Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Институт депутатской неприкосновенности в практике местного самоуправления: генезис и проблемы правового регулирования
Научные статьи
20.09.12 10:19

вернуться

 
ЕврАзЮж № 8 (51) 2012
Конституционное право
Овчинников И.И.
Институт депутатской неприкосновенности в практике местного самоуправления: генезис и проблемы правового регулирования
В статье анализируются конституционно-правовые основы гарантий неприкосновенности депутата представительного органа местного самоуправления. Автор исследует природу и содержание института депутатской неприкосновенности, акцентируя внимание на выявлении современных тенденций все большего расширения гарантий прав депутата при привлечении его к уголовной или административной ответственности, совершении в отношении депутата различных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Отмечено, что гарантии прав депутатов необходимо соотносить с требованиями конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

 Вклады «До востребования» не имеют ограничений по сроку хранения денежных средств и возвращаются по первому требованию вкладчика. Вклады до востребования в Быстробанке, вся подробная информация на сайте http://www.bystrobank.ru 
 Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования,  так же как и члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления отражает современное понимание правового положения народного избранника, характеризующееся совокупностью предусмотренных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах (прежде всего, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ), конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах его прав и обязанностей, форм реализации своих полномочий, срока избрания (включая основания досрочного прекращения полномочий), ограничений и запретов, связанных с осуществлением полномочий, основных гарантий деятельности, а также форм ответственности.

      Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил общие положения правового статуса депутата: срок полномочий; возможность деятельности на постоянной либо на непостоянной основе; обеспечение необходимых организационных и материально-технических условий для беспрепятственного осуществления полномочий; невозможность одновременного исполнения полномочий депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законом; ограничения для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, которые не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законодательством, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и другой творческой деятельности. При этом такая разрешенная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законодательством.

    Закон также установил (ст. 71), что депутат представительного органа местного самоуправления несет ответственность перед избравшим его населением муниципального образования, которое вправе досрочно отозвать депутата. Основания наступления такой ответственности и порядок (процедура) решения соответствующих вопросов устанавливаются уставом муниципального образования. Однако ответственность депутата перед населением не является  безусловной. В случае если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется (ст. 24).

    В настоящее время законодательством о местном самоуправлении предусмотрены также случаи досрочного прекращения полномочий  депутата: смерть; отставка по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации; прекращение гражданства иностранного государства, с которым  Российской Федерацией заключен международный договор, предоставляющий право гражданам этого иностранного государства быть избранными в органы местного самоуправления; отзыв избирателями; досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления; призыв на военную или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу и в иных случаях, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Свободное осуществление депутатом своей деятельности обеспечивается, в частности, тем, что он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата представительного органа местного самоуправления, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрены федеральным законом (ст. 40).

     Федеральный закон от 6 октября 2003 года отметил, что иные  гарантии неприкосновенности депутатов должны быть установлены федеральными законами. Решение законодателя выделить вопросы депутатской неприкосновенности в качестве предмета отдельного правового урегулирования лишний  раз подчеркивает важность этого института в системе гарантий обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления депутатом представительного органа местного самоуправления своих полномочий.

    Институт депутатской неприкосновенности занимает важное место в проблематике современного конституционного права.  Он используется в законодательстве различных стран и имеет длительную историю развития механизмов правовой регламентации.

     В дореволюционной России вопрос о неприкосновенности депутатов стал широко обсуждаться после учреждения Государственной думы. Известный российский государствовед Н.И. Лазаревский отмечал, что под неприкосновенностью депутатов разумеют тот принцип, в силу которого арест члена палаты или возбуждение против него судебного преследования по какому бы то ни было поводу в течение сессии возможны не иначе, как с согласия палаты. Палатой не обсуждается вопрос о виновности или невиновности депутата или о том наказании, которому он должен быть подвергнут. Палата должна ограничиться вопросом, представляется ли обвинение настолько обоснованным, что не возбуждает сомнений в своей добросовестности. Во всяком случае это право палат является вполне дискреционным в том смысле, что ни в одной конституции не указаны те условия, при наличии которых палаты должны были бы давать свое согласие, равно как не существует инстанции, в которую подобное постановление палаты, дающей свое согласие или отказывающей в нем, могло бы быть обжаловано. 

    По мнению Н.И. Лазаревского, разновидности в постановке вопроса о неприкосновенности депутатов состоят в том, что в одних странах воспрещается возбуждение преследования без специального на то разрешения палаты, в других воспрещается лишь ограничение  или лишение свободы без такового разрешения, возбуждение же преследования, поскольку им свобода депутата не ограничивается, не ставится в зависимость от разрешения палаты. В некоторых странах существует правило, согласно которому в случае ареста депутата на месте преступления он должен быть освобожден, и возбужденное расследование должно быть приостановлено на все время сессии, если палата этого требует, а правило, гласящее, что депутат не может быть подвергнут личному задержанию во время сессии без специального постановления об этом палаты, в некоторых странах получает дальнейшее развитие; так, предусматривается, что если депутат подвергся личному задержанию в промежутке между сессиями, по требованию палаты он должен быть освобожден на время сессии.

     Правовой основой неприкосновенности депутатов Государственной думы являлось Учреждение (постановление) Государственной думы от 20 февраля 1906 года.  Вместе с тем на гласные уездные и губернские земские собрания институт депутатской неприкосновенности не распространялся.

    После Октябрьской революции первая Конституция (Основной Закон) РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, не закрепляла гарантий неприкосновенности депутатов. Лишь в октябре 1925 года на II сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета XII созыва было принято Положение о членах ВЦИК, в соответствии с которым члены ВЦИК наделялись неприкосновенностью и не могли быть привлечены к судебной ответственности, подвергнуты аресту, задержанию, обыску без специального постановления Президиума ВЦИК.

     Утвержденная Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР 5 декабря 1936 года Конституция (Основной Закон) СССР (ст. 52), а затем утвержденная 21 января 1937 года Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов новая Конституция РСФСР (ст. 36) закрепили гарантии неприкосновенности  депутатов соответственно Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, которые не могли быть привлечены к судебной ответственности или арестованы без согласия своего Верховного Совета, а в период между сессиями – без согласия соответствующего Президиума Верховного Совета. Аналогичные статьи появились и в конституциях находящихся в составе РСФСР автономных республик. Отметим, что даже на уровне высших органов государственной власти депутатская неприкосновенность ограничивалась лишь особой процедурой привлечения этих лиц к  судебной ответственности и ареста.

    Только через двадцать лет – 12 сентября 1957 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было утверждено Положение о сельском Совете депутатов трудящихся, в котором (ст. 31) впервые депутатская неприкосновенность (невозможность привлечения к судебной ответственности или ареста без согласия сельского Совета, а в период между сессиями сельского Совета – без согласия исполкома сельского Совета) распространялась и на депутатов сельских Советов.

   Позднее, в Законе РСФСР от 19 июля 1968 года «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР»,  гарантии депутатской деятельности были расширены. В ст. 68 Закона устанавливалось, что депутат сельского, поселкового Совета не мог быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении, организации или исключен из колхоза, а также не мог быть на территории Совета привлечен к уголовной ответственности либо арестован без согласия сельского, поселкового Совета, а в период между сессиями Совета – без согласия его исполнительного комитета.

    В отношении депутатов районного Совета, депутатов городского, районного в городе Совета аналогичные гарантии были закреплены в принятых 29 июля 1971 года законах РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР»  и «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР».

    Дальнейшее развитие института депутатской неприкосновенности было связано с принятием 20 сентября 1972 года Закона СССР «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР».  В соответствии со ст. 34 Закона, депутат любого местного Совета теперь не мог быть на территории своего Совета привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета, а в период между сессиями – без согласия его исполнительного комитета. Решение Совета или его исполкома могло быть отменено соответственно вышестоящим Советом или его исполнительным комитетом с передачей вопроса на повторное рассмотрение Совета. Если Совет подтверждал первоначальное решение, то решение по существу вопроса принимал областной, краевой Совет, Президиум Верховного Совета союзной или автономной республики по представлению соответственно прокурора области, края, республики.

    С принятием Конституции СССР 1977 года, в которой важнейшие положения статуса депутата закреплялись в отдельной главе 14 «Народный депутат», была обновлена редакция Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР».  В соответствии с новой Конституцией РСФСР (1978), были внесены необходимые изменения и дополнения в законы РСФСР о местных Советах.  Позднее, 20 ноября 1980 года, был принят Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»,  закрепивший правовые основы деятельности органов государственной власти и государственного управления высшего звена в системе местных Советов. Во всех этих законах положения о депутатской неприкосновенности, установленные еще в 1972 году Законом СССР о статусе депутатов, остались, по сути, без изменения.

    С учетом опыта реализации Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» и в целях упорядочения правоприменительной практики по вопросам реализации положений закона о неприкосновенности депутатов, Президиум Верховного Совета СССР в постановлении от 3 ноября 1983 года «О порядке применения статей 33 и 34 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» установил, что для получения согласия Совета, его исполнительного комитета, Президиума Верховного Совета  автономной, союзной республики на привлечение депутата к уголовной ответственности,  арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующим или вышестоящим прокурором вносится представление в Совет, в состав которого был избран данный депутат.

    21 декабря 1989 года второй Съезд народных депутатов СССР принял новый Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР».  Закон  определил, что согласие на привлечение депутата местного Совета к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, должен давать только  сам Совет. Исполкому местного Совета теперь такое право не предоставлялось.

   Таким образом, два основных элемента, составляющих институт депутатской неприкосновенности – невозможность привлечения депутата к уголовной ответственности и его ареста на территории соответствующего местного Совета без согласия этого Совета – появились в российском законодательстве в 1968 году. Третий элемент – невозможность применения к депутату, при тех же условиях, мер административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, был предусмотрен сначала союзным законодательством в 1972 году, а затем отражен в законодательстве РСФСР.

    Более широко содержание депутатской неприкосновенности  регламентировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 года «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР». Закон установил (ст. 30), что на территории соответствующего местного Совета депутат не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета. Уголовное дело, а также производство по делу об административном правонарушении, ответственность за которое налагалась в судебном порядке, в отношении депутата могло быть возбуждено только прокурором соответствующего уровня или вышестоящим прокурором с согласия Совета.

      Кроме этого, Закон установил, что на территории соответствующего Совета не допускался привод и иное в какой бы то ни было форме задержание или ограничение свободы народного депутата, а также досмотр, обыск, выемка и арест его личных вещей, багажа, личного и используемого им транспорта, жилого и служебного помещений. Неприкосновенность распространялась и на переписку, средства связи, используемые депутатом, а также на принадлежащие депутату документы. Если после истечения срока депутатских полномочий лицу предъявлялись обвинения в нарушении закона, допущенном в период его депутатской деятельности, то в этом случае использовался тот же порядок, что и в отношении народного депутата.

     Законом подробно была урегулирована и процедура получения согласия на привлечение депутата местного Совета к ответственности (ст. 31). Для получения согласия Совета на возбуждение уголовного дела в отношении депутата, привлечение его к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующий или вышестоящий прокурор перед возбуждением уголовного дела либо административного производства, предъявлением депутату обвинения, дачей санкции на арест вносил в соответствующий Совет представление. Совет рассматривал представление не позднее чем в месячный срок. При необходимости от прокурора могли быть истребованы дополнительные материалы. Депутат был вправе участвовать в рассмотрении вопроса о привлечении его к ответственности. Совет принимал мотивированное решение и в трехдневный срок извещал о нем прокурора.

    При  несогласии с решением местного Совета вышестоящий прокурор вправе был войти в вышестоящий Совет с представлением об отмене решения и даче согласия на привлечение депутата к ответственности или на арест. Вышестоящий Совет мог отменить решение местного Совета и принять по представлению свое решение.

   Прокурор, вносивший в Совет представление, обязан был в трехдневный срок со дня окончания производства по делу сообщить Совету о результатах расследования или рассмотрения дела.

     Закрепленные Законом РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (1990) содержание и порядок применения положений о депутатской неприкосновенности признавались составной частью гарантий деятельности депутата и в первые постсоветские годы, когда на смену местным Советам как органам государственной власти пришли Советы, являющиеся органами местного самоуправления. С учетом того, что и в новых условиях продолжал действовать Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (1990), в принятом 6 июля 1991 года Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»  вопросы гарантий деятельности депутатов, включая и вопросы депутатской неприкосновенности, подробно не регламентировались. В статье 17 Закона устанавливалось лишь, что исключительно на сессии Совета должны решаться вопросы защиты прав депутатов, лишения депутатской неприкосновенности, установления ответственности за невыполнение депутатских обязанностей.

    Конституция Российской Федерации 1993 года (ст. 98) закрепляет гарантии неприкосновенности лишь членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и ничего не говорит о неприкосновенности депутатов иных представительных и законодательных органов. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

      Однако конституционные установления о депутатской неприкосновенности вскоре подверглись испытанию на прочность. 8 мая 1994 года был принят Федеральный закон № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,  который существенно расширил конституционные положения о депутатской неприкосновенности. В частности,  в соответствии со статьей 18 Закона депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации, нельзя привлечь к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержать, арестовать, подвергнуть обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуть личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность депутатов была распространена также на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, а также на принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

     Такое понимание неприкосновенности депутатов послужило основанием для обращения Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ряда положений указанного Закона. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 года по итогам рассмотрения данного дела указывалось, что установления статьи 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общего конституционного принципа о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Это обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. По мнению Конституционного Суда РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции Российской Федерации, – один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществления им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым – парламента, их самостоятельности и независимости.

    Вместе с тем в постановлении отмечалось, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширенное понимание неприкосновенности в подобных случаях влечет искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращение в личную привилегию. В итоге это означало бы неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19) и нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции РФ).

    Следует отметить, что еще при подготовке новой редакции Закона СССР о статусе народных депутатов в СССР (1979) активно обсуждался именно этот аспект депутатской неприкосновенности. Подчеркивалась важность использования механизмов депутатской неприкосновенности лишь в тех случаях, когда депутатом было допущено правонарушение непосредственно в процессе осуществления им своих депутатских полномочий. Это обстоятельство неоднократно отмечали в своих трудах А.А. Безуглов  и другие авторы, которые подчеркивали главную особенность депутатской неприкосновенности как государственно-правового института – она не является личной привилегией депутата и устанавливается в интересах Совета и избирателей.  К сожалению, и в советский период, и в постсоветское время эта идея не находила своего воплощения в законодательстве о статусе депутата.

    В юридической науке пока еще недостаточно исследован вопрос о том, какие правонарушения считаются совершенными при исполнении депутатских полномочий? Не дает ответа на этот вопрос и указанное постановление Конституционного Суда РФ. Правомерно предположить, что такие  правонарушения могут быть совершены лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, при каком-то неблагоприятном для депутата стечении обстоятельств. Значит, и институт депутатской неприкосновенности должен применяться крайне редко.

    Отражение в действующем законодательстве позиции Конституционного Суда РФ, с одной стороны, позволило бы уменьшить число изъятий из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом и, с другой стороны, сразу лишило бы многих кандидатов в депутаты мотивации всеми способами добиваться вожделенной личной неприкосновенности вместе с получением депутатского мандата. Однако, вопреки мнению Конституционного Суда РФ, в этой части закон о статусе депутатов не был изменен, и неприкосновенность по-прежнему была распространена на все деяния депутатов, независимо от того, имели ли инкриминируемые им правонарушения какую-то связь с осуществлением  депутатом своих полномочий или же нет.

    Выделим одно из базовых положений в аргументации своей позиции Конституционным Судом РФ: целесообразность сохранения предусмотренного законом  содержания депутатской неприкосновенности депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы обусловлена особым характером их деятельности – осуществлением государственных функций, а также необходимостью обеспечения беспрепятственной деятельности парламентариев и парламента, их самостоятельности и независимости. Это положение представляется весьма важным для последующего анализа.

    После своего закрепления на федеральном уровне институт депутатской неприкосновенности стал широко использоваться и в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации. Депутаты весьма охотно принимали такие законы о своей неприкосновенности. В Московской области положения о депутатской неприкосновенности сначала были составной частью Закона Московской области от 11 мая 1994 года № 1/94-ОЗ «О статусе депутата Московской областной Думы», затем в результате многократных изменений и дополнений статей 19 и 20 Закона, содержащих положения о неприкосновенности депутатов областной Думы, были исключены, и в редакции Закона от 26 ноября 1997 года № 11/154  они уже не упоминались. В новом Законе Московской области от 30 октября 2007 года № 191/2007-ОЗ «О статусе депутата Московской областной Думы»  (ст. 22) установлено, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае привлечения депутата Думы к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата Думы, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

     Очевидно, что такое понимание содержания и пределов депутатской неприкосновенности далеко выходит за рамки конституционных установлений даже в отношении гарантий статуса членов российского парламента.

     Законодательство о статусе депутатов других субъектов Российской Федерации также не учитывает позицию Конституционного Суда РФ и не обусловливает применение депутатской неприкосновенности лишь в тех случаях, когда депутат совершил правонарушение в связи и непосредственно при осуществлении своих полномочий. Таким образом, законодательно регламентируя вопросы своей неприкосновенности, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сознательно распространяют эту неприкосновенность не только на свою депутатскую деятельность, но и превращают ее в личную неприкосновенность (личную привилегию), по сути, на все случаи жизни в период срока своего пребывания в составе законодательного (представительного) органа. 

     Теоретико-правовая природа неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и ее необходимость для депутатов данного уровня власти пока еще исследована недостаточно. За многие годы существования этого института неприкосновенность депутата воспринимается как непременная и  важная привилегия, безусловно, подчеркивающая особенность статуса депутата, настойчиво сохраняемая и защищаемая все новыми поколениями народных избранников.

    При исследовании данной проблемы в юридической литературе основное внимание уделяется анализу концептуальных положений института депутатской неприкосновенности как неотъемлемого элемента статуса любого депутата, на процедуре привлечения депутата к ответственности.  Между тем вопросы целесообразности применения, содержания (объема) института депутатской неприкосновенности затрагиваются чаще всего лишь косвенно,  хотя  они также требуют самостоятельной и глубокой проработки.

     Не вполне ясен и политико-правовой аспект необходимости сохранения депутатской неприкосновенности на иных, кроме федерального, уровнях власти. Если в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы наличие института депутатской неприкосновенности объясняется особым характером их государственной деятельности, необходимостью обеспечения беспрепятственного осуществления их полномочий, самостоятельности и независимости, как это вытекает из постановления Конституционного Суда РФ, то в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации этот тезис требует дополнительного обоснования.

     Можно ли распространить аргументацию Конституционного Суда РФ, высказанную в отношении неприкосновенности депутатов федерального парламента, на деятельность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации?  Можно ли объяснить необходимость узаконения неприкосновенности и для них, в частности, особым характером их государственной деятельности? В чем состоит и от чего зависит этот особый характер? Ведь некоторые субъекты Российской Федерации по численности населения уступают многим муниципальным образованиям, имеют небольшую территорию, осуществляют власть, которая, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, ограничена самим фактом существования федеративного государства и потому имеет лишь некоторые политические и государственные элементы.  Это ограниченная публичная квазиполитическая, квазигосударственная власть.  Ни конституции (уставы), ни законы субъектов Российской Федерации также не раскрывают черты особого характера государственной деятельности депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, требующей такой неприкосновенности депутатов, что ее содержание (объем), как это следует из законодательства многих субъектов Российской Федерации, выходит за пределы конституционных установлений даже в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

    Еще больше вопросов, если исходить из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обосновывающей необходимость депутатской неприкосновенности особым характером деятельности депутатов российского парламента, вызывает целесообразность сохранения столь же широкой по содержанию, как и у депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, неприкосновенности депутатов представительных органов муниципальных образований.

    Принятый  еще в советское время Закон РСФСР  «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (1990) утратил силу лишь с принятием 28 августа 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Закон, в частности, устанавливал (ст. 18), что на территории муниципального образования депутаты не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

   Указанные положения, которые в целом были близки к конституционным установлениям (ст. 98),  получили затем свое отражение в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении  и о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.  В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Московской области) в законах о местном самоуправлении положений о депутатской неприкосновенности не содержалось.

    Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как никогда ранее закрепил широчайшую характеристику содержания неприкосновенности депутатов представительных органов местного самоуправления. Сам закон  непосредственно не регламентирует эти вопросы, но перечисляет те составляющие депутатской неприкосновенности, которые должны быть обязательно отражены в последующем федеральном законе: гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов.

    Законодательное закрепление столь широкого содержания депутатской неприкосновенности на местном уровне детерминирует необходимость исследования вопросов о том, чем же обусловлена потребность в такой всеобъемлющей правовой защите депутата представительного органа муниципального образования и должна ли быть неприкосновенность депутата представительного органа муниципального образования по своему объему в сущности такой же, как, например, у депутата Государственной Думы или депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации.

    Если исходить из необходимости закрепления института депутатской неприкосновенности на муниципальном уровне, как это вытекает из Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, то следует признать, что и представительными органами местного самоуправления осуществляется деятельность особого характера, такая же, как и государственная деятельность членов парламента Российской Федерации, что представительные органы местного самоуправления испытывают такую же потребность в беспрепятственной деятельности, самостоятельности и независимости, как и законодательные (представительные) органы государственной власти, поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, именно эти обстоятельства обусловливают предоставление неприкосновенности депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации.

    Между тем особенности функционирования представительных органов местного самоуправления и характер деятельности, например, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не являются идентичными. Они отличаются и масштабом,  и  содержанием. В частности, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия на локальной территории; депутаты непосредственно, повседневно и тесно взаимодействуют с населением, осуществляющим самоуправление и ответственным за решение вопросов местного значения на территории муниципального образования; представительный орган муниципального образования осуществляет не государственную власть, поскольку не входит в систему органов государственной власти, а осуществляет власть местного самоуправления, т.е. власть территориального публичного коллектива;  представительный орган руководствуется принципами самоуправления и самоорганизации и может принять решение о самороспуске, что не предусмотрено, например, для Государственной Думы, которая может быть распущена, но не может самораспуститься; при осуществлении своих полномочий депутаты не порывают со своей основной производственной или служебной деятельностью, лишь до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе; заседания представительного органа местного самоуправления  проходят с периодичностью не реже одного раза в три месяца.

   От кого в муниципальном образовании должен защищаться депутат  своей неприкосновенностью? Морально ли в условиях местного самоуправления демонстрировать особую защищенность лица, который только фактом своего избрания получил при совершении правонарушения  приоритет в правах над остальными  избирателями? Ведь о правонарушении, совершенном депутатом представительного органа муниципального образования, очень быстро становится известно всему населению.  Искусственное усложнение процедуры привлечения его к ответственности способствует повышению социальной напряженности в муниципальном образовании, формированию у населения убеждения в закрепляемой законом социальной несправедливости, в том, что гарантии неприкосновенности депутата – это безнравственная преференция власти. Случай в станице Кущевская Краснодарского края показал, что депутатским мандатом, именно из-за привлекательности депутатской неприкосновенности, нередко прикрывается преступная деятельность его владельца.

    Следует признать, что депутатская деятельность на муниципальном уровне в условиях местного самоуправления не имеет тех особенностей, которые хоть как-то оправдывают наличие института депутатской неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти. Таким образом, отсутствуют необходимые теоретические, да и социально-политические основания для сохранения на местном уровне института депутатской неприкосновенности в том объеме, который определен действующим законодательством.

    Если учесть позицию Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 года  о возможности использования института депутатской неприкосновенности лишь в случае совершения депутатом правонарушения при исполнении депутатских полномочий, то, как показала практика, на муниципальном уровне нет должных оснований для применения института депутатской неприкосновенности даже в этом случае. Так в начале 2008 года  широкое освещение в средствах массовой информации получило дело о привлечении к судебной ответственности  депутатов городской Думы города Твери за незаконное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, по договоренности с руководством городского органа управления в жилищно-коммунальной сфере, и использование в корыстных целях излишне полученных средств. Таким образом, это правонарушение было совершено депутатами непосредственно при осуществлении своих полномочий. Однако распространение депутатской неприкосновенности на подобные случаи только дискредитировало бы муниципальную власть в общественном мнении.

     В условиях местного самоуправления институт депутатской неприкосновенности теряет свое смысловое значение как в случае совершения правонарушения при исполнении депутатом своих полномочий, так и тем более во всех других случаях, когда совершенное правонарушение вообще не имеет отношения к депутатской деятельности. Нельзя одним законом защищать человека от наказания за нарушение другого закона только потому, что он облечен доверием населения. Это доверие предполагает более высокий и правовой и нравственный уровень поведения депутата и никоим образом не может расцениваться как дозволение депутату на неправомерные действия. Представляется, что, наоборот, ответственность таких лиц за нарушение требований закона должна быть более строгой.

      Сторонники сохранения института депутатской неприкосновенности на муниципальном уровне считают, что в современных условиях это может восприниматься как некий привлекательный стимул, понуждающий к конкуренции за депутатский мандат, поскольку отсутствует другой стимул –  финансовое вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, как, например, в законодательных (представительных) органах государственной власти. Такая позиция тоже уязвима, поскольку в условиях самоуправления избрание лица депутатом должно восприниматься в качестве почетной обязанности, гражданского служения интересам населения, а не в качестве средства улучшения своего материального положения. Ведь даже при проведении земской реформы в дореволюционной России и несравненно более низком уровне жизни населения гласные (депутаты) осуществляли свои полномочия на общественных началах, их деятельность воспринималась именно как почетная обязанность.

    Общие рассуждения о том, что депутатская неприкосновенность – это непременный атрибут гарантий статуса любого депутата – не может служить основанием для постоянного (вот уже на протяжении многих лет это проявляется как тенденция) расширения содержания этого института. Не случайно Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность только членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а это лишь 628 парламентариев. С принятием в субъектах Российской Федерации своих конституций и уставов,  а затем законов о статусе депутатов институт неприкосновенности был распространен сначала на депутатов законодательных (представительных) органов 83 субъектов Российской Федерации, а немного позже – и на депутатов почти 24,5 тысяч представительных органов муниципальных образований. Таким образом, конституционная неприкосновенность нескольких сотен членов российского парламента теперь расширена до неприкосновенности сотен тысяч депутатов различных представительных органов. А ведь кроме депутатов неприкосновенностью обладают еще и десятки тысяч выборных должностных лиц, членов выборных органов в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

    Очевидна тенденция современного развития института депутатской неприкосновенности в направлении все большего расширения мер ответственности и видов следственных действий, не применимых к депутату без получения на то согласия соответствующих органов. Однако важно при этом иметь в виду, что каждое включение нового положения (по сравнению с конституционными установлениями статьи 98) в содержание понятия депутатской неприкосновенности, распространение этого института на всех депутатов в стране все больше увеличивает отход от соблюдения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Закрепление федеральным и региональным (субъектов Российской Федерации) законодательством гарантий депутатской неприкосновенности всех депутатов в стране в объеме, превышающем даже конституционные установления, нельзя признать оправданным и справедливым. 

    Практика показывает, что, к сожалению, возможны случаи неправомерного преследования депутатов, особенно за их активные выступления против коррупционных проявлений на местном уровне, против незаконных действий должностных лиц местной администрации и др. Бороться с этим следует не путем все большего расширения гарантий  депутатской неприкосновенности, а путем создания механизмов неотвратимого привлечения к ответственности тех лиц, которые организуют незаконное  преследование депутата. Важнейшей составляющей подлинной неприкосновенности депутата должна стать широкая поддержка его деятельности избирателями, его служение общественным интересам.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика