Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕС: ОПЫТ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЛЕТ ПРИМЕНЕНИЯ
Научные статьи
15.01.13 12:58


  
ЕврАзЮж № 12 (55) 2012
Европейское право
Исполинов А.С.
ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕС: ОПЫТ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЛЕТ ПРИМЕНЕНИЯ
Настоящая статья посвящена рассмотрению истории разработки и принятия Хартии основных прав ЕС, причин, по которым она первоначально не имела юридической силы, а также сферы ее применения. Неясные или спорные положения Хартии анализируются через призму прошедших трех лет применения Хартии, включая практику Суда ЕС. В завершение данной статьи автор утверждает, что в вопросе дальнейшего преобразования Союза в руках Суда ЕС Хартия будет играть примерно такую же роль, как и Билль о правах для Верховного Суда США.
  
    Прошло уже три года с того момента, когда одновременно со вступлением в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора приобрела силу учредительных договоров и Хартия основных прав ЕС (далее – «Хартия»)1, став таким образом частью первичного права Европейского Союза. Практика применения Хартии за эти три года дает основания говорить некоторым исследователям, что придание Хартии юридической силы стало ни много ни мало главной правовой инновацией Лиссабонского Договора2. В настоящей статье рассматриваются история разработки и принятия Хартии, причины, по которым Хартия первоначально не имела юридической силы, а также сфера применения Хартии. Неясные или спорные положения Хартии анализируются через призму прошедших трех лет применения Хартии, включая практику Суда ЕС. В завершение данной статьи автор утверждает, что по силе своего воздействия на дальнейшее преобразование ЕС Хартия в руках Суда ЕС будет играть примерно такую же роль, как и Билль о правах для Верховного Суда США в вопросе полноценной федерализации государства.

    С самого начала автору хотелось бы отметить, что Европейский Союз шел к признанию обязательной силы Хартии крайне непростым путем. Известным является тот факт, что первоначально учредительные договоры хранили полное молчание в отношении необходимости соблюдать права человека в ЕС, отдав этот вопрос полностью на откуп Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) и национальным правительствам. Поэтому до 1 декабря 2009 г. сама постановка вопросов о защите прав человека на уровне Европейского Союза являлась исключительно заслугой Суда ЕС, который в своих решениях, начиная с дела Staudler3, объявил права человека частью основных принципов права ЕС и создал впечатляющую судебную практику по этим вопросам. Тем не менее, сам факт отсутствия у ЕС собственного каталога прав человека (по аналогии с американским Биллем о правах), вызывал резкую критику комментаторов и отнюдь не способствовал созданию позитивного имиджа Европейского Союза как среди населения стан членов ЕС, так и на международной арене.

   Принципиальное решение о разработке текста Хартии основных прав было принято на заседании Европейского Совета в Тампере в 1999 г. Для подготовки проекта Хартии был создан так называемый Конвент, состоящий из представителей государств – членов ЕС, а также Европарламента и Комиссии ЕС5. При разработке текста Хартии Конвент решал одновременно несколько сложных задач. С одной стороны, предстояло показать критикам, что у ЕС есть собственный писаный каталог прав человека, аналог Билля о правах, и сделать права человека более видимыми для населения государств – членов ЕС. С другой стороны (и это становится очевидно после знакомства с самой Хартией), государства – члены ЕС, не афишируя эти намерения, старались максимально сузить сферу ее применения и в то же время ограничить активность Суда ЕС в этом направлении (чрезмерную, по мнению ряда государств).

   Хартия была торжественно провозглашена Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г. в Ницце6, однако в связи с позицией ряда стран ЕС (в первую очередь, Великобритании) она была лишена юридической силы, получив лишь статус декларации.

    Несмотря на декларативный статус Хартии, практически сразу началось ее применение Комиссией, Европарламентом, генеральными адвокатами, а затем, не без некоторых колебаний, и самим Судом ЕС7.
Затем на фоне охватившей Европу конституционной эйфории было решено сделать Хартию частью Конституции для единой Европы, а после провала проекта Конституции – придать Хартии статус своего рода приложения к Лиссабонскому договору, которое будет иметь обязательный характер. Сейчас Договор о Европейском Союзе в п. 1 ст. 6 провозглашает, что «Союз признает права, свободы и принципы, установленные в Хартии основных прав Европейского Союза от 7 декабря 2000 г., измененной в Страсбурге 12 декабря 2007 г., которая должна иметь такую же юридическую силу, как и (учредительные – прим. А.И.) Договоры».

     Еще одной отличительной особенностью Хартии, которая, к сожалению, зачастую остается вне поля зрения отечественных исследователей, является роль, значение и юридическая сила так называемых Пояснений к Хартии (Explanations), подготовленных Президиумом Конвента8. Тот же самый п. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе абзацем ниже устанавливает, что «права, свободы и принципы Хартии должны толковаться в соответствии с общими положениями Главы VII Хартии, устанавливающей правила толкования и применения Хартии, а также с должным учетом (курсив авт. – А.И.) Пояснений к Хартии».

    Совершенно очевидно, что Хартия представляет собой выдающийся документ. В отличие от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в ней представлены не только гражданские и политические права. По контрасту с двумя Пактами по правам человека 1966 г. гражданские и политические права в Хартии оказались собраны в одном документе с правами социально-экономическими. Некоторые права были изложены в новой редакции, отражающей современные реалии. Так, например, ст. 9 Хартии, которая провозглашает право на вступление в брак, безусловно, шире ст. 12 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где говорится о праве на брак между мужчиной и женщиной. Кроме того, в ней представлены права так называемого третьего поколения (используя классификацию поколений прав человека, предложенную К. Васеком9), такие как право на надлежащее управление (good governance), права престарелых и инвалидов, права потребителей, право на окружающую среду, свободу ведения бизнеса.

    Крайне интересна и поучительна палитра оценки прав, предоставляемых Хартией, со стороны исследователей и комментаторов. Так, Председатель Суда ЕС В. Скурис с явным удовольствием отмечает, что Хартия являет собой кодификацию практики Суда ЕС в этой сфере, имея в виду те права, которые были сформулированы Судом ЕС в своих решениях как часть общих принципов права ЕС10. Лорд Голдсмит, участвовавший в работе над текстом Хартии от имени Великобритании, категорически отрицает инновационный характер Хартии в принципе, утверждая, что Хартия лишь кодифицировала те права, которые содержались в конституциях государств-членов11. Значительная группа комментаторов говорит об уникальности Хартии как по охвату прав, так и по потенциалу влияния на современное состояние защиты прав человека в мире.

   Сразу же после придания Хартии статуса первичного права началось весьма активное ее применение судами ЕС. По состоянию на середину 2012 г. Суд EC совместно с Судом первой инстанции вынесли уже более 250 решений со ссылкой на Хартию13. Только за 2011 г. Суд ЕС по запросам национальных судов вынес 27 преюдициальных заключений по вопросам применения Хартии (в 2010 г. таких заключений было 18)14. Более того, уже в ноябре 2010 г. Суд ЕС впервые в своем решении по делу Schecke аннулировал положения ряда Регламентов ЕС на основании их противоречия статьям Хартии15. Эта линия готовности Суда ЕС аннулировать любой акт институтов Европейского Союза, если он противоречит положениям Хартии основных прав, была продолжена в решении по делу Test-Achats16. В этом решении Суд ЕС аннулировал положения Директивы 2004/11317, которые предусматривали различные страховые премии в зависимости от пола страхователей. В апреле 2012 г. Европейская комиссия была вынуждена обратиться в Суд ЕС с просьбой рассмотреть вопрос о том, насколько положения договора АСТА (Соглашение о борьбе с контрафактной продукцией) соответствуют Хартии основных прав ЕС18. Этот договор был подписан в Токио в январе 2012 г. многими государствами, в том числе и 21 государством – членом ЕС и вызвал массовые протесты среди населения, опасающегося введения ограничений свобод в Интернете. С учетом этих знаковых решений можно говорить, что Суд ЕС после вступления Хартии в силу все больше действительно становится похож на конституционный суд Европейского Союза.

   Заслуживает самого пристального внимания предположение Генерального адвоката Суда ЕС Дж. Кокотт, которая не исключила приоритета Хартии не только над вторичным правом ЕС (что уже имеет место в силу того, что Хартия обладает силой первичного права ЕС, о чем уже говорилось выше), но и над нормами учредительных договоров19. При этом Дж. Кокотт ссылалась на выводы Суда ЕС, сделанные им в нашумевшем и вызвавшем массу комментариев решении по делу Kadi20, где Суд ЕС более четко сформулировал концепцию «основных начал» (the very foundations) правопорядка ЕС, к которым он отнес и уважение прав человека. По мнению Суда ЕС, эта группа норм первичного права, к которым теперь по предположению Дж. Кокотт относится и Хартия основных прав, имеет приоритет над остальными нормами учредительных договоров.

   Говоря о других спорных вопросах, связанных с Хартией, нужно отметить, что по-прежнему недоумение исследователей вызывает смысл и практическая необходимость деления представленных в Хартии прав на собственно права и принципы. К группе собственно прав относятся, без сомнения, так называемые «негативные права», ограничивающие или запрещающие вмешательство государства в жизнь индивидов. Это традиционные гражданские и политические права, такие как право на жизнь и достоинство, запрет пыток, свободы слова, ассоциаций и собраний и другие права, уже представленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Сложнее обстоит дело с принципами, о которых говорит Хартия. Сама Хартия в первую очередь подчеркивает различия в судебном применении между правами и принципами. В п. 5 ст. 25 Хартии прямо указывается, что положения Хартии, содержащие принципы, могут быть имплементированы либо актами Союза, либо актами государств – членов в ходе имплементации последними норм права ЕС. При этом принципиально важное значение имеет последнее предложение этого пункта, устанавливающее, что «принципы будут признаваться судами только в процессе интерпретации либо проверки законности имплементирующих их актов». Лишь некоторую ясность в отношении намерений разработчиков Хартии в этом вопросе привносят официальные Пояснения к Хартии. В них говорится, что, в отличие от прав, сами принципы, изложенные в Хартии, не могут служить основанием для заявления в суды требований частных лиц с целью принудить к каким-либо позитивным действиям либо институты ЕС, либо государства для реализации этих принципов. Какие-либо требования такого рода будут возможны только в отношении актов либо ЕС, либо государств-членов, которые и будут имплементировать эти принципы.

    В качестве примеров таких принципов Пояснения приводят ст. 26 Хартии (права людей с ограниченными способностями) и ст. 37, где говорится о высоком уровне охраны природы. Эти же Пояснения, раскрывая и комментируя ст. 38 Хартии, говорят о «принципах, предусмотренных этой статьей», в то время как сама статья состоит из одного весьма короткого положения о том, что «политика Союза должна обеспечить высокий уровень защиты прав потребителей». При этом сама статья в список примеров принципов, приводимых в Пояснениях, не входит. Также в перечень примеров принципов не попала ст. 34 (социальное обеспечение и социальная помощь), в то время как в тексте Пояснений, где раскрывается содержание этой статьи, прямо утверждается, что это принцип, а не право.

    Крайне интересным и привносящим некоторую ясность по крайней мере в вопрос о происхождении деления на права и принципы, представляется мнение ответственного сотрудника Комиссии ЕС К. Ладенбургера, который утверждает, что именно такое деление прав на собственно права и принципы и стало наиболее важным элементом компромисса, достигнутого в ходе работы над Хартией в отношении принципиального включения в нее обширного набора социальных и экономических прав. Это деление появилось уже в ходе работы первого Конвента. Второй Конвент, на котором решался вопрос о придании Хартии юридической силы, добавил в текст Хартии тот самый п. 5 ст. 51, который и стал частью компромисса с представителями скептически настроенных государств22. С этим мнением согласна и Г. де Бурка, которая пишет об особых опасениях государств в отношении потенциального эффекта социальных и экономических прав Хартии, даже несмотря на то, что эти права уже были серьёзно ограничены в ходе работы над самым первым проектом Хартии, что видно из их туманных формулировок и того, что реализация таких прав поставлена в зависимость от внутреннего права и практики государств-членов.

    Пока же следует констатировать, что ни Хартия, ни Пояснения к Хартии не проводят четкую и последовательную грань между тем, что нужно считать принципами, которые нужно соблюдать, и правами, которые нужно уважать. Можно согласиться с мнением исследователей, которые говорят, что «в отсутствие четких пояснений, это разделение (на принципы и права – прим. А.И.), несмотря на важность, кажется по-прежнему невразумительным и непредсказуемым24. Тем не менее, некоторые исследователи настаивают на том, чтобы Суд ЕС, интерпретируя и применяя Хартию, отнесся к этому разделению на права и принципы максимально серьезно, отмечая при этом, что задачу установить, что же является принципами, а что правами, разработчики Хартии сознательно оставили для Суда ЕС, так как сами государства так и не смогли достичь компромисса по этому поводу.

   Что же касается вопроса о том, кому же адресована Хартия, то адресатами Хартии являются, в первую очередь, институты, органы и агентства Европейского Союза. Это, без сомнения, значительный шаг вперед. Сейчас уже можно утверждать, что под контроль Суда ЕС с точки зрения соблюдения прав человека поставлен не только Европейский Совет как высший орган политического руководства26, но также и многочисленные агентства Союза, в том числе и созданные в рамках бывшей «третьей опоры» (ныне Пространство свободы, безопасности и законности). И здесь в первую очередь речь идет о вызывающем массу нареканий с точки зрения соблюдения прав человека агентстве ФРОНТЕКС27, которое непосредственно имеет дело с беженцами и незаконными иммигрантами, а также о Европейском агентстве по борьбе с мошенничеством со средствами фондов ЕС (OLAF).

   Гораздо более напряженные дебаты вызывает оговорка, сделанная в ст. 51 (1) Хартии, о применении Хартии к действиям государств – членов ЕС, а точнее об ограничении сферы ее применения в отношении таких действий. Согласно этой оговорке, Хартия применяется государствами – членами ЕС только тогда (выделено авт. – А.И.), когда они имплементируют право ЕС. В первую очередь, остается открытым вопрос, насколько соответствует эта формулировка прежней устоявшейся практике Суда ЕС.

    Первоначально решения Суда ЕС, которые касались прав человека, имели отношение лишь к оспариванию актов институтов ЕС. Однако в 1989 г. в своем решении по делу Wachauf29 Суд ЕС перешел эту границу, заявив, что национальные правовые акты, имплементирующие право ЕС, должны также приниматься с учетом основных прав человека, какими их видит Суд ЕС. Затем такой же поход был применен к национальным правовым актам, принимаемым в сферах компетенции ЕС даже в том случае, когда норм ЕС в этой сфере еще не принято. Наконец, в 1991 г. в решении по делу ERT (дело о греческом телевидении)30 Суд ЕС распространил свое требование о соблюдении прав человека и на акты государств – членов ЕС, принимаемых в порядке отступления от правил ЕС в случаях и на основаниях, разрешенных учредительными договорами. В решении по делу Annibaldi суд ЕС заявил о своем контроле с точки зрения прав человека за всеми действиями государств, в принципе находящимися «в сфере действия права Союза» («in the scope of Union law»).

   Формулировка, использованная в ст. 51 (1) Хартии, наводит на мысль, что разработчики Хартии хотели сузить сферу ее применения только случаями, когда государства – члены ЕС выступают своего рода агентами Союза, непосредственно применяя нормы права ЕС или имплементируя их в свое законодательство32. Уже первый Конвент, разрабатывавший проект Хартии, отверг использованную ранее Судом ЕС формулировку «в сфере действия права ЕС», как слишком широкую и потенциально безграничную. Более того, было выдвинуто, хотя затем отвергнуто, более радикальное предложение вообще вывести действия государств из сферы применения Хартии33. Внимательное знакомство с traveax preparatoires Хартии дает многим исследователям основания заявлять, что ее разработчики (как в ходе первого, так и второго Конвента) имели в качестве основной цели предотвращение оказания Хартией (в ее интерпретации Судом ЕС в том числе) какого-либо возможного эффекта на вертикальное разделение полномочий между ЕС и государствами-членами. Отсюда и весьма жесткая формулировка этого пункта. При этом все равно остается открытым вопрос о соотношении этой формулировки и устоявшейся практики Суда ЕС, о которой говорилось выше. Пояснения к Хартии еще более запутывают ситуацию, когда указывают, говоря о п. 1 ст. 51 Хартии, что «как недвусмысленно следует из устоявшейся практики Суда ЕС, требование об уважении прав человека в контексте Европейского Союза является обязательным для государств-членов только тогда, когда они действуют в сфере права ЕС». Утверждая это, сами Пояснения ссылаются на те же решения Суда ЕС по делам Wachauf, ERT и Annibaldi, хотя, как уже было показано выше, Суд ЕС в этих делах использовал различные формулы применительно к различным ситуациям. Неясность и противоречивость Пояснений применительно к этому крайне важному и чувствительному вопросу, в совокупности к непонятным статусом самих Пояснений, отмечается многими исследователями, которые находят это обстоятельство весьма неудовлетворительным и достойным сожаления.

    Мнения исследователей и комментаторов в отношении толкования и порядка применения п. 1 ст. 51 Хартии разделились. Так, группа весьма влиятельных и авторитетных исследователей считает, что это положение ни с коей мере нельзя рассматривать как какое-либо ограничение практики Суда ЕС в принципе35. Другие придерживаются более осторожной позиции, утверждая, что п. 1 ст. 51 как минимум не означает отказа от практики Суда, в основе которой лежит решение по делу ERT, то есть Хартия должна все же применяться для оценки действий государств, когда они отходят от положений права ЕС36. Третья группа настаивает на буквальном и осторожном прочтении этого пункта, подводя к выводу, что этот пункт сузил сферу применения прав человека в ЕС по сравнению с тем состоянием, которое было достигнуто решениями Суда ЕС до вступления Хартии в силу37. В пользу этого вывода приводятся следующие доводы. Во-первых, это сама формулировка этого пункта, а также очевидные намерения авторов Хартии сузить применение Хартии ограниченным набором действий государств-членов. Во-вторых, п. 2 ст. 51 Хартии, а также п. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе настаивают на том, чтобы Хартия не использовалась для неконтролируемого расширения компетенции Союза38. И в-третьих (и это может быть самый главный аргумент), сторонники такого подхода говорят о сегодняшней неготовности Комиссии и Суда ЕС работать со всеми случаями нарушения прав человека в ЕС, если Хартии будет придан всеохватывающий или постоянно расширяющийся характер. В качестве дополнительного аргумента в этом случае упоминается необходимость избегать конкуренции и дублирования с ЕСПЧ и с национальными конституционными судами39. Забегая несколько вперед, следует отметить, что уже после вступления в силу Лиссабонского Договора Суду ЕС представилась возможность в решении по делу DEB40 высказать свое отношение как к п. 1 ст. 51 Хартии, так и к роли Пояснений Хартии в процессе применения различных ее статей. В этом деле речь шла об отказе немецкого суда предоставить правовую помощь юридическому лицу в виде освобождения от требуемого по национальному праву депонирования денежных средств перед началом процесса (что составляло почти 275 тыс. евро), а также в виде освобождения от услуг обязательного представителя в судебном процессе. При этом решение суда полностью основывалось на национальном законодательстве, которое разрешает предоставление такой помощи только физическим лицам. Тем не менее, по мнению заявителя, этот отказ противоречил ст. 47 Хартии, которая в абзаце 3 провозглашает право каждого, в случае нехватки финансовых средств, получить правовую помощь от государства, если такая помощь необходима для обеспечения эффективного доступа к правосудию. В своем решении Суд ЕС отметил, что п. 1 ст. 51 Хартии устанавливает, что положения Хартии «адресованы государствам-членам, когда они имплементируют право ЕС», элегантно опустив слово «только» из текста этого пункта (п. 30 Решения). Отметив тот факт, что Пояснения к Хартии вообще не дают какого-либо ответа применительно к рассматриваемому делу, Суд ЕС взял в итоге за основу практику ЕСПЧ по этому вопросу, указав национальному суду не применять нормы, запрещающие предоставление правовой помощи юридическому лицу. Можно сказать, что в этом решении Суд ЕС уже начал осторожную ревизию крайне жесткой формулировки п. 1 ст. 51 Хартии.

   Оценка Хартии с этой стороны, сделанная одним из авторитетных исследователей права ЕС еще в 2000 г., не теряет своей актуальности и заслуживает того, чтобы быть приведенной полностью: «Как результат мы имеем крайне парадоксальную Хартию. Сквозь весь текст Хартии заявляются смелые требования быть общей Хартией основных прав, стирающей старые границы между гражданскими и политическими, социальными, культурными и экономическими правами, Хартией, отвечающей изменениям в обществе, социальному прогрессу и технологическому развитию; стать Хартией, делающей права более видимыми для народов Европы. Но в ст. 51(1) Хартия отступает от этих смелых заявлений, устанавливая, что она адресована институтам и органам ЕС, а также государствам-членам только тогда, когда они имплементируют право Союза. Коротко говоря, парадокс Хартии состоит в том, что она содержит неотъемлемые основные права, но крайне ограниченного применения».

    Эта особенность Хартии дала основания для Г. де Бурка использовать применительно к Хартии, когда та еще имела лишь декларативный статус, термин «showcase», что в переводе на русский язык и с учетом контекста звучит скорее как «бутафория», созданная государствами-членами лишь с намерением придать большую легитимность Европейскому Союзу.

    По прошествии почти трех лет со вступления Лиссабонского договора в силу уже можно утверждать, что государства – члены ЕС попали в ловушку, приготовленную ими самими еще в 2000 г., когда при разработке Хартии им хотелось сделать из Хартии своего рода витрину ЕС, но при этом максимально сузить сферу ее применения. Хартия, имеющая обязательную силу на уровне первичного права ЕС, уже не витрина, и тем более не бутафория. Более того, есть все основания предполагать, что события развиваются в направлении, не предусмотренном разработчиками Хартии.

    С момента торжественного провозглашения Хартии в 2000 г. Комиссия получает все нарастающее количество жалоб о нарушении прав и свобод человека, изложенных в Хартии. По итогам 2010 г. число таких жалоб превысило 4 тысячи, при этом почти 75 % из них было сочтено Комиссией относящимися к ситуациям, не связанным с имплементацией права ЕС, и в их рассмотрении было отказано. Согласно опросам, более половины граждан ЕС не отдают себе отчета и не понимают, что Хартия имеет такую ограниченную сферу применения. Значительная часть опрошенных (почти 25 %) не считает сферу применения Хартии в действительности такой узкой43. Даже самой Комиссией этот факт признается как крайне огорчительный признак того, что Хартия рассматривается простыми гражданами Европейского Союза как «вторая Европейская конвенция по правам человека», что очевидно, не входит в планы европейских чиновников. По признанию члена Европейской комиссии В. Рединг, курирующей в Комиссии вопросы прав человека, это является «фундаментальным и, к сожалению, достаточно распространенным недопониманием смысла Хартии и сферы ее применения»44. Весьма красноречивой является оценка Хартии, данная той же В. Реддинг в другом своем выступлении, где она расценила Хартию скорее как компас, нежели как дубинку (stick).45 Свою лепту в нарастающее недопонимание между намерениями государств и Комиссии ЕС в отношении сферы применения Хартии и восприятием Хартии простыми гражданами вносит и название самой Хартии основных прав, как бы говорящее, что где-то еще есть права человека и неосновные.

    Опыт последних трех лет показал, что Комиссия действительно пока занимает крайне сдержанную позицию по вопросам сферы применения Хартии. И это несмотря на то, что в ряде стран Европейского Союза за это время произошли ситуации, затрагивавшие права человека, которые буквально требовали вмешательства со стороны Комиссии и полноценного применения Хартии. К числу таких ситуаций можно отнести разрушение французскими властями поселений румынских и болгарских цыган, а затем их принудительную высылку из Франции в 2010 г. Сама высылка прямо противоречила ст. 19 Хартии, которая запрещает массовую депортацию. Тем не менее, Комиссия решилась на активные действия только под сильнейшим прессом со стороны Европарламента и правозащитных организаций. И даже в этой ситуации Комиссия так и не решилась начать в отношении Франции процедуру обвинения в нарушении положений самой Хартии. В качестве правового основания для своего вмешательства Комиссия ЕС использовала положения Директивы 2004 г. о свободном передвижении46 и вообще уклонилась от правовой оценки сноса бульдозерами французскими властями цыганских жилищ, заявив, что эти действия совершены на территории Франции и не подпадают под сферу действия права ЕС и, соответственно, Хартии.

    В этой ситуации (как это было уже ранее) взгляды многих обращаются к Суду ЕС. Принимая во внимание крайне осторожный подход Комиссии к вопросу о сфере применения Хартии (если не откровенное нежелание Комиссии толковать ст. 51(1) расширительно), то только Суд может каким-то образом переломить ситуацию.

    Еще до вступления в силу Лиссабонского Договора Суд ЕС в своих решениях стремился с помощью своих союзников в лице практикующих юристов и национальных судей максимально расширить действия государств, которые могут быть связаны с правом ЕС. Наиболее показательно в этом отношении является решения Суда ЕС по делу Carpetner48, в котором суд признал противоречащим праву ЕС решение органов Великобритании о высылке г-жи Карпентер, гражданки третьего государства (на тот момент это было чисто внутригосударственным вопросом). Суд ЕС установил свою юрисдикцию в данном деле на том основании, что эта высылка может оказать негативный эффект на торговлю между странами ЕС ввиду особенностей бизнеса ее мужа (который продавал рекламные площади в британских СМИ, и значительная часть заказов приходила от рекламодателей из других стран ЕС). По мнению Суда ЕС, решение о депортации миссис Карпертер может оказать негативное воздействие на внутренний рынок, так как это может привести ее мужа к решению прекратить контакты с клиентами из других стран ввиду того, что его жена не сможет больше его сопровождать в поездках. Кроме этого, Суд ЕС счел решение о высылке непропорциональным ограничением права на частную и семейную жизнь (тем самым фактически аннулировав национальный акт).
В этом же ряду дел стоит проверка на предмет соблюдения прав человека запрета на охоту на лисиц в Великобритании в связи с возможным негативным действием этого решения на единый рынок ЕС ввиду импорта из Ирландии лошадей, используемых для этой охоты, а также желания бельгийцев посещать Великобританию для этой охоты49. Но эти решения были приняты Судом ЕС еще до вступления Хартии в силу. Гораздо более интересным по своим последствиям кажется недавнее решение Суда ЕС по делу Ruiz Zambrano50. В этом деле, которое касалось отказа бельгийских властей предоставить заявителю вид на жительство и пособие по безработице, Суд ЕС (который раньше считал, что эти вопросы целиком находятся в ведении национальных властей и поэтому не подпадают под его юрисдикцию в силу отсутствия так называемого трансграничного фактора) полностью поменял свою устоявшуюся практику. Суд ЕС установил, что в данном деле вопросы вида на жительство и пособий заявителя находятся в сфере права ЕС только лишь в силу того, что двое из трех детей заявителя родились в Бельгии, и поэтому имеют гражданство Европейского Союза. По мнению Суда ЕС, «ст. 20 Договора о функционировании ЕС (эта статья говорит о гражданстве Союза и предоставляемых правах – прим. А.И.) прямо исключает принятие национальных мер, последствием которых может быть лишение граждан Союза возможности использовать их права, вытекающие из статуса граждан Союза». Под нарушением прав Суд ЕС имел в виду ситуацию, когда дети будут вынуждены поменять место жительства или даже покинуть ЕС в силу того, что их отцу не предоставлен вид на жительство. Таким образом, налицо попытка Суда поставить под сомнение действия национальных властей и расширить свою юрисдикцию, используя понятие гражданство Союза и предоставляемые этим гражданством права. Судя по всему, в умах и сердцах судей Суда ЕС все более находит отклик предположение, сделанное еще в 1993 г. Генеральным адвокатом Суда ЕС Ф. Джейкобсом, который заявил, что каждый гражданин Европейского Союза должен иметь право сказать «civis europeus sum» и использовать этот статус для своей защиты в случае любого нарушения его прав им свобод, по аналогии с фразой «civis romanus sum», которую любой гражданин Древнего Рима мог произнести в любой точке Римской империи, чтобы рассчитывать на полноценную защиту его прав.

   Несколько особняком стоит вопрос о прямом эффекте положений Хартии, то есть о возможности для частных лиц напрямую использовать ее нормы в судах для защиты своих прав, несмотря на то, что Хартия адресована только институтам ЕС и государствам – членам ЕС52. У исследователей не вызывает сомнений то, что как минимум гражданские и политические права, изложенные в Хартии, могут иметь на практике прямой эффект53. Эти права, по своей сути, являются негативными обязательствами для государств, так как прямо устанавливают запрет для государств на ограничение или вмешательство в права частных лиц. Однако уже упомянутое выше решение Суда ЕС по делу DEB показывает, что прямой эффект возможен в том числе и в отношении положений Хартии, которые накладывают на государства определенные позитивные обязательства предпринять какие-то меры (напомним, что в этом решении речь идет о п. 3 ст. 47 Хартии, который, по мнению Суда ЕС, должен толковаться как налагающий на государство обязательство предоставить обязательную правовую помощь частному лицу даже в том случае, если национальное законодательство это не разрешает).

   Более дискуссионным является вопрос о так называемом горизонтальном прямом эффекте положений Хартии, то есть о возможном их применении не только в правоотношениях между индивидами, с одной стороны, и государством или институтами ЕС – с другой, но и непосредственно в спорах между частными лицами54. Некоторые комментаторы настаивают, что большая часть, если не все положения Хартии, несмотря на то, что они нацелены на взаимоотношения между индивидами и государством, также может использоваться в судебных спорах между частными лицами55. По крайней мере уже в ближайшее время можно ожидать попыток частных лиц заявить об этом в своих требованиях. Без сомнения, в этих попытках заинтересованные лица будут ориентироваться на недавнее решение Суда ЕС по делу Kücükdeveci56, которое вызвало новую волну споров о прямом эффекте и о расширительном подходе Суда ЕС к толкованию и применению положений права ЕС, включая Хартию основных прав. Само дело касалось спора между С. Кучукдевичи, гражданкой ФРГ, и ее бывшим работодателем – компанией Swedex GmbH. Начав свою работу в компании в июне 1996 г. в возрасте 18 лет, она была уволена в декабре 2006 г. При этом срок уведомления об увольнении составил всего один месяц, несмотря на то, что по немецкому законодательству срок предупреждения об увольнении должен увеличиваться в зависимости от стажа работника в данной компании и достигать максимума в четыре месяца в том случае, если работник проработал более десяти лет. Работодатель сослался при этом на норму, принятую еще в 1926 г. (!), которая устанавливала, что период работы до достижения работником возраста 25 лет не должен вообще приниматься во внимание при расчете срока в десять лет, указанного выше. Таким образом, заявительница оказалась в явно дискриминационном положении по сравнению с ее более старшими коллегами, несмотря на то, что она проработала все требуемые десять лет. Заявительница обратилась в национальный суд, требуя не применять в ее случае нормы национального права в силу их противоречия положениям права ЕС, прямо запрещающим любую дискриминацию по возрасту. Аппеляционный суд обратился в преюдициальном порядке в Суд ЕС, задав вопрос о том, обязан ли национальный суд не применять национальную норму, которая явно противоречит праву ЕС, при разрешении спора между частными лицами. Суд ЕС на этот вопрос ответил утвердительно, сославшись на то, что принцип недискриминации по возрасту является одним из основных принципов права ЕС. Этот принцип закреплен к тому же в ст. 21(1) Хартии основных прав ЕС, которая, как отметил Суд, имеет силу учредительных договоров (п. 22 решения). Поэтому, по мнению Суда ЕС, этот вопрос лежит в «сфере действия права ЕС» (п. 23 решения). Проанализировав обстоятельства дела, Суд ЕС установил, что принцип недискриминации по возрасту должен толковаться как исключающий применение национальным судом противоречащих ему норм национального права при решении спора между работником и частным работодателем. При этом надо отметить, что Суд ЕС все же не использовал термин «прямой эффект», предпочтя говорить об обязанности национальных судов толковать положения национального права в соответствии со смыслом и целями права ЕС (так называемая доктрина «косвенного эффекта», которую Суд ЕС начал развивать еще с решения по делу von Cоlson)57, в том числе и при рассмотрении споров между частными лицами.

   С вопросом о прямом эффекте положений Хартии основных прав ЕС тесно связан и не менее дискуссионный вопрос о возможном федералистском характере Хартии. Речь идет о возможной трансформации Хартии в аналог современного американского Билля о правах. Как сторонники, так и оппоненты такого подхода отмечают поразительное сходство обстоятельств принятия обоих документов и их первоначальных целей. Билль о правах вполне осознанно не был включен в первоначальный текст Конституции США – такое предложение было единогласно отвергнуто участниками Конституционного Конвента 1787 г. В итоге он появился в виде отдельного документа в результате принятия первых десяти поправок к Конституции. При этом основной целью Билля о правах было ограничение возможных злоупотреблений лишь со стороны федеральной власти. В силу этого Билль о правах первоначально распространялся только на акты и действия центральных властей, но не на законодательные акты и действия властей штатов. В основе такого похода лежало опасение представителей штатов, что наличие Билля о правах даст возможность федеральному правительству повлиять на распределение полномочий между ним и властями штатов в свою пользу. Лишь в 1925 г. Верховный суд США в своем решении по делу Gitlow v. New York58 распространил действие Билля о правах на все законодательные акты и действия штатов, даже на те из них, которые находятся в их исключительной компетенции (напомним, что Верховный суд сделал это, несмотря на явно выраженное намерение разработчиков Билля о правах ограничить его применение только актами федерального правительства)59. Двумя годами спустя Верховный суд СШA в решении по делу Fiske v. Kansas впервые в своей практике отменил законодательный акт штата по причине того, что этот акт нарушает федеральный Билль о правах60. Мнения исследователей о возможном федералистском характере Хартии расходятся. Одни склоняются к тому, что такой подход применительно к Хартии и Суду ЕС невозможен без изменения учредительных договоров ЕС, то есть без явно выраженного согласия государств61. Другие, в том числе и член Европейской комиссии В. Рединг, отвечающая за политику в области прав человека, не исключают в принципе такого развития практики Суда ЕС, призывают к терпению и указывают на то, что это дело явно далекого будущего62. В качестве аргумента опять-таки приводится тот факт, что США потребовалось сначала принять в 1868 г. 14-ю поправку к Конституции63, на базе которой уже спустя полвека Верховный суд США и принял решение по делу Gitlow v. New York, начав применять Билль о правах применительно к законодательным актам и действиям властей штатов. Однако рассматривая недавние решения суда ЕС по делам Kücükdeveci и Ruiz Zambrano, а также общий настрой Суда ЕС в вопросах применения Хартии, автор склонен поддержать мнение Т. фон Данвица, одного из авторитетных судей суда ЕС, который уверен, что уже скоро Суду ЕС предстоит предпринять решительный шаг в отношении основных прав, где и будут заложены концептуальные основы для нового подхода Суда ЕС. В этом случае Суду предстоит ответить на наиболее острые вопросы применения Хартии, включая ее возможный федеративный аспект.

   Несколько неожиданным оказалось внешнее воздействие Хартии, которое выразилось в активном ее применении Европейским судом по правам человека. ЕСПЧ активно использует Хартию для уточнения и даже для резкого изменения своей устоявшейся практики, видя в ней подтверждение уже сложившегося европейского консенсуса65. Так, например, в решении по делу Scoppola-266 ЕСПЧ отошел от своей более чем сорокалетней практики, признав, что ст. 7 Европейской конвенции подразумевает также и применение к осужденному более мягкого наказания, чем существовавшее на момент совершения преступления (принцип уголовного права, известный как lex mitior), хотя в тексте самой ст. 7 об этом нет ни слова. При этом в основе аргументации ЕСПЧ лежало именно наличие этого принципа в ст. 49 Хартии основных прав ЕС. В этом отношении более чем красноречивым является признание, которое сделал Председатель ЕСПЧ Н. Братца, сказав, что Хартия основных прав ЕС сейчас представляет собой кристаллизацию консенсуса среди большинства стран – участниц Европейской конвенции в отношении объема представленных в ней прав67. В этой ситуации страны, которые не являются членами Европейского Союза (например, Россия), оказываются без своего на то согласия своего рода невольными реципиентами положений Хартии.

  В заключение можно сказать, что первый опыт применения Хартии показывает, что перед нами очень интересный, наиболее современный международный документ о правах человека, с очень большим потенциалом, который далеко еще не раскрыт. Практика Суда ЕС за эти три года позволяет сказать, что именно Хартия основных прав станет тем инструментом, который в руках Суда ЕС сможет ввести единообразное применение прав и свобод человека во всех государствах – членах ЕС. В этом случае реальностью могут оказаться слова Жана Моне, сказанные им 10 декабря 1952 г. на первом заседании тогда еще Суда Европейского объединения угля и стали о том, что «впервые создан суверенный европейский Суд. И я предвижу, что он станет Верховным Федеральным Европейским Судом».


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика