Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Некоторые аспекты реализации закона «Об автономных учреждениях» в Республике Татарстан
Научные статьи
12.02.13 17:22


  
ЕврАзЮж № 3 (10) 2009
Правовой анализ
Новаковская А.В.
Некоторые аспекты реализации закона «Об автономных учреждениях» в Республике Татарстан
В статье рассматриваются проблемные вопросы, касающиеся деятельности правового статуса учреждений, которая регулируется Федеральным законом РФ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Рассмотрены типы соответствующих учреждений, вопросы заключения так называемых «крупных сделок», обобщается практика применения указанного Федерального закона в Республике Татарстан.
     
   С 8 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон  РФ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Данный Закон, еще находясь в стадии проекта, вызвал бурную и неоднозначную реакцию, дебаты ведутся и по сей день. С принятием его были внесены изменения в отдельные нормативно-правовые акты, в частности в Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы  РФ «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях» и др.

  В отличие от ранее действующего законодательства, которое выделяло учреждения по собственнику (создаваемое гражданами юридическими лицами, по сути – частное, создаваемое Российской Федерацией, Субъектами РФ и муниципальными образованиями – государственное или муниципальное), сегодня мы имеем три типа учреждений с принципиальными отличиями:
1. Частное учреждение – некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество частного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (см. ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях»).
2. Бюджетное учреждение – некоммерческая организация, созданная собственником (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием – государственное или мун-ципальное учреждение) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с положениями Бюджетного кодекса. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с Бюджетным кодексом. Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (зай-мы) .
3. Автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

   Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Федеральным законом РФ «Об автономных учреждениях». Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

   Таким образом, принципиальное отличие бюджетного и автономного учреждения заключается в большей экономической свободе последнего. С одной стороны, это можно расценивать как огромное достижение в плане максимальной эффективности деятельности автономного учреждения, с другой – возникают опасения в части финансовых злоупотреблений со стороны руководителя, а также ухудшения положения потребителя услуг автономного учреждения.

   Анализируя текст Закона, мы видим, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Можно также отметить, что законодатель в какой-то степени приблизил автономные учреждения к хозяйственным обществам, введя многоступенчатую структуру его управления (наблюдательный совет, руководитель, общее собрание (конференция) работники, учредитель) и такие понятия, как «крупные сделки» и» сделки с заинтересованностью».

   Рассматривая определения крупной сделки, данные в ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (ст. 46), ФЗ «Об акционерных обществах» (ст. 78), ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ст. 23) и ФЗ «Об автономных учреждениях» (ст. 14), можно увидеть некоторые принципиальные отличия. Для ООО крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения обществом прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 25 % стоимости имущества общества, определенной на основании данных бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, предшествующий дню принятия решения о совершении таких сделок, если уставом общества не предусмотрен более высокий размер крупной сделки.

    Крупной сделкой для АО считается сделка (в том числе заем, кредит, залог, поручительство) или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения обществом прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет 25 и более процентов балансовой стоимости активов общества, определенной по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, за исключением сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности общества.

    Крупной сделкой для государственных и муниципальных унитарных предприятий является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10 % уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

   Для автономных учреждений крупной сделкой является сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым в соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 % балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

    Таким образом, в структуре данных определений можно выделить следующие ключевые моменты: крупная сделка это одна или несколько взаимосвязанных сделок; размер стоимости данной сделки; перечень прав по распоряжению имуществом.

   Как видим из приведенных определений, для автономных учреждений крупной сделкой является только одна сделка, законодатель не использует аналогию, прослеживающуюся в трех вышеназванных законах, и не включает в свое определение понятие «ряд взаимосвязанных сделок». Данная аналогия не используется и тогда, когда речь идет о распоряжении имуществом – в определении не упоминается о приобретении имущества, следовательно, автономное учреждение может приобрести имущество по завышенной стоимости (укладываясь в рамки 10 % балансовой стоимости). На наш взгляд, это ярко демонстрирует недоработанность анализируемого Закона.

   Реализация данного Закона так или иначе касается каждого, поскольку он связан с важнейшими социальными сферами нашей жизни, в первую очередь сферой образования, и именно по-этому вызывает такой живой неподдельный интерес.

   Республика Татарстан явилась одним из первых субъектов РФ, где процесс изменения типа существующего образовательного учреждения проходит быстрыми темпами. Так, уже 29.03.2007 г. был издан Указ Президента РТ № УП-155 «О мерах реализации в Республике Татарстан Федерального закона «Об автономных учреждениях», а 26.04.2007 г. во исполнение данного Указа вышло Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 161 «Об определении условий и порядка формирования задания учредителя автономному учреждению Республики Татарстан» (для сравнения: Постановление Правительства РФ № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке выполнения задания финансового обеспечения» вышло только 18.03.2008 г.). Постановлением КМ РТ от 28.04.2007  г. № 159 «О мерах по реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» в Республике Татар-стан» было утверждено Положение о порядке осуществления функций и полномочий учредителя автономного учреждения Республики Татарстан и распоряжения имуществом автономного учреждения Республики Татарстан.

   Обращает на себя внимание тот факт, что процесс изменения типа существующего государственного учреждения на автономный в РТ начался, по мнению автора, с самых незащищенных – с домов-интернатов для престарелых и инвалидов и домов-интернатов для умственно отсталых детей. Так, в июле 2007 г. Постановлениями КМ РТ во исполнение Указа Президента РТ № УП-155 и в целях повышения эффективности использования средств бюджета РТ были созданы (на базе существовавших домов-интернатов для престарелых и инвалидов) более 10 автономных учреждений социального обслуживания, а также изменился тип государственных учреждений «Дербышенский детский дом-интернат для умственно отсталых детей» (Постановление КМ РТ № 318) и «Верхнеотарский детский дом-интернат для умственно отсталых детей» (Постановление КМ РТ № 320). Почему именно им одним из первых понадобилась автономия (Постановления КМ РТ были приняты по предложению коллективов государственных учреждений), остается неясным.

    Более того, Постановлением КМ РТ от 07.09.2007 г. № 456 был определен перечень государ-ственных учреждений Республики Татарстан, тип которых не подлежит изменению (всего 110 учреждений, среди них социальные приюты для детей и подростков, коррекционные школы-интернаты, детские дома, коррекционные школы и детские сады, республиканские библиотеки и др.), в том числе, например, Федоровский специальный дом-интернат для престарелых и инвалидов Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, Зеленодольский детский дом и др. На наш взгляд, возникает закономерный вопрос: почему сначала принимаются постановления об изменении типа государственных учреждений и только потом, вдогонку, утвержденный перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению, и в чем заключается логика принимаемых решений, когда одинаковые по своему социальному назначению государственные учреждения оказываются в итоге разного типа?

   Второй этап коснулся образовательных учреждений (стоит отметить, что пока этот процесс не затронул высших образовательных заведений – на настоящий момент ни одно из них не изменило свой тип): в ноябре–декабре 2007 г. вышел ряд Постановлений КМ РТ о создании муниципальных автономных дошкольных образовательных учреждений (более 10), изменяется тип всех имеющихся педагогических учебных заведений среднего профессионального образования (10); в январе 2008 г. – учреждений среднего профессионального образования (СПО). По данным отдела развития среднего профессионального образования по РТ, основной проблемой, с которой сталкиваются СПО, по-прежнему является недостаточно проработанная правовая база.

    На начало августа 2008 г. в процессе согласования находились более 27 проектов постановлений Кабинета министров РТ о создании автономных учреждений, как видим, процесс идет очень активно. Постановлением руководителя Исполкома муниципального образования г. Казани от 05.02.2008 г. № 541 утвержден План мероприятий по реализации Программы реформирования системы управления муниципальными финансами города Казани на 2007 – 2009 годы, в соответствии с которым к маю 2009 г. процесс перехода муниципальных учреждений в автономные должен быть завершен.

  Так зачем же спешить? Что стоит за этой спешкой: желание любой ценой снять с себя бремя финансирования учреждения или так велико желание у самих учреждений получить самостоя-тельность, а вместе с ней и отсутствие контроля со стороны собственника?

  В одном из интервью, опубликованном на сайте Министерства образования и науки РТ, министр образования и науки РТ Наиль Валеев сказал: «На данный момент по инициативе Правительства РТ и ведущих представителей бизнеса республики идет процесс подписания соглашения о государственно-корпоративном партнерстве. В соответствии с ним, финансирование автономных учреждений в сфере образования со стороны бизнеса должно быть не меньшим, чем государственное, что автоматически увеличивает финансирование в два раза». В качестве примера он привел Тетюшский сельскохозяйственный техникум, в котором председателем Наблюдательного совета является генеральный директор холдинговой компании «Золотой колос». Данная компания вложила в техникум 99 милн руб., что в 4 раза превышает бюджетное финансирование учреждения. Все это выглядит весьма оптимистично и перспективно, но невольно напрашивается вопрос: найдутся ли подобные покровители для умственно отсталых детей, для престарелых и инвалидов, не окажутся ли наши граждане заложниками данной организационно-правовой формы в части навязывания им «дополнительных» услуг за дополнительную плату, за которыми будут скрываться основные?

   Мы прекрасно знаем, что оказание основных образовательных услуг государственными и муниципальными образовательными учреждениями в рамках Госстандарта и соответствующего финансирования является бесплатным. Предоставление дополнительных платных образовательных услуг осуществляется на основании договора. Но нередкой теперь становится ситуация, когда, например, дошкольные образовательные учреждения объявляют родителям: мы стали автономным учреждением – плата за садик 3000 руб. (вместо прежних 600 руб.). Другие идут по более «правовому» пути: автономное учреждение вправе оказывать дополнительные образовательные услуги, подпишите договор на 2,5 тыс. руб., а если не хотите – идите в другой садик, который еще не стал автономным. В другой детский сад ребенка не возьмут – все детские сады переполнены, поэтому родители вынуждены подписывать подобные договоры. Что это – непонимание закона, желание любой ценой «выколотить» деньги из потребителя, реализуя таким образом свою экономическую самостоятельность?

   Процесс изменения типа существующих государственных и муниципальных учреждений на бюджетные или автономные находится еще в начальной стадии. Сегодня в области реализации Закона «Об автономных учреждениях» как никогда необходима обдуманная и взвешенная политика, осуществляемая прежде всего со стороны субъектов РФ и муниципальных образований.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика