Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Конституционные проблемы разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Научные статьи
14.08.12 12:08

вернуться


 
Конституционное право
Хайруллин И.Р.
Конституционные проблемы разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Основным конституционно-правовым составляющим федеративного государства является разграничение полномочий между Федеральным центром и его субъектами, от оптимальности и согласованности которых зависит качество бытия федерализма в многонациональной стране, уровень реализованности правового статуса субъектов Федерации, прав народов России.

        
             Существование конституционно-договорной модели федеративного государства характеризовалось действием правового режима, согласно которому Российская Федерация в рамках предметов совместного ведения определяла общие принципы правового регулирования, детальная же регламентация общественных отношений осуществлялась субъектами Российской Федерации, включая право опережающего нормотворчества. Суть явления заключалась в том, что легислатуры субъектов Российской Федерации, способные оперативно реагировать на изменения в системе общественных отношений, принимали требующиеся нормы права, ликвидировали пробелы законодательства не только регионального, но и федерального, в части вопросов, находящихся в компетенции России, однако не урегулированных законодателем в силу объективных и субъективных причин.

    Принятие Федерального закона от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ ознаменовало изменение моде-ли российского федерализма.

     Установление п. 2 ст. 263 названного закона более 40 полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации за счет собственных бюджетных средств, предельно сократило полномочия субъектов Российской Федерации, произошло слияние сферы совместного ведения и полномочий Российской Федерации, исчезновение остаточной компетенции субъектов Российской Федерации, предусмотренной ст. 73 Конституции России. Это привело, в том числе, к тому, что феномен опережающего нормотворчества, возникший в условиях развития системы федерализма в 1990-е годы, в на-стоящее время практически утратил свою актуальность. 

    Установление исчерпывающего круга полномочий было направлено на прикрепление относительно аполитичных полномочий за субъектами федерации и возложение соответствующих расходных обязательств на регионы.    

    Кроме того, п. 2 ст. 263 Федерального закона наделяет Российскую Федерацию полномочиями принимать федеральные законы в сфере компетенции субъектов Российской Федерации.

    Правило, предусмотренное п. 3 ст. 266 Федерального закона № 95-ФЗ, лишило автономные округа конституционных прав по предметам совместного ведения.

     По мнению Н.М. Добрынина, фундаментальным противоречием Федерального закона № 95-ФЗ стала подмена статуса субъекта Российской Феде-рации на понятие статуса органа государственной власти субъекта Российской Федерации, несмотря на то, что в ст. 73 Конституции Российской Федерации указано на субъект Федерации. Вместе с тем собственно полномочия субъекта Российской Федерации формально не закреплены. 

     Законодатель, умышленно забегая вперед, урегулировал вопросы компетенции органов государственной власти субъекта России, умолчав право-вой статус субъекта Федерации, что позволило федеральному центру углу-бить политику централизации до необходимых пределов.

     Таким образом, Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ не соответствует Конституции Российской Федерации. Произошло смещение объема полномочий Российской Федерации в сторону центра, нарушился принцип вертикально-го разделения властей, сформировалась унитаристская модель государства в России.  

    Анализ ст. 76 Конституции Российской Федерации показывает, что по предметам совместного ведения (ст. 71) и по предметам ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73) федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не соприкасаются.

     Кроме того, согласно ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции России, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, принятым вне пределов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Центра и субъектов Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации. Однако на практике субъект Российской Федерации, принимая нормативный акт по вопросу, относящемуся к его ведению, связан федеральным законодательством, в том числе принятым по предметам совместного ведения. При этом региональный законодатель вынужден согласовывать принимаемую норму со всем комплексом нормативно-правовых актов Российской Федерации, даже в отсутствии базовой нормы. 

     Ряд серьезных вопросов вызывает проблема соотношения подзаконного нормативно-правового акта Российской Федерации и закона субъекта Российской Федерации в свете ст. 76 Конституции Российской Федерации. Нормы российского законодательства не содержат разъяснений названного положения о юридической силе правовых норм. Однако анализ теории права показывает, что подзаконные акты не должны противоречить законам.

      Практика согласования подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации и законов субъектов Федерации свидетельствует о при-знании судами более высокой юридической силы за подзаконными актами относительно региональных законов. Так определением Верховного суда Российской Федерации от 24 декабря 2002 года по делу № 49-Г02-103 ч. 2 ст. 9 Кодекса Республики Башкортостан о недрах была признана несоответствующей инструкции по оформлению горных отводов, утвержденной Госгортехнадзором России.

    Федеральное законодательство также содержит нормы, регламентирую-щие вопросы соотношения подзаконных актов и законов субъектов Федерации. Например, ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и автомобильной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает, что законы субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента России, постановлениям Правительства Российской Федерации. В этой связи ключевым является вопрос разграничения полномочий не по юридической силе, а по содержанию правовых норм между органами государственной власти соответствующих уровней. 

    Не менее дискуссионной является проблематика соотношения полномочий в сфере правотворчества и исполнительной власти. Однако при взаимном вторжении в пределы ведения судебная практика установила презумпцию правомерности действий Федеральных органов государственной власти. 

     Существование принципа приоритета верховенства федеральных законов не свидетельствует о юридической самостоятельности законов Российской Федерации, что тем более не свидетельствует о неполноценности законов субъектов Российской Федерации. Норма права в теоретическом плане есть необычайно сложное явление, которое, как правило, не локализуется и полностью не раскрывается в пределах одного или нескольких актов, тем более в актах одного уровня. Анализ конструкции нормы права в российской правовой системе свидетельствует о ее чрезмерной бланкетности. Норма федерального права не может быть полноценной без отсылок на нормы законов субъектов Российской Федерации, что создает дополнительное звено в комплексном механизме реализации федерального закона, делает региональное право элементом регулирования в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Дальнейшее развитие российского законодательства должно идти не только в направлении согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным, но и, наоборот, в связи с тем, что российское коллизионное право не предусматривает бескомпромиссного примата норм Российской Федерации, устанавливая самостоятельность нормативно-правовых актов Федерации и ее субъектов в рамках распределенных полномочий. При этом согласование федеральных и региональных норм должно осуществляться не только по принципу их юридической силы и субординации, но и по со-держанию предмета регулирования, сферы правового регулирования, вопросом применения методов правового регулирования.

     Одной из проблем регионального законодательства является перегруженность нормами федерального права, что обусловлено дублируемостью нормами субъектов Российской Федерации норм федерального законодательства. Названное положение дел создает трудности для уяснения норм, их применения, свидетельствует о несовершенстве правовой техники.

     Весомой проблемой разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является вопрос о федеративных правоотношениях.

      Субъекты Российской Федерации, вступая в юридические отношения с центром, образуют федеративные правоотношения.  Это урегулированные нормами федеративного права общественные отношения, характеризующиеся совокупностью прав, обязанностей и ответственности, предусмотренных нормами основного (основных) закона, договорными нормами, общефедеральным и региональным законодательством.
 
      Объектом федеративных правоотношений являются федеративные от-ношения, субъектами – субъекты Федерации. Например, для России это Российская Федерация, субъекты Федерации.

     Не являются субъектами федеративных правоотношений, но играют огромную роль в осуществлении федеративных отношений национально-культурные автономии, органы местного самоуправления, политические пар-тии, союзы молодежи, религиозные конфессии, иные общественные организации.

     Причастность названных объединений обусловлена заинтересованностью в вопросах федерализма, решением сходных с субъектами федеративных правоотношений вопросов.

     Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, в отличие от указанных организаций, обладают государственной властью, отношения между ними складываются в связи и по поводу власти.

    Вторым уровнем приближенности при изучении федеративных отношений, по мнению Черепанова В.А., является изучение федеративных отношений, складывающихся между конкретными носителями власти: государственными органами и должностными лицами.  

     Особыми субъектами федеративных отношений, которые оказывают предопределяющее значение на федеративные правоотношения, являются этносы, народ (многонациональный народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации), общество. Участие народа или этноса в федеративных отношениях обусловлено, прежде всего, базовостью категории национального или народного суверенитета по отношению к суверенитету государственному, сложным процессом его воплощения в государственно-правовую материю. Данный процесс, происходящий, как правило, в экстра-ординарные периоды развития общества, осуществляется не по сложившимся правовым нормам, а по перманентно формируемому по ходу действия фактическому праву.

    Несмотря на то, что названные участники федеративных отношений не являются юридическими их субъектами, сами по себе правоотношения возникают по поводу и в связи с интересами названных субстанций.
 
    Значительную роль при осуществлении административной реформы 2000-х годов сыграли Министерство юстиции Российской Федерации и органы прокуратуры при принесении протестов на незаконные правовые акты субъектов Федерации и инициировании судебных процессов по признанию названных документов незаконными. 
Так надзорная практика прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о том, что до 75 % оспариваемых ими нормативно-правовых актов субъектов Федерации оспариваются именно в связи с нарушением предмета ведения, компетенции и полномочий. 

    Распространены случаи, когда должностные лица и органы исполни-тельной власти издают правовые акты в рамках полномочий другого органа или должностного лица.

      Подобные основания использовались прокурорами, например, при оспаривании постановления Правительства Республики Саха (Якутия) «О прогнозе социально-экономического развития и бюджета г. Якутска» об утверждении Инструкции по обустройству содержанию и эксплуатации паромных переправ, постановления главы администрации Хабаровского края «Об упорядочении оплаты труда в органах местного самоуправления».

     Разграничение полномочий и предмета ведения может осуществляться не только по вертикали, но и по горизонтали. Особенно часто это связано с разграничением полномочий по управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом.

    Например, Администрация Алтайского края издала постановление о приобретении в собственность имущественного комплекса в г. Барнауле стоимостью около 2 млн. руб. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ относит к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации управление и распоряжение собственностью региона, одна-ко порядок управления и распоряжения краевой собственностью, согласно названному Закону, может быть определен только региональным законом (ч. 2 ст. 5, ст. 21).

     Специальным законом Алтайского края «О порядке приобретения в государственную собственность Алтайского края имущества, находящегося в собственности юридических лиц и физических лиц» (ст. 12), устанавливается, что приобретение в собственность края имущества свыше 500 тыс. руб. осуществляется по решению представительного органа по предложению главы администрации края. Арбитражным судом Алтайского края по заявлению прокурора края постановление администрации признано недействительным. 

     Не менее важным  вопросом разграничения полномочий в России является согласование компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

     Так представительные органы субъектов Российской Федерации вправе регламентировать ответственность за административные правонарушения по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ).

     Субъекты Российской Федерации неправомочны передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию Ко-миссий, наделенных правом привлечения виновных к административной ответственности (ст. 26.3 № 95-ФЗ; ст. 14–16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ). При издании нормативно-правовых актов органы местного само-управления не могут самостоятельно устанавливать ответственность за неисполнение общеобязательных требований; они вправе руководствоваться только актами Российской Федерации или документами субъектов Российской Федерации. 

    Таким образом, практика разграничения компетенции между органами власти разных уровней в целом носит положительный характер, и зачастую политика государства направлена на упорядочение публичных неполитических отношений.

      При оптимизации законодательной политики субъектов Российской Федерации значительную роль приобретает парламентский контроль легислатуры субъекта Федерации, контроль за правотворчеством органов государственной власти региона главой субъекта Российской Федерации (его аппарата).

    Следует констатировать, что региональное законодательство, претерпев метаморфозы, от состояния неограниченности компетенции в 1990-х годах приобрело роль, сравнимую с подзаконными нормативными правовыми актами ведомственного уровня, заняв правоприменительную нишу в ущерб регулятивной функции.

    Практика регионального правотворчества привела к формированию действенной системы парламентаризма. Сужение правотворческого фокуса в хо-де административной реформы, однако, не привело к стагнации законотворческой функции субъектов федерации, привело к  концентрации усилий на имеющихся полномочиях и совершенствованию названной деятельности. 

    Так анализ опыта применения законодательства Республики Башкортостан показал, что региональные нормы в целом восполняют существенные регулятивные пробелы российского законодательства, приводя к возникновению социально полезных и социально необходимых образцов права. К таковым следует отнести законы Республики Башкортостан «О регулировании жилищных отношений», «О регулировании земельных отношений», Кодекс Республики Башкортостан «Об административных правонарушениях».

    Несмотря на общую тенденцию унитаризации, к концу срока правления Президента Российской Федерации Д.А. Медведева наметились тенденции либерализации государственного устройства.

    Государственный совет Российской Федерации, состоявшийся 26 декабря 2011 года, был посвящен вопросам делегирования регионам федеральных полномочий за счет передачи контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных полномочий в целом ряде сфер.

    По результатам работы рабочих групп, созданных для разработки пред-мета делегирования, предполагается передать ряд территориальных государственных органов в ведение субъектов Российской Федерации, в том числе осуществляющих деятельность в санитарно-эпидемиологическом, ветеринарном, экологическом надзоре, правоохранительные органы по вопросам расследования, раскрытия преступлений, функции в сферах обороны и безо-пасности государства.

      По результатам доклада представителей рабочих групп по разработке предмета делегирования, предложено отказаться от предоставления индивидуальных субвенций под каждое полномочие, передать единые субвенции, предоставив право регионам самим определять приоритеты при распределении субвенций между территориями, предоставить право самостоятельно определять объемы расходов по каждому из направлений использования субвенций, а также определять приоритеты использования средств. 

    Передача в распоряжение регионов части годового прироста НДС, на-пример, 50 процентов прироста НДС может составить около 200 млрд. руб.

      Делегирование субъектам Федерации налога на прибыль организаций в размере двух процентов и водного налога позволит увеличить доходы бюджетов субъектов Российской Федерации более чем на 240 млрд. руб.

    На заседании обсуждался вопрос о передаче регионам акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, мотоциклы, спирто-содержащую продукцию, автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных инжекторных двигателей, производимых на территории Российской Федерации.

     В настоящее время финансовая поддержка оказывается тем же регионам, у которых расчетная бюджетная обеспеченность составляет почти 100 процентов, то есть близка к уровню регионов-доноров. Это приводит к тому, что 10–15 регионов получают финансовую помощь, которая не оказывает существенного влияния на их финансовое состояние и лишает стимулов становиться донорами. Предлагаемое уточнение позволит сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, и увеличить с 13 до 23 количество регионов-доноров, и высвободить дотации в объеме более восьми млрд. руб. для направления регионам с объективно низким уровнем бюджетной обеспеченности.

    Таким образом, всего предлагается передать на региональный уровень более 100 полномочий, осуществляемых более 220 тысячами федеральных служащих в 18 министерствах и ведомствах.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика