Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

И.В. ЧЕРНОВ:
ЛИНГВОПОЛИТИКА ЕВРАЗИИ: РОЛЬ РУССКОГО ЯЗЫКА В ИНТЕГРАЦИОННОМ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СТРАН ЕАЭС

Интервью с доцентом кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета, кандидатом исторических наук Черновым Игорем Вячеславовичем

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Административно-правовая дихотомия государственной гражданской службы в Российской Федерации: поиск институциональных оптиумов
Научные статьи
20.09.12 10:34

вернуться


 
ЕврАзЮж № 8 (51) 2012
Право и политика
Хайретдинов Р.А.
Административно-правовая дихотомия государственной гражданской службы в Российской Федерации: поиск институциональных оптиумов
Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений – ключевая проблема правовой модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

  Трансформация института государственной гражданской службы в условиях современных административно-правовых реформ определяется рядом факторов.

   Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.

    Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации государственного курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.

   В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления и права, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.

    В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

    В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным об-разом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.

   Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы административно-правового управления. Эта задача особенно актуализируется в свете преимущественно негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество. 

   В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

     Для административного права государственная гражданская служба имеет значение и представляет интерес как профессиональная деятельность по исполнению функций государственного управления, а также комплексный административно-правовой институт – совокупность правил и ограничительных рамок формального и неформального характера, регулирующих статус и взаимоотношения гражданских служащих с руководством государства и его органов, между собой, а также с населением, определяющих порядок реализации государственно-служебных отношений, в частности, особенностей установления и реализации правового статуса служащих и характера прохождения государственной службы. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминирует качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

    Комплексный характер государственной службы предопределяет ее анализ в рамках различных наук при явном доминировании на сегодняшний день юридического, политологического и социологического подходов. Кроме дифференциации подходов к анализу государственной службы с точки зрения той или иной общественной науки (правовой, политической, социологи-ческой) в рамках каждой из концепций преобладают те или иные «идеально-типические» модели организации и функционирования государственной службы, основанные на понимании ее места и роли в системе государственного управления.

    В настоящий момент в пределах правовой концепции государственной службы отчетливо выделяется государственно-административная модель, а также трудовая модель. В рамках политической и социологической концепций государственной службы следует выделить рационально-бюрократическую и менеджеристскую (сервисную) модели. При этом в условиях интеграции подходов государственно-административная модель тяготеет к рационально-бюрократической, а трудовая – к менеджеристской.  Одно-временно и в ряде теоретических работ, и на практике происходит ситуативная конвергенция моделей и подходов к организации, функционированию и институциональному регулированию государственной службы.

    В рамках административного права анализ государственной службы тесным образом связывается с понятием «административно-правовое управление», учитывая, что в  основе современного государственного управления лежит административно-правовая дихотомия. Концепт административно-правовой дихотомии возникает в рамках исследований проблем структурирования государственной власти, отражая специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы.

    Важнейшей стороной концепции административно-правовой дихотомии выступает модель рациональной бюрократии М. Вебера как наиболее совершенной формы организации административного управления. Она обеспечивает переформатирование бюрократической организации государственной службы с патримониальной модели на рациональные стандарты безличности, иерархичности, профессионализма, стабильности и ориентации на беспристрастное правоприменение. С точки зрения модернизационных задач рационализация государственного аппарата в этом смысле имеет решающее значение для обеспечения верховенства права и возможностей для социальных субъектов осуществлять свою деятельность (в том числе экономическую) в поле устойчивых безлично применяемых юридических норм и процедур. Именно поэтому, несмотря на последующие модификации, концепция административно-правовой дихотомии и рационально организованной бюрократии остаются краеугольными в организации государственной службы со-временных государств.

   Модификации бюрократической модели в направлении от классической рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражали усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Естественным следствием данных трансформаций становится ориентация административных практик не только на соблюдение верховенства нормы и процедуры, но и на «результат», усиление конкурентных механизмов и материальных стимулов в профессиональной деятельности государственных служащих, распространение практики ограниченного срока замещения должности государственной службы, поставленного в зависимость от качества служебной деятельности при разработанности соответствующих критериев оценивания.  Побочными эффектами внедрения менеджерской модели государственной службы становится умаление роли публичной этики, сложность маркетизации отдельных сфер государственного управления, рост личной зависимости государственных служащих от их руководителей.

    Маркетизация государственной службы создает дополнительные каналы подотчетности бюрократии в дополнении к «классическим» – политическому руководству и установленному нормативному порядку осуществления должностных функций. Оказавшая сильное влияние на менеджеристские модели государственного управления теория общественного выбора отвергала идею и полной беспристрастности бюрократии, и отсутствия у нее собственных интересов. Целью любого профессионального бюрократа, согласно теории общественного выбора, является, как минимум, сохранение должности, как максимум – повышение статуса. Непосредственное влияние группы интересов оказывают не только на политическое руководство, но и на бюрократию. Поэтому, реализуя собственные цели и интересы особых групп, государственные служащие стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. В этом смысле традиционных каналов подотчетности и контроля над деятельностью бюрократии, что предусматривает концепция Вебера-Вильсона, недостаточно. Маркетизация государственного управления ориентирует деятельность государственных служащих «на конечный результат», оцениваемый в том числе и населением посредством опросов, являющихся составной частью методик оценки, мотивирует на эффективную (минимизация затрат общественных финансов и максимальная результативность) реализацию государственных программ и в целом служебных функций, ставит продолжение карьеры в зависимость от результативности деятельности.

    Следует вместе с тем заметить, что ключевые параметры, обусловливающие демократический характер правовой системы, новый государственный менеджмент не просто не пересматривает, а постулирует. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц. Государственный менеджмент исходит из интерпретации государства как крупной корпорации – у него есть бюджет, доходы, расходы, а также акционеры – граждане, которые одновременно являются его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих «акционеров», к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых услуг.

   Иначе говоря, «акционеры» государства-корпорации, то есть граждане, сохраняют традиционные способы влияния на «топ-менеджмент» – посредством выборов и других демократических институтов. Руководство государственных органов, находясь в рамках новых технологий осуществления государственного управления менеджеристского свойства, сменяемо и подотчетно избирателям в рамках традиционных демократических процедур.

   Таким образом, маркетизация государственного управления и государственной службы не отвергает ни традиционную демократическую правовую систему, ни по факту базовые ценности рационально-бюрократической организации, лишь предлагая новые организационные и технологические решения для роста эффективности и подотчетности государственного аппарата перед обществом.

    Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в рамках утвердившихся в современной юриспруденции концепций «возрождения государства» – в теории правовых сетей и выросшей из него в самостоятельную концепцию «руководства» («governance»). Главное значение этих моделей со-стоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке правового курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и вы-работки социально значимых решений.

    Практическими последствиями формулирования и внедрения новых моделей для государственного управления и государственной службы становятся не только «возвращение» традиционных ценностных ориентиров публичного управления, но и новые формы подотчетности государственного аппарата. Благодаря административно-правовым сетям и другим многочисленным институтам обмена ресурсами, информацией, согласования политики и решений возникают новые формы коммуникации граждан с политическим руководством государства и государственными служащими, а, следователь-но, новые формы контроля, подотчетности и механизмы сопряжения интересов.

    Не отвергая успешных технологий маркетизации государственного управления, доказавших свою состоятельность в повышении эффективности и ориентированности публичного управления на «результат» и «клиента», концепции административно-правовых сетей и «governance» утверждают обновленный подход к государственно-служебной деятельности. Последняя не рассматривается как аналог рыночного поведения, в нее «возвращаются» публичные ценности, но на новой основе – верховенство правил и процедур сочетается с гибкостью их применения по отношению к усложняющейся социальной реальности и с учетом соображений эффективности, результативности и  удовлетворенности граждан как «клиентов» государства. При этом ведущая роль руководства как основного актора формирования правотворчества и контролера за деятельностью бюрократии сочетается с самостоятельной ролью права и публичной этики государственных служащих, к которым в качестве самостоятельных механизмов соучастия в управлении и обеспечения подотчетности подключаются граждане и группы интересов посредством открытой, в том числе сетевой коммуникации с аппаратом.

     Важно особо подчеркнуть, что «реабилитация государства», начавшаяся в юриспруденции в 2000-е годы и заметно усилившаяся в последнее время под воздействием финансово-экономического кризиса конца «нулевых», окончательно дискредитировавшего парадигму «дерегулирования», вновь выдвигает идею о непреходящей значимости института государственной службы как ключевого фактора обеспечения административных и институциональных способностей государства.

   На наш взгляд, гражданскую службу следует трактовать: во-первых, как институт государственного управления, во-вторых, как административно-правовой институт, в-третьих, как набор «правил игры» и ограничительных рамок, определяющих статус и модели служебного поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с непосредственным руководством и руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.

   Такая трактовка государственной службы с позиций неоинституционального подхода предоставляет возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле ее анализа с точки зрения административного права. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внутриаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с руководством, гражданами и организациями, позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего, лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих. Подобная трактовка имеет большое значение и для анализа институциональных изменений в системе государственной службы, которые фиксируют: (1) изменения в тех действиях субъектов, которые ранее были схожи-ми; (2) изменения в механизмах санкционирования этих действий; (3) изменения в том и другом одновременно. 

     Характеризуя структуру институциональной организации государственной службы, автор, опираясь на подход Ю.Н. Старилова, выделяет три ключевые сферы функционирования формальных и неформальных институтов в рамках государственно-служебных отношений: (1) формирование и структура самой системы государственной службы; (2) создание статуса государственного служащего и механизм его осуществления; (3) механизм прохождения государственной службы. В каждой из этих трех ключевых сфер можно выделить многочисленные составляющие, каждая их которых обеспечивается соответствующей совокупностью норм регулирования.  

    С указанных позиций становятся органичными «встроенность» реформы государственной службы в общий массив институциональных реформ, а характер ее институциональной трансформации – в общий контекст транс-формации институтов административно-правового управления.  Среди российских специалистов сегодня сложился консенсус относительно того, что реформирование государственной службы следует рассматривать как составную часть административной реформы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь: административная реформа, как известно, призвана модернизировать административные практики, существенно повысив качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохождения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения «способностей государства», ибо определяет качество «первичной клетки» государственного администрирования – профессиональной деятельности чиновника.

    Опираясь на концепцию институциональных изменений Д. Норта и работы отечественных авторов, прежде всего, В. Полтеровича и В. Тамбовцева, на наш взгляд, реформу следует рассматривать как процесс целенаправленных институциональных изменений, имеющий своих агентов, свою траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов. При этом стратегия реформы задается «набором управлений, обеспечивающих на каждом шаге подходящую институциональную трансформацию в зависимости от текущих условий и достигнутых результатов».  

    Кроме того, исходя из концепции институциональных изменений, каждая институциональная система может включать элементы предшествующих институциональных форм (зависимость от предшествующего развития), эле-менты, возникшие спонтанно, а также элементы, заново сконструированные или заимствованные (трансплантированные) из других институциональных сред.

    Развитие общественных отношений, появление новых факторов эндогенной и экзогенной природы рождает спрос на институциональные инновации. Процесс институционального строительства можно представить в виде политического цикла, включающего в себя институциональный выбор и институциональные эффекты.

    Институциональную систему правомерно оценивать по тем или иным критериям общественной полезности и эффективности. Таким образом, с этой точки зрения можно говорить об эффективных и неэффективных нормах (институтах), которые могут приобретать устойчивый или неустойчивый характер. Неэффективную и при этом устойчивую норму (систему норм) обозначают как «институциональную ловушку» (В. Полтерович).

   В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяют «ловушку частичной реформы». В ходе процесса реформирования институциональные инновации могут быть остановлены заинтересованными агентами в силу того обстоятельства, что их продолжение может оказаться невыгодным доминирующим игрокам. Таким образом, воспрепятствование дальнейшим изменениям приводит к тому, что система оказывается в неэффективном равновесии.

    Анализируя процесс институциональных изменений, ряд исследователей также указывают на возможность существования смешанных институциональных систем (смешанных равновесий). Делается предположение, что ловушки частичной реформы часто представляют собой такую комбинацию институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто качественного комплексного изменения институциональной системы (она не выведена на перспективную траекторию). Такой «смешанный симбиоз» при определенных условиях может превратиться в равновесный, что достигается при помощи универсальных механизмов стабилизации норм, где главную роль играет механизм лоббирования сохранения неэффективного равновесия. Таким образом, происходит формирование самоподдерживающейся «ловушки частичной реформы» – превращение переходных норм в постоянно действующие и неэффективные в долгосрочной перспективе.
 
    Развивая этот подход, на наш взгляд, можно предположить о возможности формирования в рамках «ловушки частичной реформы» неэффективного равновесия смешанных норм, когда институты из разных систем эклектически соединены в определенную конструкцию, поддерживающуюся агентами в качестве равновесной. Иначе говоря, локальные изменения институтов, основанные на трансплантации норм из других институциональных систем либо на целенаправленном институциональном конструировании, в силу своего ограниченного характера создают эффект частичных инноваций, не приводящих к созданию эффективной институциональной системы, но при-обретающих устойчивый самоподдерживающийся характер в силу заинтересованности в таком положении вещей ключевых агентов. Такие изменения не выводят систему на новое эффективное равновесие, скорее, напротив, путем частичных улучшений позволяют ей сохранить свои базовые неэффективные основы организации, приспособившись на время к новым экзогенным или эндогенным вызовам.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика