Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

В кризисе юридической науки во многом виноваты сами учёные
Интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации Николаем Александровичем Власенко

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА В ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Научные статьи
15.01.13 13:52


  
ЕврАзЮж № 12 (55) 2012
Государственное регулирование
ИСКУЖИН Р.К
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА В ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
На сегодняшний день в мире насчитывается 193 государства, которые различаются по социальным и экономическим характеристикам, по установленным в них политическим институтам и многим другим параметрам. Современные государства отличаются также сильной диверсификацией политических режимов, среди которых выделяются как «классические» демократические и авторитарные, так и гибридные политические режимы.
  
 Из 193 государств 231 являются по формальным признакам федерациями, и если еще некоторое время назад считалось, что федерации могут успешно функционировать только в условиях демократического политического режима, то сегодня развитие федераций показывает, что демократический политический режим не обязательно совпадает с федеративной формой государственного устройства. На данный момент можно говорить о том, что из 23 современных федеративных государств, как минимум, в семи2 установились гибридные политические режимы. Современные федерации демонстрируют возможность функционирования и в условиях авторитарного политического режима, но подобные случаи крайне редки в мировой практике.

   После Второй мировой войны в ряде федераций происходило изменение административно-территориального деления (уменьшение или увеличение количества субъектов), в то время как другие федеративные государства демонстрировали редкостную устойчивость своей структуры. В контексте осуществленных в 2000-е годы территориальных преобразований в Российской Федерации интересно проследить, какие факторы оказывали влияние на стабильность структуры федеративных государств, и что влияло на характер и последствия реформ в случае их осуществления.

   Так, в России произошли существенные изменения структуры федеративного государств, на протяжении последних десяти лет было осуществлено 5 случаев слияния субъектов федерации – были объединены Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО, Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским АО, Камчатская область и Корякский АО, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ, при этом дискуссии о необходимости объединения ряда субъектов, в том числе Москвы и Московской области, Адыгеи и Краснодарского края, Алтайского края и Республики Алтай, Тюменской области с ХМАО и ЯНАО и ряда других регионов продолжаются и сегодня.

   Сегодня под политическим режимом понимается определенное сочетание системы партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких групп давления».3 Существует большое количество разнообразных типологий политических режимов. Анализ различных типологий показывает, что наиболее часто исследователи выделяют либеральную демократию и несколько типов недемократических режимов. В дальнейшем, исходя из количества используемых переменных, недемократические режимы могут подразделяться на различные типы авторитарных, смешанных режимов и так называемых «демократий с прилагательными».

   Хотя некоторые ученые достаточно категорично утверждают, что федерации могут успешно функционировать только в условиях либеральной демократии4, мы считаем, что федеративные государства могут вполне успешно функционировать и в условиях гибридного режима, и даже в рамках режимов, приближающихся по континууму «демократия – авторитаризм» к авторитаризму. Однако из современных федераций только ОАЭ представляет собой случай авторитарного федеративного государства, являясь при этом определенным историческим примером объединения нескольких авторитарных территорий в одно авторитарное государство. Учитывая общее количество федеративных государств, ОАЭ можно назвать, скорее, исключением из правил, которое представляет собой интересный объект для case study, но не оказывает принципиального воздействия на развитие федерализма в целом.

   Тип политического режима оказывает значительное влияние на политику трансформации территориальной структуры. Федеративное государство, политический режим которого можно определить как либеральную демократию, будет, в отличие от федераций с гибридным режимом, характеризоваться стабильностью своей структуры. Это связано с тем, что органы государственной власти в демократических режимах не только де юре, но и де факто следуют всем заложенным в конституцию сложным законодательным процедурам, которые требуется осуществить для изменения структуры федерации. При гибридном политическом режиме законодательство в отношении изменения региональных границ также де юре может требовать сложных процедур согласования, но де факто недемократический политический режим позволяет их либо проигнорировать, либо соблюсти формально, не принимая в расчет мнение населения.

   Под гибридным режимом понимается режим, сочетающий в себе черты демократии и авторитаризма, в котором установлены демократические институты, но политический процесс выходит за рамки этих институтов, и реальное содержание политического процесса недемократично. По мнению Л. Даймонда, гибридные режимы псевдодемократичны. В них установлены формально демократические политические институты, такие как многопартийные выборы, но они лишь маскируют (отчасти в целях легитимизации) доминирование авторитарной силы. В гибридных режимах политическая конкуренция недостаточно открытая, свободная и честная, что позволяет правящей партии длительное время оставаться у власти, даже если ее не поддерживает население. Можно сказать, что победа оппозиции практически невозможна в условиях гибридного режима.5 На наш взгляд, следует выделить ряд характерных для гибридных режимов общих черт:
– существование других демократических институтов, которые функционируют таким образом, что может кардинально изменяться смысл и цель их существования, либо они не будут оказывать серьезного влияния на характер политического режима (например, СМИ);
– наличие разрыва между политическими властями и населением;
– низкая эффективность институтов для артикуляции и агрегирования интересов населения;
– значительное влияние на политическую и экономическую сферы неформальных институтов.

    Анализ особенностей функционирования в рамках гибридного политического режима федеративных государств позволяет выделить ряд дополнительных общих черт (с оговоркой на высокую степень различий, которые можно наблюдать в современных федеративных государствах со смешанными политическими режимами):
– высокая степень централизации федерации;
– слияние политической и экономической элит как на федеральном уровне, так и на уровне регионов;
– различные политические режимы в регионах;
– неустойчивая структура федерации.

   Данные характеристики политического режима оказывают влияние в том числе на процессы трансформации территориальных единиц. Например, политический режим и Индии, и Нигерии, несмотря на значительные различия, на момент осуществления реформ можно было охарактеризовать как гибридный. В данных двух федерациях произошла кардинальная трансформация территориальной структуры – в Нигерии за 40 лет число субъектов было увеличено с 4 до 36, в Индии территориальная реформа растянулась на десятилетия, и в результате произошло значительное увеличение числа штатов и изменение границ многих субъектов федерации. Изначально реформы инициировались центральными властями, ключевой задачей которых было в общем повышение стабильности функционирования федерации за счет снижения межэтнических противоречий. Мнение населения в ходе федеративной трансформации учитывалось в небольшой степени, чему способствовали в том числе высокая степень централизации федераций, наличие разрыва между центральными властями и населением регионов, низкая эффективность институтов для артикуляции и агрегирования интересов населения. Характер, интенсивность и масштаб реформ привели к тому, что созданное новое равновесие является крайне неустойчивым. Несмотря на некоторое снижение противоречий между различными этническими и религиозными группами, столь кардинальные преобразования ведут к появлению новых требований изменения границ субъектов со стороны различных этнических и религиозных групп, что в итоге снижает возможность стабильного и последовательного развития государства.

    В современности одной из наиболее популярных в мировой политологии дефиниций демократии можно назвать полиархию. Среди одного из наиболее важных институтов полиархии Р. Даль выделяет частые, свободные и справедливые выборы.6 Выборы могут проводиться и в рамках авторитарных, и даже тоталитарных режимов, но демократические выборы отличаются тремя важными характеристиками: неопределенность, необратимость и повторяемость. То же самое в целом можно сказать и о других формах волеизъявления жителей в демократических государствах, в том числе и о референдумах. Данный фактор во многом ограничивает инициативу органов власти по организации процедуры изменения территориальной структуры в демократическом федеративном государстве – несмотря на объективные предпосылки для проведения территориальных реформ и затрачиваемые усилия и ресурсы для обеспечения положительного решения в ходе референдума, жители государства, руководствуясь даже второстепенными факторами, могут выступить против инициативы политических деятелей. С данной «проблемой» в 1990-х гг. столкнулись власти Германии при попытке объединения Берлина и Бранденбурга.
Инициатива центральных властей Германии обуславливалась чрезвычайно плотными социально-экономическими, инфраструктурными и культурными связями между Берлином и Бранденбургом. Однако избиратели на референдуме высказались против перспектив объединения, что было связано с экономической нецелесообразностью слияния, усталостью от затянувшейся пиар-кампании, саботажем со стороны чиновников в связи с опасениями лишиться должности и др.

   Намного более предсказуемо происходят изменения территориальной структуры в демократических федерациях в случае, если инициатива поступает от населения субъектов.

   Проведенный анализ показывает, что цели реформирования территориальной структуры в демократических федерациях можно охарактеризовать как прикладные – экономическое усиление региона или решение конкретной проблемы, связанной с этническими или религиозными противоречиями в отдельном субъекте федерации. Но даже в случае поступления запроса на реформы со стороны населения федерации, сложность и длительность реформ, предопределяемая демократическим типом политического режима, препятствует частому использованию такого инструмента, как трансформация территориального устройства, для решения экономических проблем или этнических противоречий.

   Теперь хотелось бы перейти к анализу характеристик политического режима российского государства на реформирование территориальной структуры и начать с Российской империи.

  Л.С. Гатагова выделяет следующие системные признаки империи: 1) сакральный характер власти, 2) экспансия, 3) наличие центра и периферии, 4) полиэтничность и доминирующий этнос или группа этносов; 5) общая идеология, 6) претензии на мировое значение, а то и на мировое господство.8 Г.С. Кнабе добавляет к этим признакам еще две важные характеристики: 1) высокая роль армии, 2) тяготение империи к личной власти.

    Наиболее важными в рамках обозначенной тематики, на наш взгляд, являются три характеристики империи – тенденция к постоянной экспансии, полиэтничность, и особенно необходимо отметить такую черту имперской системы как тяготение к личной власти. Данные черты политической системы оказывали влияние на политику трансформации административно-территориального деления в XVIII – начале XX вв., которая характеризовалась следующими особенностями:
1) частые изменения территориальной структуры, отвечающие целям, стоящим перед центральными властями в конкретный момент времени;
2) низкий уровень влияния регионов на политику трансформации административно-территориального деления;
3) постоянное увеличение числа территориальных единиц вследствие продолжающейся экспансии Российской империи, в связи с чем возникновение необходимости в дальнейших реформах с целью повышения управляемости территориями;
4) маятниковый характер реформ в связи с отсутствием значимой обратной связи со стороны регионов – сменяющие друг друга волны укрупнения-разукрупнения и централизации-децентрализации;
5) приоритет политических целей над экономическими и социальными;
6) диверсифицированный подход центральных властей к различным территориям, но при этом регулярные попытки преодолеть разнообразие за счет унификации.

    В ХХ веке, несмотря на радикальную смену государственного строя, тенденции в политике трансформации административно-территориального деления, заложенные в имперской России, получили свое продолжение. Последовательно сменявшие друг друга различные политические режимы в СССР характеризовались крайне сильными позициями центральных властей, что во многом определяло политику трансформации территориальной структуры. Как и в имперской России, реформы осуществлялиясь по инициативе центральных властей без оказания значительного влияния на принятие решения со стороны регионов. В XX в. отчетливо выделяется зависимость характера реформ от превалирования либо экономических, либо политических факторов. Так, необходимость экономического развития территорий определяла политику, направленную на создание небольшого числа крупных регионов, в то время как ужесточение политического режима требовало создания как можно большего количества мелких несамостоятельных административно-территориальных единиц. Создание крупных регионов вело к нарастанию противоречий между центральными и региональными властями, усилению влияния регионов на политику центра.

   В Российской Федерации случаи трансформации административно-территориального деления формально следовали довольно сложной процедуре, заложенной в законодательстве Российской Федерации, при этом характер реформ во многом был недемократическим по духу. На примере реформирования территориальной структуры в современной России можно проследить влияние таких характеристик гибридного режима, как предсказуемость результатов волеизъявления, разрыв между властью и населением, высокая степень централизации федерации.

   Объединение регионов в Российской Федерации характеризовались следующими особенностями:
1. Необходимость реформ не была актуализирована в сознании населения, что в том числе вызывало сложности, связанные с обеспечением необходимой явки избирателей на избирательные участки для признания референдумов об объединении состоявшимися.
2. Помимо индифферентного отношения населения к вопросам слияния отмечается противоречивое отношение к перспективам объединения со стороны региональных элит. Согласие элит на объединение «покупалось» с помощью обещаний реализовать на территории сливаемых субъектов различные инфраструктурные и социальные объекты. В ряде случаев федеральные власти были вынуждены использовать различные методы давления, в том числе уголовные дела или угрозы лишить регион финансирования. Представители властных структур всех объединяемых автономных округов изначально высказывались категорически против перспектив объединения, а в ряде субъектов и согласие по поводу необходимости слияния публично обуславливали пониманием текущей политики федерального центра в отношении регионов.
3. После выхода процесса объединения регионов на стадию подготовки необходимой документации и осуществления прописанных в законодательстве процедур, результаты происходящего объединительного процесса были заранее предсказуемы. Региональные и федеральные власти уделяли небольшое внимание протестным настроениям, в некоторых регионах оказывалось противодействие выражению негативного отношения к перспективам слияния субъектов.
4. Потенциальные последствия объединительных процессов были тесно связаны с политикой трансформации административно-территориального деления и определялись возможностями, которыми обладали региональные элиты для участия в торге с федеральным центром в целях получения большего числа преференций в качестве платы за объединение.

    Характеристики осуществляемых реформ привели к противоречивым последствиям слияния субъектов. Наблюдаемые на данный момент экономические и политические эффекты объединения не соответствуют ожиданиям и обещаниям, которые озвучивались федеральными и региональными властями в ходе агитации. Отсутствие кардинальных улучшений в экономической и социальной сферах ведет к сдержанным, а зачастую даже негативным оценкам результатов объединения со стороны населения регионов.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика