Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Соотношение международных и российских правовых стандартов участия средств массовой информации в избирательном процессе
Научные статьи
15.06.12 11:22

вернуться



 
ЕврАзЮж № 5 (48) 2012
Конституционное право
Пикин Д.С.
Соотношение международных и российских правовых стандартов участия средств массовой информации в избирательном процессе
В настоящей статье предпринимается попытка исследования соотношения международных и российских правовых стандартов участия средств массовой информации в избирательном процессе.

     Современные правовые стандарты участия российских СМИ в освещении избирательных кампаний, так же как и принципы современного избирательного права и процесса России, начали формироваться в начале 90-х годов XX века. В отличие от советского периода, когда посредством прямых выборов избирались члены представительных органов государственной власти (советов народных депутатов различных уровней), 12 июня 1991 года впервые прошли всенародные выборы высшего должностного лица РСФСР — Президента РСФСР. В соответствии с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года, кандидаты на пост Президента могли выдвигаться республиканскими политическими партиями, профсоюзами и массовыми общественно-политическими движениями, за-регистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых общественно-политических движений. Трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имели право непосредственно выдвигать кандидатов на пост Президента при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами российских граждан, обладающих активным избирательным правом. 

      Именно трансформация политической системы страны из однопартийной в многопартийную, предоставление возможности гражданами и их объединениям, имеющим различные взгляды и убеждения, открыто обсуждать политические программы кандидатов в совокупности стали факторами, которые поставили перед СМИ новые задачи в освещении политических событий в стране, включая избирательные кампании. Для их выполнения потребовалось закрепление в нормативных правовых актах стандартов, определяющих порядок деятельности СМИ как в течение избирательной кампании, так и за ее пределами.

     Как отмечает И.Б. Борисов, степень свободы деятельности СМИ при освещении выборов определяется в различных странах по-разному. В некоторых скандинавских государствах СМИ запрещено вмешиваться в ход проведения избирательной кампании в какой бы то ни было форме; в США, напротив, свобода средств массовой информации в этом вопросе практически ничем не ограничена.  При этом он выражает мнение о приемлемости для России такого подхода в регулировании роли СМИ в избирательном процессе, который бы обеспечивал баланс интересов СМИ с интересами других участников избирательного процесса. Иными словами, свобода СМИ в освещении ими избирательной кампании не должна наносить ущерба правам и свободам избирателей, а также граждан (самостоятельно либо в составе политических партий), реализующих пассивное избирательное право.

    Принцип свободы слова как одного из неотъемлемых атрибутов гражданского общества был заложен более двухсот лет назад во Франции, принявшей в 1789 году на уровне Национального собрания Декларацию прав человека и гражданина. Статья 11 Декларации назвала свободу выражения мыслей и мнений одним «из драгоценнейших прав человека».  Поэтому каждому гражданину предоставлялось право свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом. Конституция США, хотя и была принята на два года раньше французской Декларации, тем не менее, в первоначальном варианте содержала положения, касаемые исключительно деятельности органов государственной власти. Блок норм, предусматривающий основные гражданские права жителей США, был ратифицирован законодательными органами штатов 15 декабря 1791 года и вошел в основной текст Конституции под названием «Билль о правах». Формулировка свободы слова и печати, содержащаяся в статье 1 этого документа, была выражена в форме запрета Конгрессу США издавать законы, ограничивающие свободу слова и печати.

     В дальнейшем законодательная практика отдельных стран, в том числе в области свободы слова, стала обобщаться путем разработки и принятия международно-правовых актов, своего рода международных стандартов, отвечающих требованиям различных государств. В этом смысле исторической вехой можно считать принятие после Второй Мировой войны Всеобщей декларации прав человека – документа, являющегося основой правовой доктрины ООН. Декларация возвела свободу слова в ранг общепризнанного мирового стандарта, к неукоснительному следованию которому должны стремиться все государства-члены ООН. Однако на практике в СССР и других странах с коммунистической идеологией свобода слова имела существенные ограничения. В понимании Всеобщей декларации принцип свободы слова и вытекающий из него запрет на цензуру в любых формах получил правовое оформление в России только в 1991 году с принятием Закона о СМИ. Нельзя сказать, что принятые впоследствии акты избирательного законодательства предложили новую интерпретацию рассматриваемого принципа. Предписания, содержащиеся в них, отразили специфику участия СМИ в избирательном процессе: были установлены временные рамки участия СМИ в предвыборной агитации, требования к содержанию информационных материалов (объективность, беспристрастность), необходимость предоставления кандидатам (политическим партиям) эфирного времени и печатных площадей на равных условиях и т.д.

   Представляется, что усиление внимания государства к регулированию информационного обеспечения выборов стало следствием многочисленных злоупотреблений со стороны представителей медийного сообщества, имевших место в ходе избирательных кампаний. По данным, приведенным в своей статье И.Б. Борисовым, наибольшее число нарушений участия СМИ в избирательном процессе на 2001 год было связано с:
— проведением предвыборной агитации за пределами временных рамок, установленных законом (17 % от общего количества нарушений);
— размещением агитационных материалов под видом информационных (17 % от общего количества нарушений);
— оказанием предпочтения кому-либо из кандидатов в информационных блоках (17 % от общего количества нарушений).

     Очевидно, что подобная ситуация не могла не повлиять на содержание правовых предписаний, регламентирующих права и обязанности СМИ на выборах, в том числе устанавливающих дополнительные ограничения для них в период кампании (например, запрет на публикацию агитационных материалов экстремистской направленности). В числе прочего, подобные законодательные новшества призваны предотвращать использование кандидатами средств массовой информации в своих целях, способствовать более ответственному отношению СМИ к распространяемым ими информационным материалам избирательной тематики. Представители СМИ должны понимать, что их участие в выборах направлено, с одной стороны, на предоставление гражданам объективной достоверной информации о кандидатах и политических партиях, а также их предвыборных программах, а с другой стороны, на создание равных возможностей кандидатам и политическим партиям по ведению предвыборной агитации. В этом смысле свобода слова журналиста в период выборов должна соотноситься со свободой волеизъявления таким образом, чтобы российские граждане как единственные носители суверенной власти смогли осознанно реализовать ее на свободных выборах. Поэтому определенное ограничение на распространение субъективных мнений представителей журналистского сообщества в период выборов, имеющееся в избирательном законодательстве, выглядит уместным. В то же время встает вопрос о возможной степени законодательного ограничения одной гражданской свободы (в данном случае свободы слова) для реализации другой (свободы волеизъявления и пассивного избирательного права). Профильные Комитеты Государственной Думы (по информационной политике и государственному строительству) неоднократно проводили круглые столы и пленарные слушания с целью вы-работки оптимальных подходов к решению рассматриваемой проблемы, результатом которых стала подготовка предложений по внесению изменений в Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вошедших в действующую редакцию данного закона. От себя добавлю целесообразность рассмотрения изъятий из свободы слова в период избирательной кампании через призму существующих в данной сфере международных стандартов. Россия, взяв в 90-е годы курс на поощрение плюрализма мнений в СМИ, не должна отходить от него. При этом надо учитывать, что состояние свободы слова в отдельно взятых государствах находится под постоянным контролем международных организаций, таких как ООН, Совет Европы и т.д., которые во главу угла при оценке уровня демократии ставят возможность распространения массовой информации оппозиционного характера. В этой связи отмечу большую работу, выполненную за последние десять лет Центризбиркомом Российской Федерации в деле унификации российских и международных стандартов проведения выборов, а также пропаганды российского опыта в данной области, накопленного за последние десятилетия. C 1991 года Россия является членом Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) и председательствовала в этой профессиональной организации в 2002-2004 гг. Ассоциация имеет консультативный статус в Совете Европы и ассоциированный статус в ООН, осуществляет свою в сотрудничестве с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, Венецианской комиссией Совета Европы, Международным институтом демократии и содействия выборам (Швеция), Международным фондом избирательных систем (США) и рядом других международных организаций. Цель и задачи Ассоциации – содействовать демократическим процессам в европейском регионе, укреплению органов власти посредством проведения свободных и демократических выборов, способствовать дальнейшему развитию избирательных систем, созданию избирательных комиссий, действующих на профессиональной основе, организации международного наблюдения, распространению и обмену информацией в электоральной сфере.

     С 31 августа по 2 сентября 2006 года в Юрмале (Латвия) прошла очередная конференция Ассоциации, приуроченная к ее 15-летнему юбилею. В рамках конференции выступил Председатель Центризбиркома Российской Федерации А.А. Вешняков, который отметил, в частности, что АОВЦВЕ уделяет пристальное внимание роли СМИ в избирательном процессе. Кроме того, он указал на широкое использование при проведении избирательных кампаний на современном этапе новых информационных технологий (прежде всего ресурсов сети Интернет), позволяющих обеспечить «прозрачность» избирательного процесса, а также оперативность определения результатов выборов. В этом смысле внедрение данных технологий в процесс проведения выборов следует признать одной из актуальных задач, которую предстоит решить в ближайшее время странам, перешедшим на этап информационного общества.

     Несколько ранее (22-23 мая 2006 года), в связи с председательством России в Комитете Министров Совета Европы, Центризбиркомом совместно с Венецианской комиссией Совета Европы была проведена конференция представителей центральных избирательных органов на тему «Развитие и кодификация международных избирательных стандартов».

    На обеих конференциях Россия последовательно отстаивала точку зрения о необходимости скорейшего принятия общеевропейского кодифицированного акта, который бы унифицировал избирательные стандарты стран Европы, что являлось бы еще одним важным шагом в деле развития интеграционных процессов в этом регионе. Как подчеркнул  А.А. Вешняков, Российская Федерация, обобщив национальный опыт и практику реализации общепризнанных принципов и норм свободных демократических выборов, международного наблюдения за ними, приступила к подготовке проекта европейской Конвенции о стандартах выборов еще в 2000 году. Первым серьезным результатом деятельности в этом направлении стало принятие по инициативе России Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Указанный нормативный правовой акт, вступивший в силу 11 ноября 2003 года, подтвердил статус народа в качестве единственного носителя суверенитета в демократическом государстве, реализуемого путем участия в свободных и справедливых выборах. Среди стандартов демократических выборов Конвенция называет их публичный характер, содержание которого раскрывается в статьях 7, 9, 10 и 13.

   Во-первых, согласно тексту Конвенции СНГ, подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно. Все без исключения решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами. Отсутствие факта публикации вышеуказанных решений автоматически ведет к невозможности его применения на практике. Избирательная комиссия, при наличии собственного печатного органа, публикует в нем принятые решения, а также данные о результатах голосования. У нас в стране на федеральном уровне такую функцию выполняет «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», в регионах собственный печатный орган имеется у избиркома Омской области, Чукотского автономного округа, Москвы и ряда других комиссий. В случае, когда избирком не имеет собственного печатного органа, информационные сообщения, обязательные для опубликования, распространяются с помощью государственных СМИ.

    Во-вторых, неотъемлемым компонентом демократических выборов является их подлинный характер. То есть выборы должны отражать мнение представителей различных социальных групп относительно баллотирующихся кандидатов, которое фиксируется, прежде всего, в официальных результатах выборов. В избирательной практике современной России существует немало примеров, когда официально опубликованные данные о подсчете голосов ставились под сомнение. Наверное, наиболее громкий скандал имел место на выборах Президента Российской Феде-рации в 1996 году, когда Коммунистическая партия Российской Федерации официально заявила о подтасовке результатов голосования во втором туре. И хотя победа была отдана Ельцину, среди специалистов до настоящего времени нет единого мнения относительно подлинности результатов той избирательной кампании. Отмечу также ситуацию, сложившуюся после опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2011 года, ознаменовавшуюся массовыми протестами оппозиции, считающей итоги выборов сфальсифицированными в пользу партии «Единая Россия».

    Одним из факторов, обеспечивающих подлинность выборов, Конвенция называет свободный доступ избирателей к информации о кандидатах, политических партиях (их коалициях), а кандидатов, политических партий (их коалиций) — к средствам массовой информации.  Тем самым кандидатам предоставляется возможность с помощью СМИ познакомить максимально возможное количество потенциальных избирателей со своей избирательной программой, а электорату – проанализировать полученную информацию, сопоставить ее с собственными взглядами и убеждениями и сделать правильный выбор.

   В-третьих, подлинность выборов корреспондируется с таким их качеством как справедливость, что означает обеспечение равных правовых условий для всех участников избирательного процесса. То есть совершенно недопустимо предоставление одним участникам избирательного процесса каких-либо преференций по отношению к другим, либо установление изъятий прав одних участников избирательного процесса в пользу других. С точки зрения участия СМИ в освещении избирательной кампании это означает предоставление кандидатам или же политическим партиям печатных площадей и эфирного времени на равных условиях. Редакции СМИ не вправе, руководствуясь собственными симпатиями или антипатиями, устанавливать дополнительные льготы либо наоборот увеличивать стоимость услуг индивидуально для каждого кандидата. Не допускается также введение искусственных ограничений по объему предоставляемых печатных площадей или эфирного времени.
Взгляды разработчиков рассматриваемой Конвенции на содержание основополагающих принципов и мер по государственной информационной поддержке выборов и агитационной деятельности резюмируются в статье 13 данного нормативного правового акта.

     Государствам-участникам Конвенции вменяется в обязанность обеспечение свободы поиска, сбора и распространения информации о выборах. Представляется, что эта задача может реализовываться как с помощью норм внутреннего права (например, путем определения видов СМИ, обязанных принимать участие в освещении избирательной кампании, а также порядка компенсации их затрат, связанных с таким участием), так и с привлечением к ответственности лиц, нарушающих эти нормы.

     Средствам массовой информации при осуществлении информационного обеспечения избирательной кампании предписывалось вести свою деятельность в строгом соответствии с внутренним законодательством стран-участников Конвенции, а также их международными обязательствами.

     Отмечу, что основной массив декларируемых принципов ранее уже получил законодательное закрепление в российском внутреннем праве, а именно:
— свобода поиска, сбора, распространения информации о выборах, кандидатах, беспристрастное информационное освещение выборов в СМИ;
— обязанность СМИ информировать электорат о выборах, выдвижении кандидатов (списков кандидатов), их предвыборных программах, о ходе избирательной кампании, итогах голосования и результатах выборов;
— доступ представителей СМИ к заседаниям избирательных комиссий, официальным документам, принимаемым избирательными комиссиями (об итогах голосования и результатах вы-боров, включая право получения данных материалов для последующего опубликования);
— право присутствия на проводимых публичных агитационных мероприятиях и их после-дующего освещения;
— право присутствия при проведении голосования и подсчете голосов, установлении итогов голосования и итогов выборов;
— предоставление имеющихся информационных ресурсов лицам, реализующим пассивное избирательное право, на равных условий при отсутствии как внутренней, так и внешней цензуры;
— недопустимость злоупотреблений свободой массовой информации, выражающуюся в распространении материалов экстремисткой направленности;
— привлечение к ответственности за нарушение порядка информационного обеспечения выборов исключительно на основании закона.

      Интересной новеллой считаю часть 7 стать 13 Конвенции, содержащую запрет на использование средств массовой информации и телекоммуникаций одного государства-участника в целях участия в агитационной деятельности при проведении выборов на территории другого государства. Считаю, что в свете расширения присутствия сетевых СМИ на выборах она могла бы стать основой для принятия соответствующих норм российского законодательства, направленных против распространения в Интернете с серверов, находящихся за рубежом, спекулятивных информационных материалов, дискредитирующих проводимую избирательную кампанию. Учитывая экстерриториальный характер данной проблемы, безусловно, потребуется принятие соответствующих (либо внесение соответствующих поправок в ныне действующие) международных договоров, которые позволят наладить международное сотрудничество в части привлечения к ответственности СМИ (их представителей), виновных к распространению незаконной предвыборной агитации.

    Воодушевленная достигнутым результатом (имеется в виду факт принятия рассматриваемой Конвенции СНГ) Россия в рамках АОВЦВЕ подготовила общеевропейский вариант Конвенции, который нуждался в одобрении Советом Европы. В марте 2004 года проект был поддержан европейской комиссией «За демократию — через право» (Венецианская комиссия Совета Европы), что является своеобразной подготовительной стадией его перед вынесением на рассмотрение Совета Европы. В итоговом заключении Венецианской комиссии было высказано убеждение относительно целесообразности принятия Конвенции, так как это поможет гармонизировать избирательное законодательство в европейских государствах в соответствии с принципами «европейского электорального наследия». Однако, несмотря на все усилия России по продвижению проекта Конвенции, а также имевшие место ожидания на его поддержку со стороны Совета Европы в 2006 году (в период председательствования Российской Федерации в этой международной организации), проект Конвенции так и не был одобрен странами-участниками Совета Европы.

     По сравнению с рассмотренной выше Конвенцией СНГ, ставшей во многом отправной точкой при разработке проекта общеевропейской Конвенции, отмечу следующие нововведения в во-просе международно-правовых стандартов участия СМИ в избирательном процессе (статья 17 проекта).

     Проект обязывал государств-участников общеевропейской Конвенции обеспечить условия для сбалансированного беспристрастного информационного освещения выборов посредством государственных СМИ, а также СМИ с частичным государственным или муниципальным участием.
С целью ухода от негативного характера проводимых избирательных кампаний часть 3 статьи 17 проекта содержала запрет на целенаправленную прямую или косвенную дискредитацию в СМИ кандидатов, политических партий (коалиций), участвующих в выборах.

     Несмотря на благую цель декларируемого принципа, его практическая реализация выглядит затруднительной. Например, в случае с предвыборной агитацией, размещаемой в печатных СМИ, а также с агитационными роликами кандидатов (политических партий и коалиций), изготавливаемых для распространения посредством телевидения и радио, у должностных лиц СМИ имеется возможность ознакомиться с указанными материалами до их опубликования. В то же время при проведении прямых эфиров, посвященных предвыборным мероприятиям (например, теледебатов), когда в ход идет не только трезвый расчет и заранее подготовленные тезисы, но и эмоции, вряд ли возможно спрогнозировать количество негатива, которое будет высказано их участниками в отношении друг друга. При этом, как показывает практика, ведущим в большинстве случаев не удается своевременно реагировать на звучащие в эфире высказывания оскорби-тельного содержания (особенно это касается дебатов с участием кандидатов, строящих свою пред-выборную программу на основе скандала). Таким образом, из запрета на прямую или косвенную дискредитацию кандидатов, политических партий (коалиций), содержащегося в части третьей проекта конвенции, целесообразно предусмотреть изъятие относительно агитационных мероприятий, проводимых в режиме прямого эфира через электронные СМИ, а также Интернет.

    Часть 6 статьи 17 проекта содержит интересную новеллу, касающуюся защиты избирательных прав представителей электората, входящих в национальные меньшинства и этнических группы. По своему содержанию она выражается в стремлении стран-участниц Конвенции обеспечить возможность представителям национальных меньшинств и этнических групп знакомиться с информационными материалами о выборах на их родном языке.

    По сложившейся практике в странах, на территории которых проживает целый ряд национальностей, государственным языком признается язык наиболее многочисленной национальности. Соответственно, данный язык преподается в обязательном порядке в общеобразовательных учреждениях, и владение им является необходимым атрибутом жителей отдельно взятого государства. Вместе с тем, это не исключает возможности для граждан, относящихся к другим национальностям, использовать свой родной язык в межличностном общении, а также учреждать СМИ, распространяемые на национальном языке. Такая практика получила достаточно широкое распространение во всем мире и может ограничиваться в отношении отдельных СМИ в случае, если она стимулирует либо пропагандирует межнациональную рознь и конфликты на этой почве, а также способствует террористической деятельности. В качестве положительного момента указан-ной практики можно отметить стремление сохранять национальные традиции, обычаи, в том числе родной язык. Наиболее в этом заинтересованы представители национальных меньшинств и этнических групп, культурные и языковые традиции которых находятся под угрозой исчезновения. Объем такой информации должен определяться во внутреннем законодательстве отдельных государств. Представляется, что она в обязательном порядке должна включать информационные сообщения о порядке и сроках совершения отдельных действий избирателями и гражданами, реализующими свое пассивное избирательное право, а также иные сведения, без распространения которых невозможно представить проведение избирательной кампании:
— информация о дате голосования;
— сведения о кандидатах;
— решения избирательных комиссий, касающиеся проводимой избирательной кампании;
— данные о результатах выборов и т. д.

    Еще раз отмечу, что объем сведений об избирательной кампании, публикуемых на языке национальных меньшинств и этнических групп, проживающих на ее территории, должен деталь-но определяться предписаниями внутренних нормативных правовых актов. Это утверждение в полной мере относится и к указанным материалам, распространяемым посредством средств массовой информации и через глобальную сеть Интернет.

     В завершении выражу мнение, что несмотря на значительные усилия, предпринятые Россией, в деле адаптации международно-правовых стандартов информационного обеспечения выборов применительно к нормам внутреннего законодательства со стороны Евросоюза не наблюдается намерений рассматривать нашу страну в качестве равноправного участника общеевропейских организаций, который бы имел возможность продвигать имеющиеся законодательные инициативы на международном уровне. В этой связи считаю необходимым продолжить ранее начатую деятельность по преодолению имеющихся политических барьеров и реализации идеи принятия общеевропейского документа о стандартах выборов, составной частью которого станут стандарты информационного обеспечения избирательных кампаний.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика