Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Институт президентства: казахстанская модель
Научные статьи
21.03.13 10:50

вернуться

 
ЕврАзЮж № 2 (57) 2013
ПРАВО СТРАН СНГ
Уварова Н.В.
Институт президентства: казахстанская модель
В настоящей статье обсуждаются вопросы формирования института президентства в
Республике Казахстан, роль и место поста Президента в структуре государственной власти.
Казахстанская модель института президентства предусматривает возвышение главы государства над всеми ветвями государственной власти, обеспечение согласованного их функционирования. Обладая особым конституционным статусом, Президент Республики Казахстан выступает в роли арбитра в случаях кризисных ситуаций во взаимоотношениях ветвей власти, применяя в случаях необходимости конституционный механизм сдержек и противовесов.

   В теории управления и государственной практике проблема института президентства связана с решением ряда вопросов: определение понятия института главы государства; выбор форм правления; установление взаимосвязи института президентства и правового государства; выявление объективных факторов, влияющих на статус главы государства; взаимодействие института президентства с различными ветвями власти и др. В условиях Казахстана все эти вопросы определенным образом решены и «выкристаллизовывается» своя, национальная форма правления.

  Термин «глава государства» является общепринятым. Он применяется в конституциях многих стран мира, в том числе в Конституции Республики Казахстан (далее – РК). В ст. 40 Основного закона РК первым изложено положение о том, что Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Здесь следует исходить прежде всего из того, какова форма правления, то есть какова форма объединения людей в государство, взаимосвязь и взаимоотношения населения и субъектов государственной власти. При формировании национальной формы правления обращение Казахстана к зарубежному опыту по данным вопросам было вполне закономерно.

  В большинстве современных государств формой правления является республика, а юридической формой главы государства – институт президентства. При этом конституционный статус и соответственно полномочия главы государства различаются в зависимости от типа республики. Так, в президентской республике, как правило, президент является не только главой государства, но и главой исполнительной власти. Что касается Казахстана, то формирование молодого государства шло по пути поиска своей, национальной формы правления с учетом исторического опыта, экономических и геополитических факторов.

    Истоки становления института главы государства в суверенном Казахстане заложены с момента учреждения поста Президента СССР в марте 1990 г. Соответственно был образован пост Президента Казахской ССР. В своем развитии этот институт прошел несколько этапов. После принятия соответствующего Закона и до первой Конституции (1993 г.) суверенного Казахстана президентская форма правления сосуществовала с элементами советской системы государственного управления. В дальнейшем получает развитие принцип разделения государственной власти. Верховный Совет утрачивает свое положение как полновластный орган и происходит процесс разграничения компетенции между органами различных ветвей власти. В этот период Президент как глава государства возглавляет исполнительную ветвь власти. В условиях переходного периода перед республикой стояла основная задача создания сильной государственной власти.

   В дальнейшем происходит постепенное «дистанцирование» Президента от исполнительной власти, начинают формироваться элементы президентской формы правления, когда глава государства становится центральной фигурой политической системы общества. В настоящее время роль и место поста Президента в механизме государственного управления определяются целым рядом особых признаков его конституционно-правового статуса как высшего должностного лица государства. Это выражается в порядке избрания Президента и вступления его в должность, компетенции по управлению государством, ответственности и прекращении его полномочий.

   Конституция 1995 г. объявляет РК государством с президентской формой правления. Это означает, что Президент не относится ни к одной ветви государственной власти; выбирается непосредственно народом и независим от Парламента; наделен широкими полномочиями и может оказывать в пределах его конституционного статуса влияние на все ветви власти и их взаимоотношение. Все это свидетельствует о новом этапе в развитии политической системы Казахстана. Имеется в виду переход к сильной президентской власти с ее реальной системой сдержек и противовесов в процессе взаимодействия ветвей власти. Данный этап формирования института президентства в республике можно характеризовать тем обстоятельством, что еще не сложились соответствующие условия для выбора парламентской формы правления (когда парламент формирует ответственное перед ним правительство и избирает президента, являющегося лишь главой государства, но не исполнительной власти); нет зрелых традиций и культуры парламентаризма; развитой системы многопартийности; необходимого уровня политического и правового сознания широких слоев населения и т. д.

   Сущность и особенности института президентства наиболее полно раскрываются путем анализа его роли и места в механизме государственного управления. Как известно, государство является сложным системным образованием. Оно объединяет всю систему общественных связей в одно целое, обеспечивает устойчивость общества, его интеграцию, стабильность жизнедеятельности. Государство как институт власти признается ядром политической системы общества и охватывает все население страны в пределах своей территории. Таким свойством не обладает ни одна другая социальная структура. Иначе говоря, государство есть организованная политическая власть, где Президент как глава государства, его высшее должностное лицо выступает символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции и государственного строя, прав и свобод человека и гражданина.

  В связи с проблемой формирования института президентства, согласованного функционирования ветвей государственной власти требуются пояснения в отношении сущности и механизма проявления такой фундаментальной категории, как государственная власть. На высшем уровне обобщения (абстрагирования) государственная власть – атрибутивный признак государства. В публично-правовых отношениях с государственной властью связывается организованное, регулирующее воздействие на общественные отношения и связи, сознание и поведение людей, выраженное в официальной форме и направленное на достижение социально полезных целей.

    Государственная власть – едина, она есть целостное образование, а потому не может делиться на части. Согласно Конституции РК (ст. 3), единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Причем никто не может присваивать власть, ибо это преследуется по закону. Только Президенту предоставлено право выступать от имени народа и государства. Таким же правом пользуется Парламент в пределах его конституционных полномочий. Что касается Правительства и иных государственных органов, то они выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий. Данное фундаментальное положение подтверждено также Конституционным Советом РК.

   На уровне государственного аппарата государственная власть проявляет себя в виде властных полномочий государственных органов. Здесь следует особо подчеркнуть, что государственная власть не распределяется между органами государства. Последние лишь наделяются полномочиями по применению власти в пределах своей компетенции, а не в смысле обладания отдельными «частями» государственной власти. Государственные органы при осуществлении своих полномочий выступают в различных отношениях от имени государства и от своего имени как особые субъекты управления. Функционирование государственного аппарата предполагает четкое разграничение компетенции его органов, установление в законодательном порядке гарантий, обеспечивающих реальность применения в необходимых случаях властных полномочий. Достаточно сказать, что государственным органам запрещено выполнять функции, не закрепленные за ними в законодательстве.

   Находясь на вершине пирамиды государственной власти, Президент выступает в качестве специальной структуры, призванной обеспечить интеграцию ветвей власти, всего общества в одно целое, официальное представительство общества и государства как внутри страны, так и в международных отношениях. На Президента страны возлагается ответственная миссия не допустить распад общества, обеспечить его целостность, удержать от действий, способных привести к социальным конфликтам. Это миссия имеет особое значение в условиях современного мира, когда разжигаются локальные и региональные войны, межнациональные и межрелигиозные конфликты, призывы в той или иной форме к насилию и гражданской розни и пр.

    Особо следует сказать о роли Президента в обеспечении согласованного функционирования ветвей государственной власти. Определяющими ориентирами здесь выступают, с одной стороны, идея правового государства, а с другой, – конституционный механизм сдержек и противовесов. О правовом государстве можно сказать, что это государство, ограниченное правом. Демократические преобразования в обществе достигнут своей цели при условии, если будут предприняты решительные меры и полный переход от государства произвола к власти права. В этом направлении наиболее надежным и эффективным средством обеспечения власти права является принцип разделения государственной власти на отдельные ветви. В условиях стабилизации общества и государства роль Президента состоит в обеспечении баланса ветвей власти. В случаях кризисных ситуаций во взаимоотношениях ветвей власти Президент выступает в роли арбитра между ними. В этих случаях включается конституционный механизм сдержек и противовесов. Сюда входит совокупность организационно-правовых средств, направленных на обеспечение самостоятельного функционирования ветвей государственной власти, их взаимодействия и согласованности в целостном механизме государства; деятельности государственных органов в соответствии с их компетенцией.

    Президент как высшее должностное лицо государства осуществляет функции государственной власти (управления), взаимодействуя с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, иными государственными органами. Так, Президент обладает широкими полномочиями влиять на законотворческий процесс. Основными формами правомочий здесь являются: определение правовой политики государства; установление приоритетности рассмотрения проектов законов; объявление рассмотрения проекта закона срочным; право законодательной инициативы; право вето; право издания законов и указов, имеющих силу закона и др. Выполнение Президентом законодательной функции обусловлено объективными обстоятельствами, связанными с трудностями и сложностями проведения крупномасштабных экономических реформ и недостаточной оперативностью законодательной деятельности Парламента. Принимая в необходимых случаях указы, имеющие силу закона, глава государства таким образом восполняет пробелы в законодательстве.

    Следует отметить широкие организационно-распорядительные полномочия Президента в отношении органов исполнительной ветви власти. Несмотря на самостоятельность Правительства, в настоящее время на главе государства «замыкается» решение ключевых вопросов деятельности высшего исполнительного органа, центральных и местных исполнительных органов, Национального банка и других исполнительных органов (ст. 44 Конституции). В частности, Президент с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-министра, освобождает его от должности; по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту республики, назначает на должности и освобождает от должностей их руководителей; отменяет или приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра и др.

  Как гарант прав и свобод человека и гражданина, Президент имеет особые полномочия в отношении судебных органов. В этом направлении деятельность главы государства связана с обеспечением независимости и профессионализма судей, ускорением судебно-правовой реформы в республике, формированием судейского корпуса. В дальнейшем Конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» окончательно решен вопрос об установлении правовых гарантий независимости судебной ветви власти.

    Полномочия Президента РК в сфере законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти носят в основном координационный характер, направлены на обеспечение их согласованных действий (в первую очередь законодательной и исполнительной) и обладают потенциальными возможностями применения в необходимых случаях конституционных средств по разрешению конфликтов между ветвями власти.

    Для осуществления своих полномочий Президент на основе и во исполнение Конституции и законов издает соответствующие акты управления – указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. В форме указов осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания данных актов; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к компетенции Правительства и других государственных органов; принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития страны. Иначе говоря, только указы, издаваемые Президентом страны, могут иметь силу нормативных правовых актов. Причем конституционные законы РК и указы Президента, имеющие силу конституционного закона, находятся по юридической силе на одном уровне. Так же в иерархии нормативных правовых актов занимают одинаковый уровень обычные законы и указы Президента, имеющие силу закона. Все иные указы Президента относятся к подзаконным актам.

    Что касается распоряжений Президента, то они издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. Распоряжениями осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера, в том числе назначение и освобождение от должности должностных лиц, не обладающих конституционным статусом.

   Можно констатировать, что политико-правовой статус Президента РК в основном сформировался. Многие его функции и полномочия прошли проверку государственной практикой. Это выражается в устойчивом положении поста Президента как по конституционному законодательству, так и в реальной жизни. Президентская форма правления признана наиболее приемлемой и эффективной для Казахстана как многонациональной страны. Именно с институтом президентства связаны демократические преобразования в обществе. Наглядными примерами являются крупномасштабные экономические реформы, политическая стабильность и общественное согласие, свободное участие граждан и политических партий в выборах Президента страны, депутатов Парламента и местных представительных органов (маслихатов), становление и развитие институтов гражданского общества.

   Дальнейшее совершенствование института президентства в Казахстане связано с устранением несоответствия между классической триадой власти и организационной структурой государственного управления. Дело в том, что система сдержек и противовесов, с одной стороны, предполагает реальную силу, которая призвана обеспечить устойчивое состояние системы государственной власти, ее целостность и стабильность, а с другой, – влияет на построение государственного аппарата, выделение специализированных органов, составляющих организационный ресурс обеспечения единства власти. При сложившейся ситуации в структуре государственного аппарата имеются государственные органы, которые не могут быть отнесены к классическим ветвям власти (Конституционный Совет РК, прокуратура и др.). Например, в Конституции РК выделен самостоятельный раздел VI, в котором раскрывается правовой статус Конституционного Совета. Естественно, возникает вопрос о том, к какой ветви власти следует отнести данный государственный орган. В соответствии со своей компетенцией Конституционный Совет РК не относится ни к одной из известных ветвей власти. При осуществлении своих полномочий Конституционный Совет самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции РК и не может исходить из политических и иных мотивов. Деятельность Конституционного Совета направлена на защиту основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение соответствия законов и действующего права в целом Конституции РК и соблюдения системы сдержек и противовесов между ветвями единой государственной власти.

     Еще более дискуссионным является вопрос о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти. В Конституции РК правовой статус прокуратуры раскрывается в разделе VII «Суды и правосудие». Можно ли на этом основании делать вывод о том, что прокуратура относится к судебной власти? Какова правовая природа статуса органов прокуратуры с точки зрения конституционной конструкции разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви? Разногласия в определении места органов прокуратуры в структуре государственной власти имеют место и в юридической науке. В частности, прокуратуру нередко рассматривают в качестве составной части исполнительной ветви власти; контрольной (контрольно-надзорной) либо президентской ветви власти; имеется попытка обосновать существование прокурорской власти либо, наоборот, предлагается подчинить прокуратуру судебной системе. В казахстанской литературе высказано мнение о том, что прокуратура является одним из элементов механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего разделение властей.

    Прокуратура по своему правовому статусу не может относиться к законодательной, исполнительной или судебной ветви власти, поскольку она наделена исключительно только ей принадлежащими государственными функциями и полномочиями. Прокуратура составляет единую централизованную систему и осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту РК. В механизме государственного управления деятельность прокуратуры связана с осуществлением специализированной функции государства – контрольно-надзорной. Согласно Конституции, прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. В соответствии со своей компетенцией прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики; представляет интересы государства в суде, а также осуществляет уголовное преследование в случаях, порядке и пределах, установленных законом.

   Конституционный Совет РК разъяснил смысл нормы «прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики» следующим образом: «Эта норма означает, что названное полномочие прокуратуры включает в себя и право опротестовывать решения, приговоры и иные постановления судов». Этим подчеркивается независимость прокуратуры от судебной ветви власти.

   Контрольно-надзорная функция государства выступает в качестве объективно необходимого, относительно самостоятельного направления предметной деятельности государства по обеспечению системы сдержек и противовесов в механизме взаимодействия ветвей власти, работы государственного аппарата в заданном правовом режиме, реализации принципа законности. Специфические особенности контрольно-надзорной функции государства, а также полномочий, необходимых для ее осуществления, определяют объем и характер компетенции Конституционного Совета, прокуратуры и других государственных органов (Центральная избирательная комиссия и ее органы на местах, Счетный комитет РК). Следовательно, в структуре государственного аппарата сложилась независимая от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти группа органов, компетенция которых позволяет выделить их принадлежность к самостоятельной ветви государственной власти – контрольно-надзорной.

   Кроме того, Конституция РК не содержит ограничений по закреплению за государственными органами, в рамках их компетенции, контрольных и надзорных функций и соответствующих полномочий. Как известно, правом осуществления контроля и надзора пользуются лишь те государственные органы и должностные лица, которым это право специально предоставлено законом. Наряду с этим надзорные полномочия могут возлагаться и на иные, кроме прокуратуры, государственные органы, усиливая, таким образом, систему сдержек и противовесов.

    С учетом сказанного можно представить следующую структуру ветвей государственной власти: законодательная, исполнительная, судебная, контрольно-надзорная. Наличие четвертой ветви власти отражает фактическое положение дел в государственной практике, олицетворяет собой систему сдержек и противовесов в механизме государственного управления. Реальной силой, обеспечивающей согласованное функционирование всех ветвей власти, является институт президентства. И таким образом система государственной власти приобретает свою целостность, неразрывное единство, устойчивость и взаимосвязь своих компонентов. Вполне очевидно, что данный фактор влияет на решение вопроса о структуре государственного аппарата и классификации государственных органов.

   Становление молодого государства в РК связано с укреплением, прежде всего, социально-политического единства государственной власти. Это означает единую природу всех органов, составляющих государственный аппарат и призванных решать задачи и осуществлять функции государства в новых условиях. Единство государственной власти базируется на определенной организационной основе и функциональном разделении управленческого труда. Все органы действуют в соответствии с Конституцией РК, ее принципами и другими законодательными актами. В структуре государственного аппарата выделяются отдельные системы органов со своими четко установленными функциями и полномочиями, взаимодействующие между собой и образующие в целом структурно-функциональную систему государства.

     Институт президентства, призванный обеспечить единство государственной власти, взаимодействие ветвей власти между собой, составляет фундаментальную основу для разделения управленческого труда в масштабе государства. В этом аспекте развитие института президентства связано с идеями, получившими закрепление в Стратегии «Казахстан-2030». Суть этих идей состоит в реализации компетенции Президента по обеспечению построения демократического, правового государства; усилении политического авторитета законодательной ветви власти и расширении контрольных полномочий местных представительных органов (маслихатов); продолжении реформы исполнительной власти в направлении ее децентрализации, упорядочении и повышении эффективности системы государственного управления; совершенствовании государственной службы; проведении полномасштабной реформы судебной системы и правовой защиты граждан. Все это в целом направлено на формирование современного, цивилизованного государства, укрепление независимости Казахстана, его национальной безопасности, целостности и неприкосновенности, повышение престижа республики на международной арене.

    Таким образом, казахстанская модель института президентства предусматривает возвышение главы государства над всеми ветвями государственной власти, обеспечение согласованного их функционирования. Обладая особым конституционным статусом, Президент РК призван сохранять единство государственной власти и суверенитет государства; выступает в роли арбитра в случаях кризисных ситуаций во взаимоотношениях ветвей власти, применяя в случаях необходимости конституционный механизм сдержек и противовесов. Институт президентства выражает двойственную природу государственного управления (политическую и функционально-структурную), обеспечивает разделение управленческого труда в государственном аппарате, четкое разграничение компетенции государственных органов.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика