Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

И.В. ЧЕРНОВ:
ЛИНГВОПОЛИТИКА ЕВРАЗИИ: РОЛЬ РУССКОГО ЯЗЫКА В ИНТЕГРАЦИОННОМ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СТРАН ЕАЭС

Интервью с доцентом кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета, кандидатом исторических наук Черновым Игорем Вячеславовичем

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций
Научные статьи
18.06.12 10:17

вернуться



 
ЕврАзЮж № 5 (48) 2012
Гражданское право
Сумской Д.А.
Проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций
Статья посвящена анализу проблем института некоммерческих организаций, в ней высказаны предложения по совершенствованию законодательства.

       В теории гражданского права юридические лица разделены на два типа – коммерческие и некоммерческие. Данное деление юридических лиц следует признать оправданным, поскольку оно учитывает специфику отдельных юридических лиц и практически целесообразно.

    При разграничении организаций законодатель руководствуется критерием цели – если юридическое лицо создается с целью получения прибыли, которая может быть распределена среди участников, то такая организация является коммерческой; если же организация не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и  не распределяет полученную прибыль между участниками, то организация признается некоммерческой.

   Проанализируем правовые проблемы, связанные с деятельностью некоммерческих организаций.

     1. Некоммерческим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью при условии, что указанная деятельность служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует им.

    Следует заметить, что в Европе вопрос участия некоммерческих организаций в предпринимательской деятельности решается по-разному. Используя критерий допустимости осуществления некоммерческими организациями предпринимательской деятельности, условно страны Европы можно разделить на три основные группы:
1) государства, где данным организациям предоставлена возможность осуществления предпринимательской деятельности в неограниченном объеме (в частности, Франция);
2) страны, в которых некоммерческие организации наделяются правом ведения предпринимательской деятельности в ограниченном объеме (например, Германия и Россия);
3) государства, в законодательстве которых нет понятия организаций, преследующих общественно полезные цели в качестве основной цели деятельности (Великобритания).

     Указанный подход, который иногда в теории гражданского права называют функциональным, представляется неприменимым на практике, поскольку в настоящее время происходит коммерциализация некоммерческих организаций, которые, руководствуясь необходимостью самоокупаемости и самофинансирования, по сути, превращаются в бизнес-структуры. Примерами подобных образований являются современные вузы и больницы, оказывающие в массовом порядке платные образовательные и медицинские услуги, а также выполняющие различные научные исследования. В частности, доходы Гарвардского университета в 2006 году составили 3 млрд. долларов, а фонд пожертвований (endowment) – 29,2 млрд. долларов США. Доходы Стэндфордского университета за указанный период составили 2,9 млрд. долларов, а фонд пожертвований  – 12,2 млрд. долларов США. 

    Из приведенного примера возникает ряд вопросов: 1) Какой максимальный масштаб коммерциализации допустим для деятельности некоммерческих организаций? 2) Как государство сможет проконтролировать практическую реализацию правил о соответствии фактической деятельности провозглашенным целям?

      На эти вопросы однозначных ответов в теории гражданского права нет. Именно поэтому в 1980-е годы в США был предложен иной подход к определению правовой природы некоммерческих организаций, который позднее был назван экономическим. Критерием деления организаций на коммерческие и некоммерческие в данном случае выступает не цель создания и деятельности юридического лица, а запрет на распределение прибыли в пользу учредителей и членов такой организации.

    2. Отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня некоммерческих организаций (в отличие от коммерческих организаций) привело к тому, что в теории российского гражданского права нет единой точки зрения ни по количеству, ни по видам некоммерческих организаций — в частности, разработчики Концепции развития законодательства о юридических лицах указывают на то, что количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций в действующем законодательстве избыточно (от 19 до 27).

     Единая система правового регулирования организационно-правовых форм некоммерческих организаций отсутствует, а само законодательство о некоммерческих организациях изобилует пробелами, повторами и противоречиями. В российском законодательстве появились такие экзотические организационно-правовые формы некоммерческих организаций как государственные корпорации и компании, общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, негосударственные пенсионные фонды, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства и другие.

       Вместе с тем, в отличие от российского законодательства, в европейских странах количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций незначительное – например, в Германии к ним относят некоммерческие союзы и учреждения; во Франции – союзы, которые могут быть двух видов – ассоциации и объединения по экономическим интересам.

     Для того чтобы создать стройную систему юридических лиц, необходимо установить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций в одном законе – Гражданском кодексе Российской Федерации.

     Следует заметить, что авторы Концепции развития законодательства о юридических лицах предлагают предусмотреть в Гражданском кодексе две группы некоммерческих организаций —        корпорации и юридические лица некорпоративного характера  (п. 2.3 §1 подраздела 8).  Позволим поставить под сомнение необходимость введения в гражданский оборот терминов «корпорация» и «юридические лица некорпоративного характера». Дело в том, что деление юридических лиц на корпорации и учреждения (в Концепции развития законодательства о юридических лицах вместо понятия «учреждение» используется иной термин – «юридические лица некорпоративного характера», ввиду того, что в российском праве под учреждением понимается отдельная организационно-правовая форма некоммерческой организации) является традиционным в континентальном праве, однако такая классификация юридических лиц никогда не была предусмотрена российским законодательством. При этом необходимо подчеркнуть, что в отношении критериев разграничения юридических лиц на корпорации и учреждения в теории гражданского права отсутствует единое мнение.

    В проекте изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, опубликованном для обсуждения, упоминается 6 организационно-правовых форм некоммерческих организаций: 1) потребительский кооператив; 2) общественная организация граждан; 3) ассоциации и союзы; 4) фонды; 5) учреждения; 6) религиозные организации.

    В целом, данное предложение выглядит разумным, за одним исключением – выделение религиозной организации в качестве отдельной организационно-правовой формы некоммерческой организации представляется «искусственным», поскольку никаких принципиальных отличий от общественной организации граждан у такого юридического лица нет.

     3. Концепция развития законодательства о юридических лицах содержит ряд прогрессивных, взвешенных идей, основанных на отечественной доктрине гражданского права. В первую очередь, необходимо отметить предложение о введении вновь субсидиарной (т.е. дополнительной) ответственности собственника имущества учреждения по обязательствам  такой организации независимо от ее типа – казенного, бюджетного или автономного.

      Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно создавать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования. В период 1998-2003 годов количество бюджетных учреждений на федеральном уровне увеличилось более чем в полтора раза, достигнув 37 тысяч.  Государство уже не имело возможности реально контролировать весь «массив» учреждений, что давало последним возможность фактически бесконтрольно распоряжаться переданным им государством имуществом и соответствующими финансовыми потоками.

     В целях снижения количества учреждений и уменьшения бюджетных расходов государство в течение 2006-2011 годов провело реформу государственных (муниципальных) учреждений.

     Первоначально в 2006 году Федеральным законом «Об автономных учреждениях» в гражданский оборот были введены автономные учреждения.

     Ключевой особенностью автономного учреждения являлось то, что данное юридическое лицо отвечало по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не нес ответственности по обязательствам автономного учреждения. Финансирование автономных учреждений осуществляется не на основании сметы доходов и расходов, а в виде субсидий в соответствии с заданием учредителя. В отличие от бюджетного учреждения автономным учреждениям разрешалось открывать счета в коммерческих банках.

     Чиновники предполагали, что после изменения законодательства большинство государственных учреждений станут автономными. Однако этого не произошло, по причинам непрозрачности финансирования автономных учреждений, забюрократизированности процедуры смены типа учреждения, а также боязни трудовых коллективов бюджетных учреждений потерять часть имущества, закрепленного за учреждением, в процессе изменения типа с бюджетного на автономный. За первые 3 года после принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» в стране было создано только 5 федеральных автономных учреждений.

     Осознав, что заявленные реформой цели не достигнуты, было принято решение об изменении правового статуса бюджетных учреждений, и в 2010 году были внесены соответствующие поправки в законодательство.

      Вместо существовавших ранее двух типов государственных (муниципальных) учреждений (автономное и бюджетное) в настоящее время предусмотрено три типа учреждений – автономное, бюджетное и казенное, при этом значительно изменен правовой статус бюджетного учреждения.

    В качестве казенных учреждений выступают органы государственной власти, а также ряд юридических лиц, выполняющих определенные государственные функции – например, войсковые соединения Министерства обороны, подразделения Министерства внутренних дел и т.д. Казенное учреждение не вправе осуществлять приносящую доходы деятельность (если иное прямо не предусмотрено его уставом).  Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами, при их отсутствии дополнительную (субсидиарную) ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

    Бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с предметом и целями их деятельности, определенными уставами таких учреждений. Государственное задание для бюджетного учреждения, в соответствии с установленными его уставом основными видами деятельности, определяет учредитель. При этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

     Финансирование бюджетного учреждения будет осуществляться не на основании сметы (как это происходило до реформы), а в виде субсидий из государственного бюджета Российской Федерации.

   Имущество за бюджетным учреждением закрепляется на праве оперативного управления. Такому юридическому лицу предоставляется право самостоятельного распоряжения закрепленным за ним имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества (т.е. имущества, стоимость которого не превышает 500 тысяч рублей).

    Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. Вместе с тем собственник имущества учреждения освобожден от какой-либо ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

     Таким образом, фактически государство изменило тип большинства учреждений, сохранив за ними старое наименование – «бюджетные».

     При этом произошло сближение правовых статусов бюджетного и автономного учреждений – отличия между ними носят не формообразующий характер.

     Негативные последствия реформы государственных учреждений заключаются в том, что государство, во-первых, отказалось от ответственности по обязательствам учреждений (теперь в гражданском обороте существует юридическое лицо, которое отвечает по своим обязательствам в пределах лишь 500 тысяч рублей), во-вторых, установило непрозрачный механизм выделения денежных средств для бюджетных учреждений (посредством государственного задания, формируемого учредителем), в-третьих, по сути, заставило все учреждения (по данным Федеральной налоговой службы на 10 ноября 2011 года в нашей стране их более 275 тысяч ) заниматься предпринимательской деятельностью (поскольку социальные цели создания учреждения оказались на втором плане, а на первый вышло умение таких юридических лиц «зарабатывать деньги»).

     4. Позитивной чертой Концепции развития законодательства о юридических лицах является отказ от таких организационно-правовых форм некоммерческих организаций, как государственные корпорации и компании, негосударственные пенсионные фонды, некоммерческие партнерства и товарищества, автономные некоммерческие организации и другие.

    Большинство из указанных организационно-правовых форм появились в российском законодательстве благодаря усилиям лоббистов, которые «выбивали» для нужных им юридических лиц некий «особый правовой статус», хотя по своей сути практически все вышеперечисленные организации являются коммерческими, поскольку созданы в целях получения прибыли и не распределения ее между участниками такого юридического лица.

      5. К сожалению, на сегодняшний день решение о государственной регистрации некоммерческих организаций принимается различными органами государственной власти – потребительские кооперативы, учреждения, некоммерческие товарищества регистрируются Федеральной налоговой службой; общественные организации, торгово-промышленные палаты, фонды – Министерством юстиции России; средства массовой информации – Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

     Представляется необходимым определить в качестве единого органа государственной регистрации некоммерческих организаций Министерство юстиции Российской Федерации.

     6. С 2006 года в нашей стране для некоммерческих организаций, по сути, установлен разрешительный порядок государственной регистрации (в отличие от коммерческих организаций, которые создаются на основании нормативно-явочного порядка), так как Федеральным законом «О некоммерческих организациях» предусмотрен дополнительный перечень оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций.

     Также с 2006 года деятельность некоммерческих организаций оказалась под жестким контролем различных органов государственной власти, которые в соответствии с законодательными требованиями проверяют соответствие деятельности и расходов некоммерческой организации ее уставным целям под угрозой принудительной ликвидации юридического лица в случае выявления нарушений. Это привело к тому, что количество некоммерческих организаций составляет лишь 15 процентов от общего числа юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации.

     В связи с этим необходимо ограничить государственное воздействие на деятельность некоммерческих организаций.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика