Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Общее и особенное в российской модели федерации: возможен ли швейцарский сценарий?
Научные статьи
20.11.12 09:33



 
ЕврАзЮж № 10 (53) 2012
Конституционное право
Искужин Р.К.
Общее и особенное в российской модели федерации: возможен ли швейцарский сценарий?
Проблема сопоставимости различных моделей федерации имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Речь, по сути, идет об универсальности основных принципов федерализма и, следовательно, о возможности научного подхода к их воплощению в конкретных государствах. Это нисколько не умаляет роль особенного и единичного, а также и важность их учета в построении федерации.


 В этом разделе Вы сможете узнать все последние новости политики. Новости политики, вся подробная информация на сайте http://ru-lenta.com  
Безусловно, Россия уникальна, и слепое копирование чужого опыта вредно всегда. Это в свое время глубоко чувствовала и понимала Екатерина II, что хорошо иллюстрирует ее письмо Вольтеру, который торопил Императрицу принять новые законы, как их понимали французские Просветители. «Подумайте только, - писала она, - что эти законы должны служить и для Европы, и Азии; какое различие климата, жителей, привычек, понятий! Я теперь в Азии и вижу все своими глазами. Здесь 20 различных народов, один на другого не похожих. Однако ж необходимо сшить каждому приличное платье. Легко положить общие начала, но частности? Ведь это целый особый мир: надобно его создать, сплотить, охранять…».

    Но все же акцент на специфике нередко приобретает настолько гипертрофированный характер, что всякое упоминание особенно, например, об американском опыте, сразу же вызывает отторжение: «Мы не Америка». И почти всегда на вопрос: «Нужен ли России опыт Запада в области федерализма?», - следует ответ, - «Нет, не нужен». В научный и правовой обиход вошли даже такие понятия как западный, азиатский, африканский федерализм и, конечно же, особый российский федерализм. Все они заслуживают внимания и изучения, но не в целях противопоставления, а для поиска общего, наиболее эффективного механизма управления.

   Вот что пишет по этому поводу, политолог, П.В. Чернов: «В последнее время при доминирующей тенденции вестернизации, западнического подхода ко многим сложным этнополитическим процессам стало весьма популярным сравнивать совершенно несопоставимые геополитические образования. Например, Швейцарскую Конфедерацию с Российской Федерацией или американскую систему отношений штатов с системой построения федеративных отношений у нас в стране. Подобная аналогия оказывается далеко не безопасным теоретизированием».

   Еще раз подчеркнем, что высказанное П. Черновым замечание не является чем-то исключительным. Причину столь радикального суждения, как нам представляется, надо искать в оценках самого понятия федерализма, которое трактуется зачастую весьма расширительно, и в сохранении инерции старых представлений о федерациях Запада. В то же время анализ тенденций развития федерализма в новых условиях показывает, что именно эта форма государственного устройства и управления все более подтверждает свои универсальные качества эффективного механизма сохранения суверенитета и целостности государства.

    В этой связи трудно не согласиться с мнением Л.М. Карапетяна. Каждое федеративное государство, считает он, имеет свою специфику, которая может обусловить особенности отдельных сфер внутренней организации и регулирования. Но они не меняют качественной определенности федерализма. Федерализм един с основными принципами своей организации. В этом вопросе правы авторы, по мнению которых «федерализм есть федерализм» и ничего более.

   Две самые старые и классические федерации - США и Швейцарии - наглядно показывают, что федерация и федерализм как ее теоретико-методологическая основа, развиваются и изменяются в полном соответствии с эволюцией самого государства. Правда, по инерции мы продолжаем считать, что федерализм США и Швейцарии, опираясь на мощную правовую систему и правовые традиции демократии, развивается в сторону все большей и большей децентрализации, удаляясь от институтов государственных в сторону институтов гражданского общества. Однако практика говорит о другом. И в США, и в Германии, и в Индии, и в Танзании, словом, во многих федерациях идет процесс укрепления роли государства и вертикали власти, централизации управления. В этой связи, конечно же, весьма опасно не замечать происходящие изменения и продолжать заимствовать то, что жизнью уже отвергнуто.

    В качестве примера, который подтверждает, что в российском федерализме больше общего с другими федерациями, чем особенного, рассмотрим соотношение российской и швейцарской федераций.

    Особенности швейцарской федерации. Исторически Швейцария сложилась на основе традиционной конфедерации старых средневековых государств Швейцарии. Хотя эта страна имеет статус федеративного государства, ее все еще называют конфедерацией. Важным положением в современной Конституции Швейцарии является констатация суверенитета кантонов: «Кантоны суверенны настолько, насколько это не нарушает Конституцию Швейцарии».

   Благодаря своей независимости кантоны Швейцарии имеют возможность развивать свою собственную самостоятельность как государства с собственными культурными и правовыми традициями. Причем при реализации этой самостоятельности кантоны учитывают свои специфические языковые, религиозные, политико-правовые традиции.

  Кантоны сумели сохранить свою самостоятельность только благодаря тому, что они:
–     приняли свою собственную конституцию и смогли сформировать автономные демократические институты и права граждан;
–     создали свою собственную судебную систему и ввели в действие собственный закон о судопроизводстве;
–     приняли независимое решение относительно того, как церковь и государство должны сотрудничать друг с другом или же церковь и государство должны быть разделены;
–     установили автономное законодательство для своих территорий и муниципалитетов в соответствии с их собственными культурными и экономическими традициями и предоставили их внутренней структуре независимость.

    Согласно официальной доктрине Швейцарского государства, федерализм - наиболее подходящая форма государственного правления для стран, где существуют этнические меньшинства и смешанные структуры населения. А именно таким и является швейцарское общество, где кроме официальных языков - немецкого (около 61% населения), французского (около 17%), итальянского (около 4%) - население пользуется ретороманским и другими языками, каждый из которых признан государством. В стране распространены различные конфессии - самые крупные из которых- католицизм - около 49% населения страны и протестантизм (кальвинизм) - около 48%.

    На федеральном уровне немецкий, французский и итальянский языки имеют равную защищенность и равные права как официальные языки страны. Хотя в Швейцарии не более 10% населения, которое говорит по-итальянски, все три языка имеют одинаковые права. Эта равная защищенность означает:
–     что все федеральные законы публикуются и переводятся на три языка,
–     что все три языка считаются равноправными в отношении перевода содержаний уставов,
–     что граждане могут обсуждать с властями все вопросы на своем родном языке.

    Защита меньшинств в области религии гарантирована на федеральном уровне двумя политико-правовыми инструментами: с одной стороны, федеральное правительство гарантирует свободу религии каждому индивидууму, с другой - не мешает кантональному правительству давать определенные привилегии особым религиозным группам; оно только запрещает нарушение в личных религиозных верованиях индивидуумов. Вторым инструментом для защиты меньшинства является гарантия кантональной автономии относительно регулирования отношений между Церковью и Государством. Швейцарский плюрализм в религии является таким же плюрализмом кантонов. Каждый кантон имеет свою религиозную традицию. На этой основе он вводит свою собственную концепцию отношений к церкви и государству, которая в какой-то мере является частью его идентичности.

   Меньшинства как особые группы не прямо защищены специальными федеральными постановлениями или законами, как в других федерациях, например, США, Индия, Россия и др. Здесь их проблемы решаются в пределах своего кантона.

    В Швейцарии действует следующий принцип разделения полномочий между тремя основными уровнями власти - Союзом, кантонами и общинами (коммунами):
–     то, что касается всей Швейцарии, есть дело государства. В ведение Союзных органов власти входит, прежде всего, внешняя политика и экономика в масштабе всей страны, оборона страны, валютная политика, транспорт, энергетика, социальное страхование, налоги на предметы потребления, правовое регулирование во всех существенных сферах жизни общества, федеральное гражданство;
–     вопросы, которые могут быть решены на кантональном уровне, находятся в компетенции кантона. К числу таких вопросов относятся образование, социальная политика, здравоохранение, строительство, вопросы судопроизводства. Следует отметить, что каждый из швейцарских кантонов имеет свою конституцию и органы управления; он свободен в установлении ряда налогов и их размеров; некоторые из кантонов сохраняют определенную самостоятельность в международных отношениях и т.д. Кантоны при этом обладают законодательной и административной автономией, которая шире полномочий субъектов федерации в таких государствах, как США и Австралия. Наряду с федеральным гражданством, существует и кантональное гражданство. При этом каждый гражданин страны может получить и гражданство другого кантона, помимо того, где он родился и был зарегистрирован муниципальными органами. В последнем случае вновь принятое гражданство считается приоритетным;
–     вопросы, которые отнесены к ведению общин (коммун), решаются на этом уровне. Общины - это образования, которые подчиняются законодательству своего кантона. Швейцарские общины рассматриваются государством как изначальные ячейки управленческого сообщества. В ведение общин входят следующие вопросы: организация народных школ (без права разработки учебных программ), взимание налогов (община имеет право назначать и собирать и местный общинный налог), организация выборов и голосований, социальное обеспечение (забота о бедных, юношестве, консультации по вопросам материнства), регулирование некоторых отраслей строительства (особенно местная планировка), а также реализация многочисленных повседневных задач, касающихся местной полиции, водоснабжения, пожарной охраны, канализации, вывоза мусора и утилизации отходов, организации общественного и решение проблем частного транспорта, создание мест отдыха и спортивных сооружений и т.п. Каждая коммуна имеет исполнительный орган (управление общины), местная законодательная власть в необходимых случаях может осуществляться решением собрания всех жиделей или же парламентом общины, избираемым тайным голосованием.

   Широкая автономия кантонов гарантирована федеральной конституцией. Государство не имеет право ни изменять число кантонов, ни проводить какие-либо территориально-административные изменения внутри кантонов без согласия кантонов. Наряду с федеральной Конституцией, существуют и конституции каждого из кантонов, которые должны быть согласованы с федеральной Конституцией. Каждый из кантонов имеет свое правительство - Кантональный совет и парламент - Генеральную ассамблею кантона. Органы управления кантонов формируются в каждом случае в соответствии с законами данного кантона.

   Рассмотрим некоторые конституционные особенности территориальной организации власти в Швейцарии.
Разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации:
Конституция Швейцарии устанавливает: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной Конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти». Здесь мы имеем дело с классической для Федерации нормой. Суверенитет, составляющих Федерацию частей ограничен в пределах суверенитета Федерации в целом. Однако и кантоны имеют обязательства перед Союзом. Они обязаны запрашивать у Союза гарантию для своих Конституций. Такую гарантию они получают, в случае, если их конституции не содержат ничего противоречащего Союзной Конституции. Кантоны не имеют права заключать сепаратные соглашения по вопросам законодательства, суда и управления. При этом данные соглашения кантоны должны доводить до сведения союзной власти, которая имеет право воспрепятствовать их выполнению, если они содержат в себе что-либо противоречащее Союзу или правам других кантонов. В случае возникновения споров кантоны обязаны подчиниться решению, принятому по этому вопросу Союзом.

    Хотя приведенные выше статьи даны в сокращенном виде, уже они свидетельствуют о прочности и централизации власти в Швейцарии. Примечательно то, что централизация базируется на согласии самих кантонов, на их доброй воле к этому. Таким образом, государство может быть централизовано демократическим путем- на основе согласия и разграничения полномочий.

  Как кантоны Швейцарии, так и субъекты Федерации в России самостоятельны в пределах своих полномочий. Не меняет положения тот факт, что в Конституции России не говорится о суверенности субъектов Федерации, по своим полномочиям, они не уступают кантонам. Республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство.

   Конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации.

   Швейцарская Конституция провозглашает, что Конфедерация гарантирует территориальную целостность кантона и будет предотвращать нарушение кантонами территориальных границ других кантонов так же, как и объявление территориальных претензий относительно территорий других кантонов. Эта сила федеральных властей является решающим фактором стабильности Швейцарского Союза, где лингвистические, культурные и конфессиональные границы не соответствуют таковым в кантонах.

   В Швейцарии защита традиционных культурных, религиозных и языковых меньшинств обеспечивается федеральной и кантональными конституциями. Защита меньшинств на федеральном уровне предполагает:
–     равную защиту трех языков (немецкий, французский, итальянский), которые имеют равные права как официальные языки страны;
–     гарантии свободы религии каждому индивидууму;
–     гарантии кантональной автономии относительно регулирования отношений между церковью и государством, с учетом того, что каждый кантон имеет свою религиозную традицию;
–     право на референдум и инициативу, которое не имеет практических шансов быть поддержанным большинством, но все же, влияет в большой мере на публичную политическую деятельность.
Защита меньшинств в соответствии с кантональными конституциями подразумевает:
–     широкие кантональные полномочия, которые позволяют самостоятельно определять систему управления и степень децентрализации. В соответствии со своими полномочиями в области культуры, науки и образования кантоны сами решают проблемы меньшинств, в том числе право регулировать взаимоотношения между церковью и государством. Кантоны могут влиять на особенные проблемы меньшинств через их автономию в области налогообложения;
–     политическое представительство меньшинств в кантональных советах, которое достигается введением: а) некоторых исключений из принципа «один человек - один голос - один вес», что позволяет, например, в кантоне Берн иметь французскому меньшинству одного члена правительства из семерых членов совета, а кантоне Валлис проводить в состав исполнительного совета до 3-х представителей меньшинств; б) принципа пропорциональности, который дает возможность небольшим партиям выбирать своего представителя в парламент;
–     защиту меньшинств в языковой среде а) путем децентрализации; б) с помощью принципа территориальности, который исходит из представления о том, что территория проживания населения должна оставаться «чистой» по отношению к возможному влиянию других языков; в) с помощью двуязычности, например, в кантонах Фрибург и Граубюнден, где в интересах меньшинства, говорящего на ретороманском, принят закон, требующий обязательное изучение в школах, где говорят на ретороманском или итальянском языках, немецкого языка, учитывая его социальную значимость и распространенность в большинстве этих кантонов.

    Двуязычные территории предоставляют своим гражданам право свободного выбора языка для официального общения и преподавания в школах. Подобные исключения отражены в кантональных конституциях и законах. Каждый кантон самостоятельно определяет, какие языки должны применяться судами и другими официальными учреждениями, на этих языках и публикуются тексты законов. Языковый и религиозный принципы строго учитываются и при формировании весьма немногочисленных государственных органов. Так, в составе Союзного Совета, высшего исполнительного органа власти страны, постоянно избираются два католика и пять протестантов; четыре-пять представителей немецкой; по одному - французской и итальянской языковых групп. Парламент страны (Союзное собрание) также учитывает национальный и религиозный состав населения.
 
    Хотелось бы подчеркнуть следующую особенность Швейцарии: федеральный центр осуществляет исключительный контроль над внешними сношениями и обороной. Федеральный Совет является правительством Швейцарии. Как таковой, он должен постоянно следить за международной ситуацией так же, как и за внутренними делами страны. Он должен ставить цели и определять методы швейцарской политики, обусловливать политические директивы и воплощать их в жизнь. Федеральный Совет следит за интересами Швейцарии за рубежом в целях защиты нации и государственных интересов и по ту сторону границы. В этой области его ответственность схожа с такой Президента Российской Федерации. Но Федеральный Совет делит ее с Федеральной Ассамблеей.

   Важно отметить различия в форме государственного устройства Швейцарии и России как многонациональных государств. Однако в Швейцарии за основу построения федерации взят территориальный принцип, в России же - сочетание этно-территориального и территориального принципов.

  В Швейцарии выбор формы государственного устройства изначально не вызывался потребностью решения национальных проблем, хотя в последующем национальный вопрос и приобрел немаловажное значение. Сегодня Швейцария разрешает эти проблемы, опираясь на демократические принципы культурно-национальной автономии, не переводя их в плоскость претензий территориального самоопределения.

   Следует заметить, что в западной науке (и это во многом было обусловлено историческими причинами создания первых федераций в Швейцарии, США, Аргентине, Мексике и ряде других стран) федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, форма преодоления национальных противоречий. В последние десятилетия роль федерации в западной науке исследуется более широко. Федерализм рассматривается, прежде всего, не как совокупность политических структур и правовых норм, а как процесс, призванный разрешать конфликты в центре и на местах, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления государством. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же на Западе федерации часто создавались в государствах, хотя и имевших многонациональный состав, но не имевших компактного проживания крупных народов.

   Представляется важным отметить также следующие различия в структуре швейцарской и российской федерации: В последние годы все чаще на первый план при характеристике структуры федеративных государств выдвигается новое деление: симметричные и асимметричные федерации.

   Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т.е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ, федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства».

   Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной формой такой асимметрии является Россия. Как уже отмечалось, среди ее субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, два города федерального значения.

    К третьей модели близка Швейцария, а также Австрия и Германия, потому что в некоторых отношениях они не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

    Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны. Это действительно может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов. Но помимо фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально -экономические, психологические и иные факторы.

   Распад Чехословацкой федерации, Югославии (СФРЮ) и СССР, где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что часто симметрии не достаточно для обеспечения прочности федерации.

  Различия в распределении предметов ведения федерации и ее субъектов.

   Швейцарская Конституция устанавливает две сферы компетенции: федерации и кантонов. При этом исчерпывающего перечня ни одной из них не дается. Полномочия федерации и кантонов разбросаны по разным статьям Конституции.

    В Конституции Российской Федерации указаны две формы компетенции (федерации и совместной федерации и ее субъектов), а в статье 73 записано, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Есть и иные различия в моделях двух сравниваемых нами федераций. Они касаются в частности вопросов деятельности судебной власти, прокуратуры, сферы межбюджетных отношений, законодательства.

    Однако в целом, можно констатировать, что по формальным ориентирам между обеими моделями больше сходства, чем различий. Другое дело - эффективность действия правовых механизмов федерализма и местного самоуправления. В этом вопросе Россия еще во многом отстает не только от Швейцарии, но и от других федеративных государств Европы и Северной Америки. Предстоит большая работа обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов государственной власти субъектов Федерации по расширению законодательной базы федерации, ее субъектов, местного самоуправления, воплощению в жизнь правовой культуры граждан, развитию демократических принципов общественного согласия.


forex аналитика
Найти экономический календарь не представляет особой сложности – многие брокеры бесплатно предоставляют его на своем официальном сайте; кроме того, в интернете в свободном доступе легко можно найти календарь – просто создайте запрос в поисковой строке. Аналитические обзоры – это короткие статьи, написанные специалистами, которые предоставляют трейдеру информацию о наиболее значимых событиях мировой экономики и прогнозы о состоянии рынка на ближайшее будущее. Крупные форекс брокеры...


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика