Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

В кризисе юридической науки во многом виноваты сами учёные
Интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации Николаем Александровичем Власенко

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


«Повестка дня на XXI век» и права человека: право на участие
Научные статьи
19.02.13 15:11

вернуться


 
ЕврАзЮж № 1 (56) 2013
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Шашкина Е.Ю.
«Повестка дня на XXI век» и права человека: право на участие
В статье анализируется одно из экологических прав человека – право на участие в процессе принятия экологически-значимых решений. Раскрывается содержание понятий «доминирующая социальная парадигма» и «новая экологическая парадигма». На основе анализа действующих международных договоров, закрепляющих право на участие, выводятся принципы этого права, а также присущие ему недостатки.

       Вопросы общественного участия описаны в ряде международно-правовых актов, которые предусматривают возможность участия индивидов и их объединений в обсуждении проблем, затрагивающих их экологические интересы.

  В качестве примера сошлемся на принятую в 1982 г. Всемирную хартию природы, которая закрепила, что «каждый человек в соответствии с законодательством своей страны должен иметь возможность участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, а в случае нанесения ей ущерба или ухудшения ее состояния должен иметь право использовать все средства для ее восстановления» (п. 23).

   Однако отсутствие подробно разработанного порядка и процедуры учета мнения общественности в принятии таких решений порождает ситуации, когда общественность либо совсем не участвует в данном процессе, либо это участие лишь – формальность.

   Представления различных социальных групп об экологическом кризисе, его причинах и последствиях различаются. Эти различия, на наш взгляд, в первую очередь, связаны с разными возможностями доступа к информации1. Тем не менее, в целом можно говорить о существовании некоего обобщенного представления людей об окружающем мире, т. н. доминирующей социальной парадигме (ДСП). Представления о ДСП были разработаны западными энвайроментальными социологами (В. Катон, Р. Дюнлап и др.), выдвинувшими концепцию, в соответствии с которой на каждом историческом этапе направление развития общества определяется некой «социальной парадигмой». Под ней понимается общественно доминирующая сумма идей и установок, которая управляет человеком и конструирует его восприятие окружающего мира. Так, например, на пространстве СНГ концепция доминирующих социальных парадигм была исследована энвайроментальным социологом И. Халий2. Согласно ее исследованиям, основой современной социальной парадигмы являются следующие положения:
1) экономический рост – основное направление социальной политики;
2) наука и технология – фундамент для покорения природы и увеличения материального благосостояния;
3) возникновение различных типов рисков в результате роста производительности труда и производства товаров – неизбежная, но приемлемая для общества составляющая его развития;
4) соревнование – основной рычаг повышения производительности труда и, вследствие этого, роста материального благосостояния, что и есть прогресс;
5) общественно значимые решения должны приниматься только специально для этого предназначенными социальными группами, чтобы участие в принятии решений (т.е. управлении обществом) не мешало основной массе населения трудиться с максимальной отдачей на своих рабочих местах;
6) рынок спроса и предложения – наилучший механизм регулирования экономики;
7) основная цель существующей социально-экономической системы – максимальное обогащение ныне живущих людей, что обусловливает отсутствие установки на заботу о последующих поколениях.

   Современные экосоциологи разработали представления о новой социальной парадигме, дав ей название «Новая экологическая парадигма» (НЭП). Основными ее ориентирами стали:
1) самоценность природы;
2) особая забота о всех живых организмах, в том числе о людях и грядущих поколениях;
3) исключение возможности риска подвергнуть людей и природу любому виду социогенных опасностей;
4) признание того, что существуют границы, определенные биосферой, которые общество должно учитывать, чтобы их не преступать;
5) необходимость создания нового типа общества (в отличие от существующего – индустриального), которое разработает и реализует новую социально-экономическую и политическую систему, соответствующую НЭП;
6) опора на постматериальные ценности.

  Положения НЭП должны стать отправными точками как для деятельности в сфере образования, так и для создания нормативно-правовых актов на разных уровнях.

   Роль общественности в решении разнообразных проблем уже осознало большинство стран, независимо от уровня их развития. Во многих межгосударственных документах, неоднократно отмечалось, что поиск ответов на экологические вопросы станет более эффективным, если в нем будут участвовать все заинтересованные граждане и организации.

   Неправительственные организации (НПО) – наиболее передовая и активная часть общественности. Это чрезвычайно пестрая категория организаций, далеко не одинаковых по своим размерам, ресурсам и влиянию на государственные и хозяйственные решения.

  В последнее время во всем мире неправительственные организации (НПО) оказывают все возрастающее влияние на решение разнообразных проблем. Неправительственные организации защищают экологические права человека, выдвигают инициативы, нередко дающие начало различным национальным и международным процессам и проектам, привлекают внимание политиков и государственных органов к важнейшим вопросам, предлагают альтернативные пути решения проблем, используя свой опыт, знания и энтузиазм.

   Несмотря на то, что НПО – это «голос народа», и им принадлежит важная роль в привлечении граждан к решению различных проблем, они не могут заменить собой широкий круг общественности. Однако НПО могут выступать в качестве «инфраструктуры», объединяющей различные группы людей для того, чтобы сделать процесс участия общественности более эффективным.

    Во многом благодаря участию общественности, ООН удалось достичь успехов в области социально-экономического развития, охраны окружающей среды, защиты прав человека, борьбы с нищетой и наркотиками. Крупным достижением с точки зрения участия общественности была Конференция в Рио-де-Жанейро в 1992 г., принявшей Декларацию по окружающей среде и развитию, Принцип 10 которой гласит: «Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан – на соответствующем уровне…..».

    НПО внесли большой вклад в подготовку программы и основных документов Конференции, в ознакомление международной общественности с концепцией устойчивого развития.

    Именно по инициативе НПО, раздел III «Повестки дня на XXI век» посвящен роли основных групп населения (женщин, молодежи, неправительственных организаций, профсоюзов, деловых кругов, коренных народов, местных властей) в достижении устойчивого развития.

   Широкое участие НПО и других институтов гражданского общества в решении глобальных проблем достигается и на сессиях Комиссии ООН по устойчивому развитию (КУР). Неправительственные организации создали 13 тематических и региональных групп. Во время сессий КУР группы организуют диалоги с представителями делегаций и миссий при ООН, участвуют в дискуссиях по проектам решений. Летом 1997 г. во время 19 Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, посвященной выполнению «Повестки дня на XXI век», представители НПО были впервые допущены в зал заседаний. Им было предоставлено право выступать с трибуны наряду с президентами и руководителями правительств стран мира.

   В 1993 г. была создана Коалиция природоохранных НПО в поддержку процесса «Окружающая среда для Европы». Учитывая конструктивный характер предложений и комментариев со стороны ее экспертов, межгосударственные органы процесса «Окружающая среда для Европы» предоставили Коалиции официальный консультативный статус. Представители НПО участвуют в переговорах и подготовке решений по всем основным направлениям европейского сотрудничества. Большим успехом НПО можно считать принятые на III Конференции министров окружающей среды Европы (София, Болгария, 1995г.) «Руководящих принципов по доступу к экологической информации и участию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды». На их основе была подготовлена Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998г. Причем представители НПО активно участвовали в подготовке проекта данного документа.

   Российская экологическая организация «Эколайн» в своей книге «Как наладить диалог с общественностью» определяет понятие «общественное участие» как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждениями (организациями), ответственными за принятие решений5. Или другими словами – участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений можно определить как взаимодействие между физическими и юридическими лицами в процессе принятия экологически значимых решений.

  Что же в таком случае необходимо понимать под «экологически значимыми решениями»?

    М.М. Бринчук определяет экологически значимые решения как решения, реализация которых сопряжена с воздействием на природу.

   Однако в данном случае остаются неохваченными решения судебных органов.

   М.И. Васильева под экологически значимыми решениями понимает «правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом».

    Уже упоминавшаяся Орхусская конвенция 1998 г. (ст. 6) к «экологически значимым решениям» относит:
1) решения по конкретным видам деятельности, которые могут оказать негативное влияние на состояние окружающей среды и здоровья людей;
2) решения вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой;
3) нормативные правовые акты, практическое применение которых может оказать воздействие на состояние окружающей среды.

     По мнению М.И. Васильевой, участие в принятии экологически значимых решений должно основываться как минимум на трех основных принципах:
– информирование общественности о предстоящей деятельности;
– межсекторальное взаимодействие при осуществлении процедуры общественного участия, которое должно приводить к разумным компромиссам при решении тех или иных экологических проблем, что со временем приведет к безусловному приоритету решения природоохранных задач над социально-экономическими;
– своевременное применение процедуры общественного участия. Необходимо своевременно реагировать на проблему и находить адекватные пути ее решения. Чем раньше удастся подключиться к процессу принятия решений, тем легче избежать социальных конфликтов и предотвратить неблагоприятное воздействие на окружающую среду.

   Основополагающими положениями (принципами) участия общественности в принятии экологически значимых решений, в соответствии с Орхусской конвенцией, является:
1) общественность должна привлекаться на начальной стадии принятия решения, на которой имеется возможность оказать влияние на принимаемое решение;
2) государство должно установить разумные сроки для участия общественности;
3) обеспечивается эффективное информирование общественности о возможности ее участия;
4) общественности предоставляется базовая информация о принимаемом экологически значимом решении;
5) вся информация, используемая в процессе принятия экологически значимых решений, должна быть доступна для ознакомления общественности;
6) государство обеспечивает для общественности возможность подачи замечаний и предложений по принимаемому решению;
7) в принимаемых государственными органами решениях надлежащим образом должны учитываться замечания, высказанные общественностью;
8) общественности предоставляется информация о принятом экологически значимом решении.

  Доктрина дополняет данные принципы следующими:
1) презумпция потенциальной опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности;
2) приоритетности экологических аспектов над социальными, экономическими и другими аспектами хозяйственной и иной деятельности;
3) ответственности заинтересованных сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия.

   Если говорить о формах общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений, то, к сожалению, приходится констатировать, что четко закрепленных форм, процедур или способов участия общественности мало. Да и существующие (общественные встречи, общественные слушания, конференции, проведение опросов общественного мнения, референдум) не удовлетворяют необходимым потребностям. По большей части все эти нормы имеют декларативный характер, хотя существует множество прецедентов и положительных примеров реализации некоторых форм общественного участия.

   В большинстве стран граждане имеют право участвовать в обсуждении государственных экологических программ. Например, в Грузии, Казахстане и России общественность вовлекалась в обсуждение проектов Водного и Лесного кодексов, Законов об охране окружающей среды. В Молдове общественность участвовала в подготовке проекта закона о доступе к экологической информации.

   Еще одним примером согласованных и активных действий общественности (а именно участников движения Невада – Семипалатинск) является закрытие семипалатинского ядерного полигона, испытания на котором наносили вред здоровью людей и окружающей среде. Конференции, симпозиумы, круглые столы, привлечение ученых-экспертов, публикация сведений о последствиях испытаний на полигоне, большая просветительская работа среди населения республики Казахстан – вот далеко не полный перечень методов успешной работы движения.

   Широкие права для участия общественности в процессе принятия значимых решений предоставляют Конвенции ЕЭК ООН: Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.; Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г.; Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

   Что касается других регионов, то в качестве примера можно привести Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области окружающей среды 1993г., заключенное между Канадой, Мексикой и США. Оно учредило институциональный механизм для участия общественности в виде Комиссии по экологическому сотрудничеству, состоящей из Совета, Секретариата и Объединенного государственного консультативного комитета, в который входят 15 человек, представляющих общественность каждой из 3 стран.

   Институт участия общественности в принятии экологически значимых решений – это достаточно новое понятие для большинства законодательств. Например, в США этот процесс вовлечения общественности в процедуру принятия решений стал интенсивно развиваться после Второй мировой войны, в период подъема гражданской активности, когда люди повсеместно стали участвовать в принятии решений, влияющих на уровень и качество их жизни. Это привело к тому, что в 1970-х гг. Конгресс США издал серию законов, согласно которым государственные органы должны учитывать мнение общественности в процессе своей деятельности.

   Для реализации этих законов в стране сложился механизм привлечения общественности к принятию решений, включающий взаимодействие с прессой, систему распространения информации, проведение общественных слушаний, консультаций со всеми заинтересованными группами, вовлечение их представителей в советы по разработке проектов и программ. В некоторых случаях государственные органы финансируют альтернативные исследования, выполняемые НПО.

   Больших успехов в принятии экологически значимых решений достигла общественность стран Европы. Во многих государствах существуют богатые традиции участия общественности в выдаче разрешений на промышленные выбросы, в создании различных планов, программ, специфических проектов в области охраны окружающей среды.

    «Повестка дня на ХХI век» также указывает на важную роль участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду для достижения устойчивого развития. Эти положения были развиты в дальнейшем Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.).

   В тех случаях, когда правительства предоставляют общественности доступ к экологической информации и дают ей возможность участвовать в процессе принятия решений, они тем самым содействуют достижению обществом цели устойчивого и экологически рационального развития. Участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений и, в частности, в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте может улучшить этот процесс. Благодаря участию общественности процесс принятия решений, также как и окончательное решение становятся более ясными и обоснованными. Общественное обсуждение планируемых видов деятельности среди всех заинтересованных групп на ранней стадии процесса принятия решений может предотвратить или смягчить конфликты и неблагоприятные экологические последствия этих решений, имеющих трансграничное воздействие.

  Аспекты участия общественности в трансграничной ОВОС определены Конвенцией следующим образом:
(a) учреждение национальной процедуры ОВОС, предусматривающей участие общественности, применительно к видам намечаемой деятельности (ст. 2.2);
(b) равноценные возможности участия в процедуре трансграничной ОВОС как для общественности затрагиваемой стороны, так и для общественности стороны происхождения (ст. 2.6);
(c) уведомление затрагиваемой стороны о планируемой деятельности как можно скорее и не позднее, чем сторона происхождения проинформирует об этом собственную общественность (ст. 3.1) (уведомление содержит информацию, указанную в ст.3.2 Конвенции);
(d) совместная ответственность затрагиваемых сторон за обеспечение участия общественности затрагиваемой стороны в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты, в трансграничной ОВОС, с обеспечением ей возможности для представления замечаний или возражений по планируемой деятельности (ст. 3.8) (эта ответственность возникает тогда, когда компетентные органы затрагиваемой стороны информируют сторону происхождения о своем желании участвовать в процедуре трансграничной ОВОС);
(e) совместная ответственность затрагиваемых сторон за распространение документации по ОВОС и за представление замечаний общественности затрагиваемой стороны в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты (ст. 4.2);
(f) требование, в соответствие с которым стороны обеспечивают, чтобы в окончательном решении по планируемой деятельности были должным образом учтены замечания или возражения по этой деятельности общественности затрагиваемой стороны в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты. Это же касается и замечаний по документации по ОВОС (ст. 6.1)11.

   Эти положения могут казаться очевидными и простыми. В национальных процедурах ОВОС и законодательстве они могут быть легко реализованы. Однако в трансграничном контексте они могут быть сформулированы неопределенно или вообще не учтены. Поэтому в случаях, требующих трансграничной ОВОС, могут возникать вопросы, к которым стороны совсем не готовы; к ним могут относиться такие вопросы, как, например, сроки предоставления ответов, с какими органами необходимо консультироваться, к кому обращаться, и какие наиболее подходящие методы для этого следует использовать, язык и вопросы перевода, юридические системы и т.п.

  Еще одним примером может служить Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г.12 В тексте самого Протокола и в Приложении 1 к нему нашла свое закрепление процедура ОВОС13. Показательным примером можно считать практическое использование процедуры ОВОС, когда многие страны-участницы Договора об Антарктике выступали против российских работ по изучению подледникового озера Восток.

   В целом за последние годы вовлечение общественности в процесс принятия экологически значимых решений вышло на новую ступень развития. Общественность становится равноправным «игроком» на поле экологической политики. Это значит, что любой индивид или группа лиц, любая общественная организация или сход представителей местных сообществ могут влиять на политику и принятие решений не только на уровне местного сообщества. Тем не менее, общественность до сих пор сталкивается с серьезными трудностями, пытаясь участвовать в обсуждении и реализации экологически значимых проектов. Одна из них – нечеткое представление органов, принимающих решения, о том, как и для чего привлекать общественность к принятию решений. Сегодня среди форм, применяемых управленческими структурами для информирования и привлечения общественности к принятию экологически значимых решений, наиболее предпочтительными нередко оказываются те, где ответственность общественности и ее реальное участие проявляются в наименьшей степени. Слабо проработаны процедуры учета мнения общественности. Очень редко используются такие формы участия общественности в экологической политике, как совместное планирование, совместная реализация проектов, – т.е. те, в которых общественное участие является менее формальным и более эффективным. Причина этого коренится, с одной стороны, в стереотипном представлении о роли кругов общественности как непрофессиональных исполнителей различных директив, с другой стороны – в том, что сегодня эти аспекты по-прежнему не учитываются при подготовке кадров. Для решения названных проблем необходима разработка и проведение просветительных мероприятий с целью эффективной организации участия общественности в принятии решений.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика