Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Государственный земельный надзор: проблемы правового регулирования
Научные статьи
19.02.13 15:30

вернуться


 
ЕврАзЮж № 1 (56) 2013
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Винокуров А.Ю.
Государственный земельный надзор: проблемы правового регулирования
В настоящей статье анализируется современное состояние правового регулирования функции государственного земельного надзора. Автор на основе сопоставления положений Земельного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и действующих подзаконных нормативных правовых актов приходит к выводу о проблематичности осуществления в настоящее время рассматриваемой функции, в том числе в части реализации должностными лицами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти мер административного преследования.

       Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (далее – Закон № 242-ФЗ), вступившим в силу с 1 августа 2011 г., государственный земельный контроль, наряду с другими видами контрольной деятельности в природоресурсной сфере, был трансформирован в надзор, что нашло свое закрепление в ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ)2, а также в п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, позиционирующей государственный земельный надзор как одно из направлений государственного экологического надзора. Поскольку ранее в одной из своих статей мы подвергали критике подобный комплексный подход4, избранный в свое время в постановлении Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»5, в рамках настоящей статьи не видим необходимости повторяться. На наш взгляд, намного важнее в настоящее время решить проблемы надлежащего подзаконного сопровождения предпринятых законодателем реформаторских решений, целесообразность которых далеко не очевидна, но, как говорили древние, «dura lex – sed lex».

  Согласно ч. 4 ст. 71 Закона № 242-ФЗ, «до внесения в нормативные правовые акты Российской Федерации изменений, направленных на приведение указанных актов в соответствие с настоящим Федеральным законом, эти акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону». А вот в этом вопросе, по нашему мнению, в контексте рассматриваемой темы образовался ряд коллизий, не позволяющих считать осуществляемый в настоящее время государственный земельный надзор как функцию, обладающую должными признаками легитимности.

   Во-первых, до настоящего времени не внесены изменения в ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ)6, оперирующие соответственно понятиями «органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель» и «должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель», что в принципе ставит под сомнение правомерность осуществления административного преследования в рассматриваемой статье, поскольку названные нормы оперируют терминологией, утратившей свою юридическую значимость с 1 августа 2011 г.

    Во-вторых, вопреки изменениям, внесенным в ст. 71 ЗК РФ, продолжает действовать в неизменном виде постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 (далее – Постановление № 689), которым утверждено Положение о государственном земельном контроле7. Здесь следует особо подчеркнуть, что данный нормативный правовой акт и до принятия Закона № 242-ФЗ не обладал признаками легитимности в силу следующих обстоятельств. Согласно ст. 86 Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий Правительства Российской Федерации»8, который вступил в силу с 1 января 2009 г., регулирование порядка осуществления государственного земельного контроля возлагалось на «уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти» (Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития) – прим. автора).

   При этом, правда, в ч. 1 ст. 133 названного законодательного акта отмечалось, что «закрепление настоящим Федеральным законом полномочий по принятию нормативных правовых актов за федеральными органами исполнительной власти в соответствии с изменениями, внесенными в отдельные законодательные акты Российской Федерации настоящим Федеральным законом, не влечет признание утратившими силу нормативных правовых актов, принятых за дня до вступления в силу настоящего Федерального закона в рамках осуществления указанных полномочий Правительством Российской Федерации». Однако в ч. 2 указанной нормы четко оговаривалось, что «при возникновении необходимости изменения указанных в части 1 настоящей статьи нормативных правовых актов данные нормативные правовые акты должны быть признаны утратившими силу в установленном Правительством Российской Федерации порядке, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен принять новый нормативный правовой акт». Вместе с тем в Постановление № 689 между 01.01.2009 и 01.08.2011 дважды вносились изменения, что позволяет говорить о факте игнорирования Правительством РФ законодательных требований.

  В-третьих, не приведены в соответствие с требованиями Закона № 242-ФЗ и функциональные положения о Россельхознадзоре11, где рассматриваемая функция вообще не названа, а в общих положениях упоминается среди прочих закрепленных сфер деятельности по контролю в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), и о Росприроднадзоре12, где до сих пор закреплен государственный земельный контроль. На этом фоне следует отметить, что в сентябре 2012 г. с заметным опозданием в Положение о Росреестре13 внесены необходимые изменения, однако с учетом отмеченных выше недочетов в КоАП РФ и Постановлении № 689 для реализации новой функции фактически нет полномочий.

   В-четвертых, анализируя содержание Постановления № 689, нельзя не прийти к выводу о том, что при декларируемой в этом нормативном правовом акте самодостаточности всех трех органов государственного земельного контроля14 лишь Росреестр является полновластным, поскольку только его должностные лица являются государственными инспекторами по использованию и охране земель, а это, в свою очередь, предопределяет возможность осуществления административного преследования исключительно ими, поскольку упомянутые выше ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ к числу полномочных должностных лиц, имеющих право составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, относят исключительно их.

   В свою очередь сотрудники Росприроднадзора и Россельхознадзора, не обладая статусом госземинспекторов, по нашему мнению, не вправе осуществлять административно-юрисдикционную деятельность, несмотря на упоминание о такой возможности в п. 11 Постановления № 689. Наша позиция основывается на указанных выше ст. 23.21 и п. 29. ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, поскольку только Кодекс определяет вопросы компетенции в сфере административного преследования и положения подзаконных актов не могут корректировать и дополнять его.

    Соответственно критически с позиции легитимности следует рассматривать приказ Министерства природных ресурсов России от 29.04.2005 № 115 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»15, в котором имеются ссылки на упомянутые выше ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. В аналогичном в функциональном плане приказе Россельхознадзора от 02.05.2012 № 220 «О перечне должностных лиц Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных управлений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»16 применена обобщающая ссылка на ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, что создает ситуацию неконкретности. В то же время в пункте 1.7 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденного приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 № 9617, говорится о праве должностных лиц Россельхознадзора рассматривать дела об административных правонарушениях.

   В Перечне должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 14.05.2010 № 17819, до настоящего времени фигурирует подраздел «должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль», что вдвойне удивительно, поскольку в этот документ в 2012 г. вносились изменения (см. приказ Минэкономразвития России от 30.07.2012 № 471).

   О том, что административно-юрисдикционная деятельность в земельной сфере осуществляется всеми тремя названными выше федеральными органами исполнительной власти, наглядно свидетельствуют данные из формы федерального статистического наблюдения 1-АЭ «Сведения о выявленных административных правонарушениях в сфере экономики».

  Так, в 2010 г.20 должностными лицами Росреестра наложено штрафов: за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ) – 46363; за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7 КоАП РФ) – 14; за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ) – 4275.

    В свою очередь сотрудниками Росприроднадзора наложено штрафов: за самовольное занятие  земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ) – 308; за порчу земель (ст. 8.6 КоАП РФ) – 564; за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ) – 77.

  Наконец, работниками Россельхознадзора наложено штрафов: за порчу земель (ст. 8.6 КоАП РФ) – 1931; за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7 КоАП РФ) – 2936; за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ), – 858.

   В контексте приведенных данных полагаем необходимым обратить внимание на еще одно обстоятельство. Постановление № 689 разграничило компетенцию рассматриваемых органов в части выясняемых в ходе проверок вопросов. Вполне очевидно, что за рамками установленных пределов деятельности решение вопроса о привлечении к административной ответственности за деяния, законность которых в принципе соответствующий орган проверять не вправе, недопустимо. Так, пункты 3 и 5 Постановления № 689 не относят проверку выполнения обязанностей по рекультивации земель к компетенции Росреестра и Россельхознадзора, поскольку этот вопрос делегирован Росприроднадзору (п. 4). В свою очередь сомнения вызывает правомерность применения Росприроднадзором ст. 8.6 КоАП РФ, поскольку данная сфера закреплена за Россельхознадзором. Наконец, вопрос о проверке соблюдения требований, нарушение которых преследуется по ст. 8.8 КоАП РФ, входит в зону интересов только Росреестра21. Однако, как видно из приведенных выше данных официальной статистики, практика административного преследования в незакрепленных за соответствующими органами сферах имеет место быть, что можно квалифицировать как самоуправство.

     Проведенный анализ законодательных и подзаконных правовых актов показал, что сфера государственного земельного надзора нуждается в должной регламентации и в этом вопросе повлиять на ситуацию может Генеральная прокуратура Российской Федерации путем реализации полномочий в рамках ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделяющей прокуроров правом на обращение в органы власти по вопросам корректировки законодательных и иных нормативных правовых актов, а также опротестования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законам (ст. 23 названного законодательного акта). В любом случае сложившуюся ситуацию нельзя признать удовлетворительной как с точки зрения общих постулатов правового государства, предполагающих, в том числе, четкое определение пределов применения властных полномочий и надлежащую правовую регламентацию соответствующих процедур, так и с позиции не столь давно публично высказанного главой государства нежелания мириться с ненадлежащей исполнительской дисциплиной со стороны руководителей федеральных органов исполнительной власти.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика