Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Политическая институционализация глав субъектов Российской Федерации (на материалах республик)
Научные статьи
21.09.12 09:43

вернуться


 
ЕврАзЮж № 8 (51) 2012
Право и политика
Завьялов А.И.
Политическая институционализация глав субъектов Российской Федерации (на материалах республик)
Российская Федерация – одно из постсоциалистических государств, в которых институционализация государственной власти является весомым фактором трансформации политической системы, влияющим на политические процессы. Институциональный дизайн органов власти важен в качестве результата конкуренции политических субъектов, обладающих ресурсами влияния, интересами и стратегиями активности. Сравнительный анализ институционализации органов власти республик – субъектов Российской Федерации важен для оценки баланса формальных и неформальных институтов политики, выяснения факторов выбора формы правления и политического режима на субнациональном уровне.

  Политическая институционализация есть закономерный процесс изменений политической системы, путем которого организация и процедуры деятельности становятся устойчивыми, легитимными в обществе. Политическая институционализация – это процесс, в котором организации и методы дейст-вия приобретают стабильность, т.е. способность осуществлять изменения без собственного разрушения.

          Институционализация системы органов власти относится к уровню институционализации политического порядка в целом, а не отдельных структур со специализированными функциями. Типология политической институционализации системы органов власти дается по сочетанию критериев: уровня политического участия и степени модернизированности общества, меры интеграции общества, степени адаптивности норм и ценностей политической культуры.

          Власть есть способность и возможность высокостатусных субъектов политики оказывать определяющее воздействие на распределение ресурсов в обществе, на поведение индивидов и их объединений. Государственная власть как вид власти носит публичный характер. Ее субъектами являются органы государственной власти, полномочия которых закреплены законодательно. Государственно-властные отношения отличаются высокой степенью институционализации. Политический ракурс исследования государственной власти предполагает акцент на выявлении субъектов власти, их социально обусловленных политических интересов и стратегий деятельности, ресурсов влияния. Императивы глобализации делают государственную власть все более полисубъектной и многообразной по структуре, функциям, технологиям. Качественно возрастает роль коммуникативной и политико-культурной ком-понент власти, обеспечивающих ее легитимность.

        Институциональный дизайн государственной власти в современных федерациях предполагает двухуровневое строение, закрепленное конституционно. Федеральный и субнациональный уровни государственной власти об-разуют единую систему, их полномочия автономны и законодательно гарантированы.

        В федеративных государствах публичная власть имеет двухуровневое строение, закрепленное конституционно. В федеративном государстве возникает относительно автономная власть на уровне субъектов федерации, которая имеет определенные полномочия. Ее организация в различных федеративных государствах зависит от основных параметров организации территориального управления.

        Федеральный (общегосударственный) и региональный (субнациональный) уровни государственной власти образуют систему, их полномочия законодательно гарантированны. Органы государственной власти субъектов федерации имеют определенные полномочия и предметы ведения; они формируются путем выборов. Как правило, система органов государственной власти субъектов федерации закрепляется в федеральном «рамочном» законодательстве. Его принципы и нормы конкретизируются в конституциях (уставах) субъектов федерации. Представительство интересов населения субъекта федерации обеспечено в общенациональном парламенте.

         Важным является наличие или отсутствие межрегиональных различий в организации субнациональной власти. В одних государствах ситуация симметрична, и во всех регионах действует один стандарт организации региональной власти. Как правило, стандарт задается в общегосударственной конституции. В других странах власть на внутригосударственном уровне асимметрична, и субъекты федерации имеют различные формы ее организации.

        Федерация, являясь сложносоставным государством, сталкивается с гораздо большим числом противоречий и конфликтов, чем другие территориально-политические системы. Основные факторы противоречий: 1) число субъектов федерации (рекордно большое число субъектов РФ уменьшает их влияние на общегосударственную власть, но делает их менее обеспеченными ресурсами власти); 2) различия в ресурсном потенциале (природном, экономическом, социальном, политико-властном, правовом), который перераспределяется путем налоговой, бюджетной, социальной политик; 3) конституционная защита прав субъектов федерации, формами которой бывают: изменение границ субъектов федерации с целью соответствия экономическому и языковому составу населения; передача федеральным властям под особую защиту меньшинств для их защиты от возможной дискриминации со стороны большинства, использование общегосударственных органов конституционного контроля; 4) межправительственные отношения, т.е. принятие решений и работа параллельных органов власти.
 
          Стабильно функционирующая система «центр – регионы» предполагает взаимозависимость институтов центральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали (по аналогии с системой сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти, известной из теории демократии). Можно также говорить о взаимопроникновении центральной и региональной власти в связи с развитием институтов регионального участия и централизованного контроля. Речь идет о соотношении централизованного контроля и регионального самоуправления.

         Важными параметрами отношений «центр – регионы» являются:
 – соотношение объемов полномочий (компетенции), определенное конституцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглашениями (предназначенными для отдельных регионов);
 – возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне и регионального участия на национальном уровне.

          Баланс отношений «центр – регионы» необходимо рассматривать в исторической динамике. В таком случае общенациональная территориально-политическая система, соответствующая отдельному государству, выглядит не статичной, а развивающейся во времени и пространстве. Предлагаемая концепция позволяет изучать политический процесс в контексте регионализации (децентрализации) и, напротив, централизации, определяя:
 – в какую сторону (центра или регионов), в какой степени идет смещение баланса;
 – имеет ли это смещение компенсаторный характер (когда сохраняется динамическое равновесие, т.е. усиление одной стороны хотя бы частично сочетается с усилением другой стороны) или же оно чревато разрушительными процессами для государства в целом (резкий сдвиг в сторону регионов) или для его территорий (жесткая централизация).

      Модели организации субнациональной власти в федеративных государствах таковы. В любом федеративном государстве на данном уровне действует представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют закрепленную компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках, в субъекте федерации существует легислатура. Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. Поэтому логичной представляется классификация моделей организации власти, исходя из организации исполнительной власти.

       В этом случае проводятся прямые всенародные выборы губернатора, который является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя власть. Понятие «губернатор» может считаться общим, поскольку наиболее часто используется для обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть. Модель выборного губернатора ассоциируется с более сильной и персонифицированной региональной властью. Первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

         Модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является региональной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне население избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распространена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-президента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами избираются вице-губернаторы. Особенностью президентской модели (США, страны Латинской Америки) является высокий уровень развития регионального и местного самоуправления, равно как и регионального участия, в условиях федерализма, демократии и партисипаторной политической культуры. Баланс по вертикали создается благодаря особенностям президентской республики: сильная президентская власть на федеральном уровне уравновешивается выборной губернаторской властью в штатах, оба уровня власти уравновешиваются сильным местным самоуправлением.

          Парламентская модель предполагает, что население субъекта федерации избирает только легислатуру. В свою очередь, легислатура формирует правительство региона и избирает главу правительства – руководителя исполнительной власти субъекта федерации. Эту модель, в отличие от американской, можно назвать европейской, поскольку она распространена в таких федерациях, как Германия, Австрия и Бельгия. Особенностью модели Канады и Австралии является дуализм региональной власти, сочетающей элементы регионального самоуправления и централизованного управления. Население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формируется региональное правительство. С другой стороны, президент страны назначает губернатора, который является агентом центральной администрации. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определен-ном прямом федеральном администрировании.

       Современная государственная власть сочетает применение властных отношений различного типа: доминирования и влияния, принуждения и добро-вольного сотрудничества. В современных правовых государствах взаимодействие органов власти носит не только регулятивный, но и информационно-коммуникативный характер. Данное взаимодействие включает в себя три этапа: совместную выработку решения, властное регулирование в целях реализации политического решения и обратную властную связь между субъектами взаимодействия. В итоге совершается изменение как системы субъектов власти, так и объектов властного регулирования.

        Взаимодействие органов государственной власти происходит в конкурентной политической среде. На уровне субъектов федерации такой средой является региональная полития, целостная совокупность политических институтов, норм и видов взаимодействия, ориентаций политической культуры.

        Институционализация статуса национальных республик РФ объясняется рецентрализацией государственной власти в России, распределением ресурсов власти внутри региональных сообществ. Республики в составе Российской Федерации являются равноправными субъектами, имеющими конституционный статус и этнонациональные основания институционализации. Ре-формы федерации 2000-х гг. призваны обеспечить эффективный баланс административно-экономического и этнополитического начал в определении полномочий субъектов РФ, в т.ч. республик.

         Органы государственной власти в республиках России 1990-х гг. строились многообразно. Республики в составе РФ с согласия федеральных структур власти сохранили преемственность советской системы, дополнив ее институтом выборного президента (главы республики). На выбор формы правления больше влияли процессы монополизации власти, чем персональные качества лидеров.

         На наш взгляд, следует выделять четыре этапа эволюции института высшего должностного лица (главы исполнительной власти) республик в составе РФ.

          В ходе первого этапа 1991–1995 гг. сложились ресурсы власти и нормативные полномочия глав республик. Характерна асимметрия статусов президентов республик, избранных прямым всеобщим голосованием, в сравнении с главами администраций краев и областей, назначавшихся Президентом РФ. Полномочия и требования, предъявляемые к кандидатам на должность президентов (глав исполнительной власти), устанавливались в соответствии с конституциями, законами республик и договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, а не федеральным законодательством.

          На втором этапе в период 1996–1999 гг. приняты федеральные законы, регулирующие полномочия президентов во взаимодействии с ветвями власти. Вопреки федеральному законодательству, постановлениям Конституционного Суда РФ, отдельные полномочия президентов и квалификационные требования продолжали противоречить Конституции России и федеральному законодательству.

           Третий этап (2000–2011 гг.) – реформирование федеративной системы власти, сокращение полномочий высших должностных лиц (глав исполни-тельной власти) и устранение из конституций республик противоречащих федеральному законодательству норм. Качественные изменения власти в республиках РФ совершаются за 1999–2011 гг. вследствие реформ политической системы страны. Общий замысел реформ можно оценить как централизацию и рационализацию публичной власти, обеспечение единства и целостности государства. Однако курс проводится путем «мелких шагов», сопровождается острыми конфликтами из-за согласования противоречивых групповых интересов. Изживается пагубный сепаратизм и конфедерализм 1990-х гг. Но усиление «вертикали власти» ведет к концентрации полномочий в руках исполнительной ветви, что усиливает монополизм центров принятия решений.

             Четвертый этап (с 2012 г. по настоящее время) – возврат к прямым вы-борам глав субъектов Российской Федерации.

Если суммировать отношение к институту прямых выборов глав субъектов РФ различных страт российской политической элиты, то можно сделать вывод о том, что начиная с 2004 года образ прямых выборов глав субъектов РФ определялся именно отношением к их отмене и оценкой функционирования нового механизма фактических назначений. Это проявилось в том, что противники выборности глав субъектов РФ аргументировали свои позиции, ссылаясь лишь на негативную практику проведения выборов в прошлом, сторонники же выборов указывали на недостатки работы системы назначений. При этом аргументация сторонников выборов оказалась более разверну-той, яркой и содержательной. Постепенно (но не сразу) число сторонников и их активность возрастали, а у противников эти показатели стали падать.

    В итоге в апреле 2012 года депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ приняли в окончательном чтении закон о прямых вы-борах глав субъектов федерации. В соответствии с законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации будет избираться гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовали более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

         В целом высшие должностные лица субъектов РФ обладают стандартным набором полномочий. Глава республики выполняет представительские функции, формирует высший исполнительный орган, обладает правом подписывать договоры и соглашения от имени республики, обнародовать законы и т.д. Главы республик обеспечивают координацию деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти республики, организацию взаимодействия органов исполнительной власти республики с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

           Во всех республиках высшее должностное лицо (глава республики) обладает широкими полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. С точки зрения политической ответственности максимальная определенность роли главы республики в политической системе достигнута, если непосредственное руководство правительством является обязанностью высшего должностного лица субъекта федерации. Это отражается на структуре исполнительной власти. Формируется более эффективное правительство, которое занимает центральное место в системе управления.

           Другая ситуация – в республиках, где глава республики выполняет координирующие функции. Непосредственным руководством высшим исполнительным органом государственной власти занимается премьер-министр. В ряде республик возможны варианты: либо президент назначает премьер-министра с согласия парламента, либо он совмещает свою должность с должностью премьер-министра. Разделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправданно в республиках с двумя и более преобладающими этническими группами, где для легитимности исполни-тельной власти необходимо соблюдать принцип этнического представительства. В рамках административной реформы признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии регионов и центра. На этой основе органы исполнительной власти, превращаясь в влиятельных субъектов политики, призваны обеспечивать решение не только региональных, но и общефедеральных задач.

            В любом случае политическая институционализация органов государственной власти республик – субъектов Российской Федерации (1991–2012 гг.) развивалась в условиях фрагментированного политического порядка и имела дискретную динамику.

          Институционализация системы органов власти должна быть ориентирована на приоритеты качественного повышения эффективности власти, дееспособности российского государства. Основой современной демократии является народный суверенитет, что предполагает неуклонное соблюдение выборности и подконтрольности всех органов власти, создание гарантий социального представительства и транспарентности власти. Необходимо реализовать нормы и практики политической конкуренции, отражающие реальные интересы массовых социальных групп. В этом контексте требуется усилить механизмы и каналы институционального взаимодействия государства и гражданского общества.

         Задачи институционализации органов государственной власти республик, реализующие данные приоритеты, могут включать в себя:
 – создание устойчивой системы мониторинга эффективности работы органов власти и государственных служащих, их регулярной отчетности перед избирателями в публичных формах и дисквалификации неэффективных чиновников;
 – внедрение институционального механизма артикуляции и агрегации социально-групповых интересов, публичного согласования данных интересов в деятельности органов государственной власти, обеспечивающего транспарентный и постоянный механизм принятия политических решений;
 – повышение качества политического участия граждан, их контроля над государственной политикой посредством общественного обсуждения законопроектов на всех территориальных уровнях власти, выдвижения гражданами и их объединениями законопроектов и экспертизы реализации политических решений (в том числе – в Интернет-пространстве);
 – повышение политического статуса и функций Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов федерации, омбудсменов – уполномоченных по защите прав, обеспечение демократичного порядка их формирования и контроля над Общественными советами при органах исполнительной власти, профессионализма их деятельности;
 – обеспечение партнерского типа взаимодействий органов государственной власти субъектов федерации с местным самоуправлением, разграничение компетенций и ресурсов власти между ними на основе принципа субсидиарности;
 – развитие институциональной системы федерализма при сбалансированном сочетании централизации и децентрализации, с приоритетностью укрепления государства как целостной системы, поддержания равновесия законных интересов субъектов федерации.

          Следует обеспечивать симметрию политических статусов субъектов федерации, уменьшать диспропорции их ресурсной базы не только путем региональной политики, но и посредством научно обоснованных и одобренных общественным мнением преобразований состава субъектов федерации. Должна активизироваться роль Конституционного Суда РФ в обеспечении единства и территориальной целостности нашей страны.

         Для повышения эффективности и качества демократии в России важно добиваться согласованности в институциональном развитии государства и субъектов федерации. Основными являются два принципа: институциональное развитие осуществляется на демократической базе; согласованность в федеративном государстве должна охватывать важнейшие институты, необходимые для поддержания демократии и конкурентоспособного государства. Институциональное развитие и федерации, и ее субъектов следует направить в едином направлении реализации демократических принципов и норм. Полагаем, надо скоординировать между собой реформы не только политических институтов, но и практик отношений между субъектами российской политики.

       Осуществление рекомендаций в политической деятельности органов вла-сти республик – субъектов Российской Федерации сделает институционализацию субнациональных органов власти более эффективной и демократической.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика