алкоголизм.

      Интересы отдельных слоев могут быть выражены политическими партиями, а именно их местными отделениями. Интересы могут быть выражены через деятельность избранных лиц по партийным спискам и их представительстве в представительном органе местного самоуправления, а также через деятельность общественных приемных местных отделений партий. Так, например, в Краснокамском районе Республики Башкортостан ключевым элементом связи Всероссийской политической партии «Единая Россия» с населением является работа общественной приемной партии местного отделения. В общественную приемную можно обращаться по различным вопросам: это и вопросы деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, организации медицинского обслуживания населения, трудоустройства, помощи погорельцам, благоустройства и многие другие.  Как по республике, так и  в районе реализуются партийные проекты: «Безопасные дороги», «Библиотеки России», «Кадровый резерв — профессиональная команда страны», «Единая Россия — Единая связь», «Свой дом», «Экология России», «Чистая вода», «Земский доктор» и многие другие.

    Право местных отделений политических партий участвовать в муниципальных выборах закреплено  п. 4 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 № 93-ФЗ) «О политических партиях».   В литературе  встречаются различные взгляды относительно того, чьи интересы выражает политическая партия. Так, согласно одним из них, партия  выступает коллективным представителем входящих в ее состав граждан,  другие  считают, что политическая партия, с одной стороны, выступает как носитель и выразитель интересов определенных социальных групп и слоев населения, проводник этих интересов, а с другой —  служит механизмом, средством самоидентификации, самораскрытия социальных СТРАТ, помогающим этим последним четко осознать свой интерес и понять, какими общественно приемлемыми способами он может быть реализован.  По мнению третьих,  политические партии — это промежуточный механизм опосредования воли населения.  По сути партии отражают общественный интерес, это связано с тем, что цель политической партии — «участие в публичной власти через избранных своих представителей».  

      По этому поводу имеется позиция Конституционного Суда РФ. Он  отметил, что при выборах в силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

      Местные отделения политических партий выдвигают кандидатов на выборные должностные лица местного самоуправления, кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, участвуют  в  работе избранных органов. 

      В соответствии с действующим законодательством, местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах. Так, например, Уставом городского поселения Северный Талдомского муниципального района Московской области предусмотрена пропорциональная избирательная система, Уставом сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района Московской области также предусмотрена пропорциональная избирательная система. 

      Конституционный Суд по этому вопросу выразил свою правовую позицию.  Закрепление на местном уровне только пропорциональной избирательной системы препятствует достижению баланса местных и общегосударственных интересов, поскольку участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения только представителей федеральных политических партий является неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречит конституционной сущности местного самоуправления.  Поэтому частью 3 статьи 23 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется правомочие субъектов Российской Федерации устанавливать возможность проведения выборов в органы местного самоуправления на основе не только пропорциональной, но и мажоритарной и смешанной избирательных систем. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной — мажоритарно-пропорциональной — избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов. В поселениях, где депутаты представительных органов находятся в прямых непосредственных отношениях с избирателями, более применима мажоритарная  избирательная  система.

     Публичные интересы, о которых речь шла выше, обеспечиваются различными юридическими способами — правовыми установлениями. Под средствами-установлениями понимается юридический инструментарий, закрепленный в законодательных и иных нормативно-правовых актах, посредством которых удовлетворяются публичные интересы, достигаются социально-полезные цели, и, соответственно, обеспечиваются законность и правопорядок.  

     В контексте данной работы целью являются законность и правопорядок в сфере местного самоуправления, обеспечение возможности реализации отдельными группами населения способности решать вопросы местного значения. Правовыми средствами  являются  все те меры, которые применяются для достижения поставленной цели.  К ним, например, относятся правовые предписания, регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти, населения и иных публичных субъектов в системе местного самоуправления. В любом случае средства-установления, имея статический информационный характер, выражаются в предписаниях, не действуют автоматически, их необходимо «взять в руки и использовать».

     Отсюда к публично-правовым установлениям относятся: нормы, содержащиеся в правовых актах государства и муниципально-правовых актах; закрепленный круг вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению; формы  непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; возможность заключения различного рода договоров и соглашений в системе местного самоуправления;  контроль и надзор; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантии местного самоуправлении; право на судебную защиту в системе местного самоуправления;   обращение в органы местного самоуправления;  поощрения; льготы.

      В заключение хочется отметить, что всестороннее признание государством интересов различных групп местных сообществ, их гармонизация с государственными интересами, становление и развитие института местного самоуправления должны стать приоритетной целью государства.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика