Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Теоретико-правовые аспекты и перспективы учреждения института территориальной автономии в российской федерации
Научные статьи
13.03.13 16:09



 
ЕврАзЮж № 8 (15) 2009
Конституционное Право
Белодед А.Ю.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ УЧРЕЖДЕНИЯ ИНСТИТУТА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Данная статья посвящена исследованию теоретико-правовых аспектов и перспектив учреждения института территориальной автономии в Российской Федерации. В статье подчеркивается, что Конституция РФ 1993 г. учреждая политико-территориальную организацию в форме федерации, не предусматривает создание на федеральном уровне иных политико-территориальных образований (кроме субъектов РФ), в том числе и территориальной автономии. Вместе с тем, территориальная автономия в России не является запрещенным государственным институтом и может быть учреждена не на федеральном уровне, а в субъектах РФ, как политико-территориальное образование регионального уровня, поскольку к ведению субъектов РФ относятся вопросы административно-территориального устройства, то есть разделения своей территории на политико-территориальные образования. Автор отмечает, что в результате государственного строительства в составе Российской Федерации возникают новые политико-территориальные образования, такие как административно-территориальная единица с особым статусом, чей статус не урегулирован, но схож со статусом территориальной автономии.
     
  Конституция РФ 1993 г. учреждая политико-территориальную организацию в форме федерации, не предусматривает создание на федеральном уровне иных, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальных образований (ч. 1 ст. 67). Вследствие этого в Российской Федерации (в рамках действующей Конституции РФ) не могут быть образованы, как субъекты РФ, кроме перечисленных в ч. 1 статьи 5 Конституции РФ , так и территориальные образования, не имеющие статуса субъекта РФ, аналогичные существующим в США, Бразилии , Индии  и ряде других федераций территории.

    В этой связи не случайно, что образованные в 2000 г. федеральные округа в РФ , несмотря на заимствование названия «федеральных округ» из законодательства США , не являются политико-территориальными образованиями, а представляют из себя территории, в пределах которых осуществляют координацию, построение политики федеральных органов власти в отношении данных территорий и иные функции соответствующие полномочные представители Президента Российской Федерации.

    Не предусматривает Конституция РФ и образование на федеральном уровне территориальных автономий (далее по тексту – ТА) в том понимании, в котором они функционируют в современных унитарных государствах и отдельных федерациях .

   Поэтому ТА в настоящее время в Российской Федерации юридически не существует. Однако этот факт не является общепризнанным в современной науке конституционного права, поскольку является предметом постоянных дискуссий среди ведущих российских государствоведов. Сегодня в науке конституционного права противодействуют две научных точки зрения.

  Представителями  первой точки зрения – о существовании ТА в современной Российской Федерации на федеральном уровне являются ученые – «автономисты», полагающие, что ТА в России представлены автономной областью и автономными округами.

   В частности, О.Е. Кутафин  утверждает, что сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии – автономная область и автономный округ .

С.А. Авакьян  к одной из форм национально-территориальной автономии относит автономный округ .

         Е.В. Шавловский считает, что автономный округ и автономная область -  это национально-территориальные автономии в Российской Федерации, которые является государственно-правовым выражением права народов на самоопределение, как национально-территориальные образования с некоторыми элементами государственности . 

    Очевидно, ученые – «автономисты» относят автономный округ к ТА в связи с его вхождением в состав другого субъекта РФ (области или края), в таком случае, что тогда  говорить о статусе единственной автономной области в составе Российской Фелерации (Еврейской), которая  вышла из состава Хабаровского края и была включена в Российскую Федерацию непосредственно на основании Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. (ст.18).

   Противоположную точку зрения имеют государствоведы, полагающие, что Конституция РФ не предусматривает на федеральном уровне ТА, а автономная область и автономные округа – такие же субъекты Российской Федерации, как и все остальные субъекты РФ.

        Например, Б.С. Эбзеев полагает, что современные автономные образования в России, созданные как правовые формы обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время утратили это качество .

        В.Т.  Стрекозов и Ю.Д. Казачев характеризуют автономную область и автономные округа как самостоятельные равноправные субъекты Российской Федерации, которые выступают в качестве формы национальной государственности народов, компактно проживающих на определенной территории .

        В.Е. Чиркин рассматривает автономную область и автономные округа в качестве субъектов РФ -  национально-территориальных образований, созданных с учетом национального состава населения .

        А.Е. Козлов определяет автономную область и автономные округа как национально-территориальные образования, которые можно охарактеризовать как форму обеспечения малочисленным народам Сибири и Крайнего Севера возможностей их сохранения и развития в виде государственных образований .

   Автор  поддерживает точки зрения  ученых-государствоведов,  определяющих автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации и в подтверждении своей  позиции приводит следующую правовую аргументацию.

        Во-первых, ТА в России перестали существовать после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г . и принятия Закона РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»   в редакции от 21 апреля 1992 г., в которых de jure был закреплен конституционно-правовой статус автономной области и  автономного округа в качестве субъектов РФ . Впоследствии в Конституции РФ 1993 г. к статусу субъектов РФ (автономной области и автономного округа) была добавлен признак их равноправности .

    Более того, в Постановлении № 12-П от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» Конституционный Суд Российской Федерации признал, что «вхождение» автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п.  В частности, Конституционный Суд РФ указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерацией , тем самым, подтвердив конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ (пункт 4 резолютивной части Постановления).

    Резюмируя вышеперечисленное, следует констатировать, что институт ТА с 1992 г. после признания автономной области и автономных округов субъектами РФ на федеральном уровне не существует и не может быть учрежден (иное противоречило бы Конституции РФ 1993 г.).

   Однако Чиркин В.Е. замечает, что  создание ТА в Российской Федерации не исключено, поскольку существует вероятность, что некоторые малочисленные народы пожелают придать территориям своего обитания статус автономии .

   Впрочем, ТА в России не является запрещенным государственным институтом (в отличие, например, от института монархии во Франции , от унитарного государства в ФРГ, от федерации в Испании , Конституция Болгарии  1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления и др.). Для его восстановления на федеральном уровне необходимо лишь внести поправку в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, включив в состав территории Российской Федерации иные, кроме субъектов РФ политико-территориальные образования, в том числе и ТА, но только не в форме автономной области и автономных округов, поскольку они уже определены в качестве субъектов РФ (ч. 1 ст. 5 Конституции). Возможен и пересмотр Конституции РФ.

    В этом случае автономная область и автономные округа будут исключены из перечня субъектов РФ и тогда, наконец-то, точка зрения ученых - «автономистов» действительно восторжествует.

    Кроме того, ТА, но не на федеральном уровне, а в субъектах РФ, как политико-территориальное образование регионального уровня может быть учреждено.  Дело в том, что Конституция Российской Федерации, разграничивая предметы ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, относит к ведению Российской Федерации исключительно вопросы федеративного устройства (то есть первичного разделения территории Российской Федерации на политико-территориальные образования – субъекты РФ) и территорию Российской Федерации (пункт «б» ст. 71).

  Поэтому к ведению субъектов РФ относятся вопросы административно-территориального устройства, то есть разделения своей территории на политико-территориальные образования, в том числе и ТА.

   Сформулированная теоретико-правовая позиция особенно значима, поскольку продолжающееся государственное строительство в современной Российской Федерации идет по пути образования политико-территориальных образований, не относящихся ни к субъектам РФ, ни к муниципальным образованиям, ни к закрытым административно-территориальным единицам (ЗАТО) , ни к традиционным административно-территориальным единицам.

   Вследствие этого возникает правовая неурегулированность статуса этих территорий, что и представляет актуальную задачу для исследования. Анализ, представленный автором, показывает, что ТА следует искать не среди субъектов РФ, а в политико-территориальных образованиях, которые уже существуют, либо могут возникнуть на территории Российской Федерации. В связи с этим автором выделяется следующий ряд проблем.

   I. Проблема неопределенности правового положения бывших автономных округов РФ, преобразованных в  административно-территориальные единицы с особым статусом (далее - АТЕОС), в результате проводимой российскими властями политики «укрупнения»  регионов Российской Федерации.

   С принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» , (далее по тексту – ФКЗ «О порядке принятия…»), определившего понятие и процедуру образования «новых» субъектов РФ, инициировался объединительный процесс краев (областей) и входящих в их состав территорий автономных округов , путем принятия «именных» Федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (ст. 12 ФКЗ «О порядке принятия...»).

    В результате процесса объединения субъектов РФ, начатого в 2003 г., бывшие автономные округа на  основании «именных» Федеральных конституционных законах об образовании  в составе Российской Федерации новых субъектов РФ приобрели статус АТЕОС, правовое положение которой устанавливается в соответствии с федеральными законами, уставом и законами нового субъекта РФ .

    На 1 января 2009 г. в составе «новых» субъектов РФ существует 5 АТЕОС (Коми-Пермяцкий округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийские районы, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский округа), правовой статус которых, как административно-территориальной единицы с особым статусом, до сих пор не определен  на федеральном уровне .

    В связи с этим  новые субъекты вынуждены, исходя из собственного видения, определять правовое положение АТЕОС, внося изменения в свои  уставы, и принимая законы , регулирующие правовое положение АТЕОС на своей территории. Сегодня практически все новые субъекты РФ (Пермский край , Красноярский край , Камчатский край , Забайкальский край ) приняли изменения в уставы, включившие отдельные главы об особом статусе АТЕОС. Исключение составляет Иркутская область , измененный устав которой внесен  на рассмотрение в региональное Законодательное собрание и будет принят в течение 2009 г. 

    Анализ, внесенных изменений в уставы  «новых» субъектов РФ в отношении правового положения АТЕОС выявил общие признаки данного политико-территориального образования , свойственные сегодня для всех существующих административно-территориальных единиц с особым статусом: 1)Сохранение  территории АТЕОС  в границах, в которых существовали ранее автономные округа до их объединения с краями и областями; 2)Закрепление правового положения АТЕОС в Основном Законе субъекта РФ; 3)Представительство населения АТЕОС в законодательном (представительном) органе государственной власти нового субъекта РФ, согласно, установленной в ФКЗ об образовании новых субъектов РФ в составе Российской Федерации квоте; 4)Осуществление на территории АТЕОС  государственной власти, представленной исполнительным органом власти субъекта РФ (например, Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа во главе с министром Пермского края, назначаемого на должность губернатором Пермского края; администрацией Усть-Ордынского Бурятского округа во главе с ее руководителем, назначаемым и освобождаемым от должности Губернатором Иркутской области  и др.); 5) Система нормативных правовых актов, принимаемых органами власти АТЕОС; 6) Проживание в пределах АТЕОС исключительно коренных малочисленных народов (коми-пермяков,  долган,  бурят, коряк, ненцов, энцов и эвенок и др.); 7)Использование, наряду с русским языком в официальных сферах общения языка соответствующей народности; 8)Особый порядок взаимоотношений с муниципальными образованиями, находящимися на территории АТЕОС.

    Кроме того, в уставе Забайкальского края в разделе об АТЕОС закреплено создание консультативно-совещательного органа – Собрание представителей Агинского Бурятского округа, образуемого Законодательным Собранием Забайкальского края на срок своих полномочий. Собрание представителей  обеспечивает формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливается Законодательным Собранием Забайкальского края (п. 3 ст. 106 раздел IV Устава) . Данная мера предпринята с целью эффективного обеспечения права на представительство населения АТЕОС в законодательном (представительном) органе власти субъекта РФ.

    Учитывая вышеизложенное, автор полагает, что статус АТЕОС в «новых» субъектах РФ наиболее близок со статусом ТА, поскольку упомянутые признаки АТЕОС характерны для ТА . В частности, АТЕОС, как и ТА имеют свою территорию, в границах, определенных законодательством субъекта РФ, юридическое провозглашение в Основном законе субъекта РФ, закрепляющего основы организационно-правового статуса АТЕОС, кроме того, в соответствии с «именными» федеральными конституционными законами об образовании  в составе Российской Федерации новых субъектов РФ правовое положение АТЕОС  должно определяться специальным законом субъекта РФ; на территории АТЕОС, как и ТА, проживает специфический состав населения, где наряду с русским языком используется язык народностей данной АТЕОС; в АТЕОС существует особая система представительства населения в законодательном (представительном) органе власти субъекта РФ, формируются органы публичной власти (исполнительной), принимающие свои нормативные правовые акты и др. 

    К тому же, В.А. Кряжков отмечает, что появление АТЕОС -  по сути, воспроизводство прошлого, когда национальные (в дальнейшем автономные) округа, создававшиеся в целях защиты и развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в форме административной ТА входили в состав краев (областей) . Отсюда, можно предположить, что сегодня создание и функционирование АТЕОС в составе «нового» субъекта РФ, фактически повторяет упомянутую выше политическую конструкцию, существовавшую с 1925 по 1990 гг.

    Следовательно, на сегодняшний момент  АТЕОС  de facto – это  административная  ТА.
II. Проблемы  будущего «укрупнения» «новых» регионов в России (на примере отдельных субъектов РФ).

 Помимо объединения краев (областей) с автономными округами  существуют еще  несколько вариантов  объединения регионов в составе Российской Федерации:
1. Возвращение бывших автономных областей РСФСР, ныне республик РФ, в состав краев и областей РФ, по аналогии с автономными округами. Речь идет о Республике Адыгея , Республике Алтай  и др. Сюда же можно отнести потенциальное воссоединение Еврейской автономной области с Хабаровским краем, из состава которого она выделилась как самостоятельный субъект РФ, Чукотского автономного округа с Магаданской областью.

Процесс возвращения бывших автономных областей РСФСР (Алтайской и Адыгейской АО), путем объединения с граничащими областями Российской Федерации (Алтайским и Краснодарскими краями) пока начат не был. Сторонники данного сценария полагают, что целесообразность объединения обусловлена   слабым социально-экономическим развитием Республики Алтай и Республики Адыгея. 
    Более того, подавляющее большинство населения в данных республиках составляет русскоязычное население, а не «титульная» нация .

     Также рассматривается вопрос о целесообразности сохранения Еврейской автономной области  в качестве равноправного субъекта Российской Федерации, в связи с тем, с что численность еврейской титульной нации, согласно Всероссийской переписи населения 2002 г. составила лишь 1,22%, кроме того,  данный субъект РФ относится  к числу дотационных. В данном случае предлагается восстановить границы Хабаровского края, существовавшие до 1990 г., когда Еврейская автономная область входила в его состав .

    По аналогии с Еврейской автономной областью рассматривается возможность воссоединения Чукотского автономного округа и Магаданской области.

2. Объединение городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) с граничащими областями. В последнее время, в Российской Федерации обсуждаются перспективы объединения Москвы с Московской областью, Санкт-Петербурга с Ленинградской областью . Отметим, что данные субъекты РФ не являются дотационными, в отличие от перечисленных выше автономных округов, автономной области и  республик РФ.

 В объединении городов федерального значения с соседними областями российские власти, прежде всего, видят разрешение вопросов  исключительно социально-экономического характера, как, например: сокращения аппарата государственных служащих, решения жилищной проблемы, вывода столичных промышленных предприятий за пределы Москвы и Санкт-Петербурга, решения социальных вопросов жителей этих субъектов РФ и др.

    Таким образом, укрупнение регионов в  Российской Федерации, несмотря на его   приостановление, по всей видимости, продолжится.  В  случае если все - таки удаться распространить практику объединения на некоторые республики, города федерального значения РФ, автономную область то возникнет тот же самый вопрос: какой статус приобретут бывшие республики РФ в составе краев, бывшие города федерального значения в составе областей, автономная область в составе края.

Очевидно, что статус Москвы и Санкт-Петербурга не может быть приравнен  к  статусу муниципального образования (городского округа), поскольку первоначально они являются территориями федерального значения, что подразумевает их особый статус. В частности,  в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 26 июня 2007 г . столицей Российской Федерации является город Москва .

    Кроме того,  Москва и Санкт-Петербург являются центрами Центрального и Северо-Западного федеральных округов . К тому же, учитывая  численность населения Москвы  и Санкт-Петербурга  говорить о придании статуса городского округа Москве и Санкт-Петербургу неуместно. Автор считает, что после объединения с соседними областями, Москва сохранит за собой статус столицы РФ  с находящимися на ее территории федеральными органами государственной власти, представительствами субъектов РФ, дипломатическими представительствами иностранных государств, управление которой будет осуществляться исполнительным органом государственной власти во главе с мэром   в  соответствии с федеральным законом.  По всей видимости, статус и управление Санкт-Петербургом будет схож с Москвой.

  При объединении краев РФ с граничащими республиками, автономной областью последние, по мнению автора, по аналогии с бывшими автономными округами, следует преобразовать в АТЕОС, но только после регламентации на федеральном уровне правовой природы АТЕОС.

    3.Проблема незавершенности процесса территориальной реабилитации некоторых репрессированных  народов на территории России (российских немцев, терских казаков, частично ингушей).

   В российском законодательстве под территориальной реабилитацией репрессированных народов следует понимать признание и осуществление их права на восстановление территориальной целостности, существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ, на восстановление национально-государственных образований сложившихся до их упразднения, а также на возмещение ущерба, причиненного государством (ст. 3) Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов»  (далее по тексту - «О реабилитации...»).

    Напомним, что советская депортационная политика являлась одной из форм сталинских репрессий и представляла собой насильственное переселение граждан по национальному признаку в другие местности СССР, где они помещались в спецпоселения с одновременной ликвидацией  их национально-территориальных образований. Автором рассматривается депортация отдельных народов на территории РСФСР в несколько этапов.

    На первом этапе депортации (1920 г.) выселению с территорий  РСФСР  подверглись  представители казачества (терские казаки). 29 февраля 1920 г. созванный в Москве 1-й Всероссийский съезд  казачества объявил о «ликвидации казачьего сословия». В резолюции съезда специально указывалось, что «казачество отнюдь не является особой народностью или нацией, а составляет неотъемлемую часть русской народности».

    Во исполнение резолюции Всероссийского съезда казачества 17 ноября 1920 г. «Съезд народов Терской области» официально провозгласил о ликвидации Терской области - места проживания терских казаков  и создание на ее месте Горской АССР. После упразднения Терской области казаки были насильно выселены из ряда страниц по реке Сунжа (Тарской, Сунженской, Воронцово – Дашковской и Фельдмаршальской) – территорий их постоянного проживания, которые были заселены народностями вайнахов (чеченцами и ингушами). В дальнейшем произошла ликвидация казачьих округов (Сунженского, Казачьего, Зеленчукского и Ардонского).

   В ходе второго периода депортации (сентябрь 1937 г.) были выселены этнические корейцы с территории Дальнего Востока на основании совместного постановления Совнаркома и ЦК ВКП (б) № 1428—326 «О выселении корейского населения из пограничных районов Дальневосточного края» .

  Депортационная политика третьего периода (1941 – 1944 гг.) в РСФСР проходила во время Великой Отечественной войны. В 1941 г. была ликвидирована Республика Немцев Поволжья, поволжские немцы были депортированы в республику Коми, на Урал, в Казахстан, Сибирь и на Алтай. В марте 1942 г. депортации  подверглись финны – ингермаландцы , выселенные в Сибирь и на Дальний Восток.  В 1944 г. были проведены массовые выселения  калмыков , чеченцев , ингушей , карачаевцев , балкарцев  с ликвидацией национальных образований этих народов.

    В 1948 г. был принят  Указ ПВС СССР от 26 ноября 1948 г. "Об уголовной ответственности за побеги из мест обязательного и постоянного поселения лиц, выселенных в отдаленные районы Советского Союза в период Отечественной войны". Согласно которому "в целях укрепления режима поселения для выселенных Верховным органом СССР в период Отечественной войны чеченцев, карачаевцев, ингушей, балкарцев, калмыков, немцев, крымских татар и др., а также в связи с тем, что во время их переселения не были определены сроки их высылки,  было установлено, что переселение в отдаленные районы Советского Союза указанных выше лиц проведено навечно, без права возврата их к прежним местам жительства» . 

    В течение четвертого периода (1957 по 1991 гг.) началось постепенное восстановление ликвидированных национально-территориальных образований  и возвращение на эти территории депортированных народов.

    В феврале 1957 г. на шестой сессии Верховного Совета СССР был принят закон «Об утверждении указов президиума СССР Верховного Совета о восстановлении национальной автономии балкарского, чеченского, ингушского и карачаевского народов» , на основании которого этим народом было разрешено вернуться на данные территории.

    Президиум Верховного Совета СССР 26 августа 1964 г. отменил ограничительные акты в отношении депортированных немцев Поволжья, в дальнейшем указом Верховного Совета СССР 1972 г. были полностью сняты ограничения по свободе их передвижения,  российские немцы могли свободно возвращаться в те местности, откуда они были высланы, однако вопрос о восстановлении их национальной территориальной  автономии так и не был решен.

    В ноябре 1989 г. Декларацией Верховного Совета СССР de jure были реабилитированы все репрессированные народы. С этой целью был принят уже упомянутый Закон РСФСР «О реабилитации…», предусматривающий, прежде всего территориальную реабилитацию репрессированных народов, наряду с культурной и социальной.

   В соответствии со статьей 13 Закона «О реабилитации…» весь комплекс мероприятий в отношении реабилитации должен был регулироваться отдельными законодательными актами РСФСР, принимаемыми по отношению к каждому репрессированному народу в отдельности.

    С 1992 г. по настоящее время осуществляются процессы окончательной реабилитации репрессированных народов и восстановления государственности некоторых из них.

   3 июля 1992 г. был принят Закон РФ "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации", котором был определен переходный период  по осуществлению территориальной реабилитации репрессированных народов на срок до 1 июля 1995 г.

   В течение 1992-1994 гг. во исполнение данного закона были официально реабилитированы российские немцы , российские корейцы , казачество  и др. Однако, несмотря на официальную территориальную реабилитацию упомянутых народов, на сегодняшний день данное право некоторых из них до сих пор не восстановлено, к ним относятся поволжские немцы, терские казаки, частично ингуши.
 Попытки реализации права на  реабилитацию  поволжских немцев осуществлялись следующим образом.
    С принятием Закона РСФСР «О реабилитации…» 18 июня 1991 г. исполком Алтайского краевого Совета народных депутатов принял решение о восстановлении немецкого национального района , который был образован в 1927 г. и ликвидирован в 1937 г.

    Указ Президента Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О неотложных мерах по реабилитации российских немцев", в котором речь шла о создании немецкого национального округа на территории Волгоградской области и немецкого национального района на территории Саратовской области, с учетом опыта создания немецких национальных районов в Алтайском крае и Омской области предусмотрел "в целях реализации Закона РСФСР «О репрессированных народов», создания необходимых условий для национального развития и восстановления государственности российских немцев .

   Кроме того, 10 июля 1992 г. во исполнение Закона «О реабилитации…» и Указа Президента РФ «О неотложных мерах по реабилитации российских немцев» был подписан Протокол о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германии с целью поэтапного восстановления государственности российских немцев  (далее – Протокол), создавший международно-правовую основу для сотрудничества, направленного на восстановление Республики Немцев Поволжья в областях традиционного проживания их предков на Волге без ущерба для проживающего там ныне населения .

   Согласно данному Протоколу  осуществление положений, а также согласование совместных проектов и мер, относительно территориальной реабилитации поволжских немцев, возлагались на Межправительственную российско-германскую комиссию (далее – Комиссия), в которой с российской стороны участвуют и  представители российских немцев .

    Надо заметить, что фактически, первое заседание Межправительственной комиссии состоялось 21-23 апреля 1992 г. в Бонне до подписания самого Протокола, устанавливающего ее организационно-правовой статус .

     Комиссия в 1992-1993 гг. и в 1995-1996 гг. проводила заседания два раза в год попеременно в России и в Германии, на которых обсуждались вопросы исключительно социально-экономического и культурного развития российских немцев, а не восстановления территориальной целостности национально-территориального образования поволжских немцев.

    8 июля 1997 г. Правительством Российской Федерации была утверждена «Федеральная целевая программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы»  (далее - Программа), предусматривающая реализацию множества проектов по социально-экономическому обустройству мест компактного проживания российских немцев . 

    С 1997 г. периодичность заседаний Комиссии по различным причинам, в том числе  из-за реорганизации российского Министерства по делам национальностей и смены министров, смены правительства в Германии, а также из-за принципиальных расхождений концептуального характера, изменилась: заседания стали проходить реже, обе делегации сократили свой численный состав.

    XI заседание Комиссии состоялось 26-27 сентября 2000 г. после этого наступил перерыв в 3,5 г., обусловленный структурными изменениями в составе российского Правительства .

    XII заседание проходило в Берлине 5 - 6 апреля 2004 г. на котором Комиссия согласовала перечень совместных проектов поддержки российских немцев, носивших только социально-экономический характер .

        В рамках проведения заседания Комиссии германская сторона попросила уделить особое внимание законопроекту «О реабилитации российских немцев». Соответствующий законопроект был внесен группой депутатов (В.Ю. Зориным, В.И. Никитиным, М.М. Якушем, В.Х. Темиржановым, А.А. Аслахановым, А.П. Бурулько, Р. Н. Бурулько, Р.Н. Гимаевым, Т.В. Плетневой)  Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации на рассмотрение .

  В данном законопроекте предлагалось восстановить национальную автономию российских немцев в составе Российской Федерации в виде системы мест их компактного проживания, каждое со статусом национально-территориального образования (национального района, сельсовета и т. д.) – основу будущего российских немцев как народа (часть 1 ст. 4 законопроекта) .

   XIV заседание Межправительственной комиссии состоялось 21-23 октября 2008 г. в Берлине, на котором были намечены новые перспективы работы Комиссии. Однако на данном заседании поднимались вопросы только социально-культурного характера в отношении российских немцев , вопросы восстановления государственности немцев Поволжья по-прежнему затронуты не были .

   В 2008 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена очередная Федеральная целевая программа «Социально-экономическое и этнокультурное развитие потенциала российских немцев на 2008-2012 годы» , целью которой является социально-экономическое обустройство мест компактного проживания российских немцев в Поволжье, Западной Сибири и других регионах Российской Федерации, в которые возвращаются для постоянного проживания  российские  немцы  -  переселенцы  из  стран ближнего зарубежья, упоминание о механизмах реализации права на реабилитацию в данной программе в очередной раз отсутствовало.

    Подводя итоги, подчеркнем, что право на территориальную реабилитацию поволжских немцев осуществлено не полностью. Восстановлены лишь национальные районы  компактного и исконного проживания  российских немцев (в Омской области, Алтайском крае, Ульяновской области (с. Богдашкино) ), и то только в виде муниципальных образований, что не соответствует положениям закона «О реабилитации…» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором не предусмотрено создание муниципальных районов по национальному признаку. Необходимость в восстановлении  национально-территориального образования российских немцев до сих пор сохраняется, поскольку закон «О реабилитации…» и Указ Президента РФ «О неотложных мерах по реабилитации российских немцах» не отменены.

Однако, маловероятно, что национально-государственное образование   российских немцев в своих прежних границах будет восстановлено (республика Немцев Поволжья).

    В этой связи автор полагает, что альтернативой восстановления национально-государственного образования поволжских немцев, является учреждение в  некоторых субъектах РФ (Саратовской, Волгоградской, Омской, Ульяновской областях, Алтайском крае) на основе компактного проживания данной национальности  – национальных районов со статусом административной ТА, а не муниципальных образований, чье правовое положение будет закрепляться в базовом федеральном законе «Об общих принципах организации территориальной автономии в Российской Федерации» и отдельными законами субъектов РФ об особом статусе данных территорий. 

  На восстановлении территориальной целостности , существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ, в том числе, настаивают и терские казаки. В частности, отделения от Чечни исторических казачьих территорий (Наурского, Шелковского, Надтеречного районов Чеченской Республики) и включении их в состав Ставропольского края в качестве Терской области. Более того, к землям терских казаков относятся территории Тарумовского и Кизлярского районов Республики Дагестан, где численность терского казачества составляет более 15% проживающих на данной территории русских .                                                    Отделение от Чеченской республики исторических казачьих территорий представляется нецелесообразным, поскольку может привести к вооруженным конфликтам на данных территориях. По мнению автора, за районами Чеченской Республики и Республики Дагестан с компактно проживающим на них терским казачеством, также как и с российскими немцами, следует закрепить статус административной ТА в форме национальных районов.                 Частично нереабилитированным в России остается ингушский народ.

       Республике Ингушетия в результате проводимой депортационной политики не была возвращена часть ее территории – Пригородный район, которой сейчас является частью Республики Северная Осетия,  где  проживают большинство ингушей. Истоки конфликта уходят в 1924 г. когда была упразднена Горская автономная социалистическая республика. В этой части Северного Кавказа из нее образовались три автономных  области - Чеченская, Ингушская и Северо-Осетинская (далее – АО). Ингушская АО включала не только нынешнюю территорию Республики Ингушетия, но и Пригородный район, и часть Владикавказа, который был ее столицей.  В 1934 г. Ингушскую АО упразднили, она стала частью Чечено-Ингушской АО. Город Владикавказ (тогда Орджоникидзе) целиком вошел в Северо-Осетинскую АО , а Пригородный район вместе с живущими там ингушами - в Чечено-Ингушскую АО, преобразованную в 1936 г. в автономную советскую социалистическую республику (далее – АССР). Пригородный район перешел в ведение Северо-Осетинской АССР  в 1944 г. после депортации чеченцев и ингушей. В январе  1957 г.  Чечено-Ингушская АССР была восстановлена, причем в несколько иных границах, чем при упразднении. В составе Чечено-Ингушской АССР остался Наурский, Шелковский районы, переданные в 1944 г. из Ставропольского края в Грозненскую область, но не были возвращены Пригородный район, оставшийся в составе Северо – Осетинской АССР, и территории чеченцев-акинцев, перешедшие в состав Республики Дагестан. Невозвращение Пригородного района в состав Республики Ингушетия стало причиной вооруженного конфликта между Республикой Северная Осетия и Республикой Ингушетия в  октябре 1992 г.  В результате конфликта более 30 тысяч ингушей, проживавших в  Пригородном районе, были вынуждены вернуться в Республику Ингушетия. До 2002 г. в отношении ингушского населения действовало введенное осетинским Законодательным собранием ограничение на проживание в Пригородном районе. В 2002 г. между двумя республиками было подписано соглашение о добрососедских отношениях.  На сегодняшний день смешанное проживание осетин и ингушей на территории Северной Осетии сохраняется в селах Чермен, Тарское и Куртат Пригородного района. Теоретически, ингушское население вправе требовать возвращения Пригородного района в состав Республики Ингушетия на основании ст. 6 Закона «О реабилитации... предусматривающей на основе волеизъявления репрессированных народов «правовых и организационных мероприятий по  восстановлению национально-территориальных границ». Однако данное положение не соответствует Конституции РФ, согласно которой границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия, а не по волеизъявлению репрессированного народа (ч. 3 ст. 67), что в очередной раз создает неопределенность в применении Закона «О реабилитации»... и оставляет данную проблему нерешенной. Автор считает, что  для обеспечения социальной и политической стабильности в Пригородном районе и окончательной территориальной реабилитации ингушского народа, разумно, как и в случае  с районами терских казаков на уровне субъекта РФ установить, что Пригородный район в составе Республики Северная Осетия является национально-территориальным образованием (районом) в форме административной ТА.

    4. Проблема регулирования правового статуса территорий в отдельных субъектах РФ с проживающими на них «титульными» нациями. Сегодня ряд административно-территориальных единиц - районов России не имеют статуса национальных, но фактически являются таковыми, так как были образованы и названы по преобладающей национальности. Особенности некоторых республик РФ (республик Северного Кавказа ) заключаются в том, что не одна нация, а несколько являются «титульными», в связи с этим, представители данных национальностей с целью защиты  интересов выступают за создание  своих национальных образований. Например, 8 ноября 2006 г. в результате референдума в местах компактного проживания ногайцев был образован Ногайский район Республики Карачаево-Черкесия . Аналогичный Ногайский национальный район существуют в республике Дагестан .

   1 декабря  2006 г. в результате  референдума в местах компактного проживания абазин в Республике  Карачаево-Черкесия был образован Абазинский район . Законами субъектов Российской Федерации национальные районы наделяются статусом муниципальных образований, однако в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принципах...) понятие «национальный район»  не устанавливается. Очевидно, что правовое положение национального района должно отличаться от статуса муниципального, прежде всего, потому что национальный район создается на основе  проживания преимущественно одного национального меньшинства, интересы которого требуют представительства не на местном, а на государственном уровне в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.  К тому же, в национальном районе,  должен учитываться языковый признак, предполагающий, использование органами самоуправления района при осуществлении своих полномочий языка данного меньшинства, предусматриваться поддержка и помощь национальным территориям со стороны органов государственной власти субъекта РФ, например, в форме отдельного финансирования в бюджете субъекта РФ, субсидий и др.                 Мы полагаем, что национальный район в форме муниципального образования не способен учесть всю специфику народностей, проживающих  в них, поэтому придание упомянутым территориям статуса ТА обеспечит сохранение групповой целостности и идентичности этносов на территории Российской Федерации.

   5.Проблемы  будущего российских территорий, заселенных азиатскими этническими меньшинствами. Сегодня  на территории Дальневосточного федерального округа компактно проживают многочисленные представители азиатских этнических меньшинств . Более того, некоторые из них уже имеют свои национальные районы . К тому же в Приморском крае предпринимались попытки создания национально-территориальной автономии для данных народностей. Не так давно две южнокорейские неправительственные организации вели консультации с Правительством Российской Федерации о создании в Приморском крае сельскохозяйственно-промышленной зоны, где будет использован южнокорейский капитал и северокорейская рабочая сила. Речь шла о территории, площадью в 2,1 млн. акров близ озера Ханка, купленной корейской стороной у Правительства Российской Федерации в 2000 г.,  представители которой надеялись, что эта зона, в конечном счете, превратиться в национально - административный район со статусом территориальной автономии . Наряду с  корейским населением, следует отметить продолжающиеся процессы миграции  китайского населения  на территорию Российской Федерации. Вследствие этого автор полагает, что упомянутые азиатские меньшинства смогут претендовать в скором времени на свои   национально-территориальные образования. 

                           Таким образом, предпосылки создания ТА на территории Российской Федерации (ее субъектов) существуют уже давно, в этой связи  необходимо разработать Федеральный закон «Об общих принципах организации территориальной автономии в Российской Федерации», устанавливающий общие положения о ее правовой природе. В соответствии с законом, важно определить на какие категории субъектов он распространяется (например, на нереабилитированные репрессированные народы, коренные малочисленные народы Севера, Сибири, Дальнего Востока, проживающие на территории административно-территориальных единиц с особым статусом и иные национальные меньшинства); установить, что ТА является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и местом компактного проживания национальных меньшинств, учрежденная с целью территориальной реабилитации  национальных групп, подвергшихся политики депортации, учета законных интересов и прав коренных малочисленных народов, проживающих на территориях бывших автономных округов и др.; закрепить, что решения об образовании ТА в ее границах утверждается органом государственной власти субъекта РФ; определить трехуровневую структуру территориальной автономии в России в форме административно-территориальной единицы с особым статусом (1 уровень), национального района (2 уровень), национального округа (3 уровень).            


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика