Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: казусы административного права
Научные статьи
20.11.12 09:47



 
ЕврАзЮж № 10 (53) 2012
Административное право
Хайретдинов Р.А.
Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: казусы административного права
В условиях реформирования и развития системы и структуры государственного управления вопрос ответственности государственных гражданских служащих приобретает особую актуальность. В данной статье рассматривается дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих как элемент административно-правового регулирования отношений в системе государственного управления в Российской Федерации.

    Проблема реформирования государственной службы была предметом обсуждения в неоднократных выступлениях Д.А. Медведева: «Вопрос повышения ответственности начальников за качество и результаты работы давно назрел. Государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность» - отмечал он . Этой проблемой сегодня занимается и действующий Президент Российской Федерации В.В. Путин. В августе 2012 года В.В. Путин подписал Указ «О внесении изменений в состав Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 15 декабря 2008 г. № 1775».

  Ослабление служебной дисциплины, обусловленное коррумпированностью части государственных служащих, свидетельствует о необходимости пересмотра существующего законодательства о государственной службе, дисциплинарных проступках, а значит и дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Реформирование государственной службы невозможно без активного научного поиска новых и научно обоснованного совершенствования уже имеющихся средств регулирования деятельности государственных служащих. Одним из важнейших правовых средств, использование которых направлено на повышение уровня служебной дисциплины, является дисциплинарная ответственность.

    В Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» в качестве обоснования проблемы повышения ответственности подчеркнута необходимость совершенствования механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения. В качестве ожидаемых результатов программы обозначена разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, средств, обеспечивающих их соблюдение, а также создание и реализация мер по проверке соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих.

   Административная реформа привела к новому осмыслению гражданской службы, связанному с установлением публично-правовых императивов регулирования деятельности гражданских служащих и служебной дисциплины. Действующий Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»  учитывает это не в полной мере и дублирует положения трудового законодательства, отдельные концептуальные положения остались в нем неконкретизированными и требуют дальнейшего научного обоснования и разрешения.

   Задача государства в связи с этим состоит в том, чтобы создать реально действующие механизмы, которые позволили бы сократить количество дисциплинарных проступков государственных служащих. Настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию служебной дисциплины обусловила актуальность теоретического исследования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих сквозь призму изучения сущности данного правового института и практики его применения.

    Ответственность государственных служащих выступает необходимым условием совершенствования деятельности управляющей системы. В этом проявляется сущность и значение ответственности. Без отнесения принципа ответственности государственных гражданских служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей к самостоятельным принципам института государственной службы, едва ли можно добиться становления в стране эффективной и действенной государственной гражданской службы. Но с чего необходимо начинать?

  Первое. Необходимо пересмотреть понятие «служебная дисциплина» государственных гражданских служащих в российском законодательстве.

   Проблема законности в государственном управлении в большей степени связана с укреплением служебной дисциплины на государственной гражданской службе. На наш взгляд, необходимо весьма критически рассматривать действующее нормативное определение служебной дисциплины (пункт 1 статьи 56 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79–ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации), в соответствии с которым, служебная дисциплина связана только с соблюдением подзаконных актов (например, должностного регламента и служебного распорядка).

    Понимание служебной дисциплины не должно зависеть от содержания должностного регламента или служебного контракта. Кроме того, в определении служебной дисциплины употребляется только одна форма реализации права - соблюдение, без указания на другие возможные формы реализации права. Такой подход не раскрывает всего многообразия проявлений служебной дисциплины и нуждается в уточнении, поскольку не включает в себя обязательность надлежащего исполнения других обязанностей, установленных действующим законодательством.

   Представляется, что понятие «служебная дисциплина» целесообразно наполнить самостоятельным содержанием, отличающим это явление от трудовой дисциплины работника, заключившего трудовой договор. Видится весьма логичным рассматривать служебную дисциплину на государственной гражданской службе в качестве надлежащего выполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Такие обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий государственных органов в соответствии со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа, а также обязательным соблюдением, как в рабочее, так и во внерабочее время, установленных запретов и ограничений, требований, предъявляемых к служебному поведению. Такое понимание «служебной дисциплины» наиболее точно отражает административно-правовой статус государственного гражданского служащего в России, и не противоречит законодательству.

  Во-вторых, в российском законодательстве отсутствует понятие «позитивная ответственность».

   Анализируя Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», очевидно, что действующее законодательство использует только понятие дисциплинарного взыскания, чем, по существу, признает лишь значимость негативной ответственности. В результате этого, все положения о позитивной ответственности остаются предметом исследования лишь теоретической науки. Кроме того, Федеральный закон подменяет общепринятое понятие «освобождение от ответственности» понятием «освобождение от дисциплинарного взыскания». Дисциплинарная ответственность, безусловно, содержит в себе возможность принуждения и наказания как одного из проявлений этого принуждения, но не ограничивается им. Однако это, к сожалению, не учитывается.

   Сформулированные теоретические положения о сущности юридической ответственности положены в основу понятия дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Как представляется, дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих необходимо, прежде всего, рассматривать как сложное административно-правовое образование, характеризующееся несколькими признаками и включающее ряд компонентов. Во-первых, данное понятие основано на нормах административного права и вытекающей из факта совершения дисциплинарного (должностного) проступка обязанности гражданского служащего дать отчет о совершенном дисциплинарном проступке. Во-вторых, данное понятие выражает в приказе государственного органа отрицательную оценку совершенного дисциплинарного проступка и порицание гражданского служащего, совершившего этот проступок. В-третьих, понятие означает назначенное гражданскому служащему дисциплинарное взыскание.

    Таким образом, дисциплинарной ответственностью государственного гражданского служащего является ответственность государственного гражданского служащего перед конкретным гражданином, обществом и государством за совершение проступка на государственной гражданской службе, так и вне ее. По результатам рассмотрения данного поступка в определенном законом порядке представителем нанимателя государственного служащего налагаются особые санкции в результате государственного принуждения. Данное определение, на наш взгляд, требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

    В-третьих, дисциплинарная ответственность имеет ряд особенностей: собственное основание – дисциплинарный проступок; отличается особым субъектом ответственности (государственным гражданским служащим); субъектом, уполномоченным применить дисциплинарное взыскание, (представитель нанимателя, связан с государственным гражданским служащим в порядке подчинения); для ее применения установлен свой порядок применения мер дисциплинарного взыскания; характеризуется особыми санкциями; имеет свой порядок обжалования. В отличие от трудовой ответственности, дисциплинарная ответственность гражданских служащих должна быть публично-правовой.

    Таким образом, под сущностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих, на наш взгляд, следует понимать совокупность неотъемлемых качеств и свойств, которые характеризуют ее, а также отражают ее значение, цели и функции.

   В-четвёртых, Определение дисциплинарного проступка, которое дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ряде случаев не применимо к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Из дефиниции, обозначенной в законе, следует, что для наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих необходима совокупность таких элементов как вина, действие или бездействие, а также факт нарушения должностных обязанностей. Следовательно, государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего, на наш взгляд, слишком узко.

   В этой связи необходимо сконцентрировать внимание на определении круга должностных обязанностей и границах (пределах) служебных отношений. На наш взгляд, наиболее дискуссионным вопросом является проблема поведения государственного служащего во внеслужебное время. Где начинается частная жизнь государственного служащего, охраняемая конституцией, и где границы служебных отношений? Являются ли проступки, совершенные государственным служащим, после окончания рабочего времени, дисциплинарными проступками?

    Для нас кажется очевидным, что несоблюдение ограничений и запретов целесообразно прямо отнести к дисциплинарному проступку. Это следует из содержания и значения ограничений и запретов, действующего законодательства, а также сложившейся судебной практики. Наиболее сложным является вопрос несоблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего как основания дисциплинарной ответственности. Сегодня видится целесообразным установить четкий законодательный запрет на деяния, нарушающие требования к служебному поведению, в том числе, во внеслужебное время.

   В случае установления такого запрета, представляется целесообразным закрепить гарантии соблюдения конституционных прав государственных служащих, поскольку необоснованно расширительное толкование норм морали и этики может нарушать конституционный принцип неприкосновенности частной жизни. Одной из таких гарантий, является установление особого порядка рассмотрения таких дел и максимально возможная регламентация подобных проступков. Предусмотренный в статье 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перечень требований к служебному поведению предложено распространить и на внеслужебное время.

   В пятых, законодательство, действующее в сфере государственно-служебных отношений не содержит упоминание о юридическом составе дисциплинарного проступка.

    В теории административного права под составом проступка понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние как дисциплинарный проступок. Объект посягательства, объективная сторона, субъект и субъективная сторона образуют состав дисциплинарного проступка.

   В этой связи, общим объектом нарушения правовых требований служебной дисциплины гражданских служащих необходимо считать общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной гражданской службы и регулируемые нормами административного права. В качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих выступают отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя - государственного органа и т.п. Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего – это деяние, посягающее на служебную дисциплину. При совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо установленных в федеральном законе и предусмотренных административным законодательством. Поэтому дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего – это противоправное деяние, выражающееся в форме активного правового действия, либо бездействия. В содержание объективной стороны, как нам представляется, также следует включить выполнение незаконного распоряжения руководителя, а также совершение проступков, порочащих честь служащего. На основании анализа указанных элементов состава дисциплинарного проступка, представляется оправданной корректировка и уточнение данного правового понятия.

   На наш взгляд, можно определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих:
а) проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. Именно эти проступки можно предложить называть «должностными». К их числу предлагается отнести не исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; не соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; а также исполнение неправомерного поручения руководителя;
б) проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя) – это внутриорганизационные дисциплинарные проступки. Отдельными подвидами таких дисциплинарных проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; не соблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа;
в) проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу – это поступки, нарушающие требования к служебному поведению. К таким проступкам, на наш взгляд, необходимо отнести как проступки, совершенные в служебное время, так и вне его;
г) нарушение запретов и отдельных ограничений.

    Отдельное внимание хотелось бы уделить проблеме анализа стадий дисциплинарного производства, применимых к спецсубъектам – государственным гражданским служащим, к которым относятся: возбуждение дела о дисциплинарном проступке, служебное расследование; рассмотрение дела и принятие по нему решения; обжалование вынесенного решения по делу; исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания.

   На стадии возбуждения дисциплинарного производства законодателем не определено, кто и каким образом должен выявлять проступки государственных гражданских служащих. Поводом к возбуждению дисциплинарного производства могут быть: жалобы и заявления граждан и юридических лиц; результаты проверки органа, регулирующего деятельность государственных служащих, его обращения; результаты проверки подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (отдела кадров) - внутренней проверки сроков исполнения обязанностей, служебного распорядка и ряд других; результаты проверки вышестоящего органа; сообщения государственных служащих; заявление гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок.

    Опоздания на службу, некорректное обращение с гражданами, неправомерные публичные выступления, иные должностные проступки остаются часто «незамеченными» начальниками отделов и даже кадровыми сотрудниками. В связи с этим, очевидно, что до тех пор, пока решения о возбуждении дисциплинарного производства, проведении служебной проверки будут приниматься на основе «свободного усмотрения» представителя нанимателя, законность и дисциплина государственных гражданских служащих будут зависеть исключительно от позиции соответствующего руководителя органа.

    Сегодня возникла явная потребность в создании специального федерального органа, регулирующего вопросы государственной службы и отвечающего за дисциплину государственных гражданских служащих. Этот орган должен быть многофункциональным.

   К сожалению, существует и множество других нерешенных вопросов законодательства в сфере дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих: проблемы сроков назначения проверки; круга государственных служащих и иных лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки, и вытекающего из этого права государственного гражданского служащего на отвод лиц, входящих в комиссию, рассматривающую дисциплинарный проступок. Не получила своего разрешения и проблема отсутствия норм о доказательствах, которые должны быть собраны в процессе проведения служебной проверки, кроме того, закон не регламентирует правовые последствия обжалования дисциплинарного взыскания.

    В этой связи, необходимость законодательного устранения существующих пробелов очевидна. Существующий в Российской Федерации порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности нуждается в уточнении не только для достижения целей государственного управления, но и с целью защиты прав самих государственных служащих. Только оптимальный баланс взаимных интересов, детальная регламентация процедурной деятельности позволят достигнуть объективности, справедливости при привлечении к дисциплинарной ответственности, что, в конечном счете, позволит решить одну из главных проблем государственной службы – проблему дисциплины государственных гражданских служащих.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика