Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Систематизация полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации: опыт применения в Свердловской области
Научные статьи
02.04.13 13:23

вернуться

  
ЕврАзЮж № 10 (17) 2009
Конституционное право
Кучин М.В., Воробьева Э.Л., Щипанов А.В.,
Хазова Н.Б., Миклашевская Н.И., Васильева М.А.
Систематизация полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации: опыт применения в Свердловской области
Совершенствование процесса реализации предусмотренных федеральными законодательными актами правотворческих полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации является важным фактором развития регионального законодательства. Повышению качества регионального законодательства способствует основанный на системном анализе федеральных законов правовой мониторинг реализации установленных федеральным законодательством региональных полномочий. В статье даются определения понятий правовой мониторинг, полномочие, выделены признаки полномочий государственных органов субъ­ектов Российской Федерации, предлагается система классификации полномочий. Для осуществления мони­торинга Уральский институт регионального законодательства разработал информационно-правовую систему «Регион-Закон», сформированную на платформе Microsoft Access. Эта система объединяет основные базы данных, необходимые справочники и программную оболочку, позволяющую оперировать с этими базами и устанавливающую связи между ними. В составе системы находятся: база законодательных актов Россий­ской Федерации, которыми установлены полномочия государственных органов субъектов Российской Фе­дерации, база полномочий субъекта Российской Федерации из федеральных законов и свод нормативных правовых актов Свердловской области. Такие средства позволяют работать с единым комплексом правовой информации, отслеживать процесс реализации полномочий государственных органов Свердловской обла­сти в региональном законодательстве в оперативном режиме.

   Совершенствование процесса реализации предусмотренных федеральными законодательными актами правотворческих полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации является важным фактором развития регионального законодательства. Повышению качества регионального законодательства в этой части способствует основанный на системном анализе федеральных законов правовой мониторинг реализации установленных федеральным законодательством региональных полномочий (далее по тексту – правовой мониторинг).

  Правовой мониторинг включает в себя выявление и определение предусмотренных федеральными законодательными актами полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, их инвентаризацию и систематизацию, анализ регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному законодательству, а также оценку необходимости принятия новых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Важной задачей при этом является построение полной, логически согласованной системы полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, включающей характеристику полномочий и сведения об их реализации в законодательстве субъекта Российской Федерации. Указанная система должна отвечать требованиям полноты и достоверности.

   Прежде чем систематизировать полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации, следует осуществить их тщательную инвентаризацию, иными словами, выявить и сформулировать все предусмотренные в федеральных законодательных актах полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации. Для этого важно определиться с понятием «полномочие государственного органа субъекта Российской Федерации». В конституционно-правовой науке полномочия рассматриваются и как совокупность прав и обязанностей соответствующих субъектов,  и как так называемые правообязанности, которые, по мнению авторов, выражают органическое единство прав субъекта и возложенных на него обязанностей.  Проведенный анализ федеральных законодательных актов показал, что полномочие в них формулируется как обязанность (например, обязанность органов государственной власти субъекта Российской Федерации определить срок подготовки и (или) принятия закона, нормативного правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме), как право (право установления законами субъектов Российской Федерации вариантов выбора фамилий супругов) или как право с элементами обязанности (принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о науке и государственной научно-технической политике). Поэтому, по нашему мнению, под полномочиями государственных органов субъектов Российской Федерации следует понимать установленные нормативными правовыми актами права, обязанности и (или) правообязанности соответствующих органов по осуществлению отдельных видов публичной деятельности.

   Из приведенного определения можно выделить следующие признаки полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации: 1) полномочие должно быть установлено в нормативном правовом акте; 2) полномочие реализует специально уполномоченный орган и 3) полномочие всегда осуществляется в сфере публичной деятельности соответствующего органа.

  Полномочия предлагается классифицировать по следующим основаниям.

    В зависимости от вида публичной деятельности выделяются правотворческие (или регулятивные) полномочия, в процессе осуществления которых происходит формирование законодательства (например, принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования), и исполнительно-распорядительные полномочия, включая те, по результатам осуществления которых издаются ненормативные правовые акты (например, образование органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства). В ряде случаев одно широкое полномочие охватывает полномочия и регулятивного характера, и исполнительно-распорядительного (как, например, полномочие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации). Такие полномочия по указанному признаку нами квалифицируются как комплексные.

    В зависимости от обязательности осуществления можно выделить императивные полномочия (должны быть осуществлены в обязательном порядке) и диспозитивные (вправе осуществить). Однако из текста нормативного правового акта не всегда ясно, является ли осуществление того или иного полномочия правом или обязанностью соответствующего органа. При этом следует учитывать, что в большинстве случаев государственный орган не свободен в выборе – реализовать или нет предоставленное ему право. При наличии соответствующих условий он обязан будет его реализовать. В связи с этим лишь в том случае, если в законодательном акте прямо указывается на «право» государственного органа осуществлять то или иное полномочие, оно может быть квалифицировано как диспозитивное. К примеру, диспозитивным является полномочие, предусмотренное в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которое заключается в праве предоставления законами субъекта Российской Федерации дополнительных гарантий муниципальным служащим.

    Критерием классификации полномочий могут выступать предметы ведения, в сфере которых они осуществляются. Так, полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации могут осуществляться в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в сфере собственного ведения субъектов Российской Федерации. Кроме того, на уровень субъекта Российской Федерации может быть передано осуществление полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Передача полномочия осуществляется, как правило, с предоставлением соответствующих субвенций.

  Важное значение имеет классификация полномочий по их отраслевой принадлежности. По этому критерию полномочия распределяются в соответствии с предметно-отраслевым классификатором, имеющим иерархическую структуру. Разработанный Уральским институтом регионального законодательства специально для классификации полномочий органов государственной власти классификатор подразумевает универсальный охват всех основных отраслей, в которых задействованы государственные органы регионов.

   Полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации, можно классифицировать и по иным основаниям:
1) по виду нормативного правового акта, в котором устанавливается полномочие, на установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
2) по государственным органам, уполномоченным осуществлять те или иные полномочия (полномочия законодательных (представительных) органов, исполнительных органов, судов субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации);
3) по времени действия (действующее, приостановленное, не вступившее в силу).

   Классификация полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации оказывается полезной как для целей поиска этих полномочий (по заданным критериям), так и для проведения их статистического анализа.

   Деятельность по сбору, хранению и поддержанию в актуальном состоянии правовой информации, полученной в результате правового мониторинга, требует создания информационной системы, которая обеспечила бы поиск необходимой правовой информации в массиве полномочий, сформированном на принципах системности и полноты.

   Для указанных целей государственным учреждением Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства» сформирована и ведется справочно-информационная система «Регион-Закон», рассчитанная на применение на территории Свердловской области. Данная система позволяет получить сведения о полномочиях государственных органов Свердловской области, об их реализации в законодательстве Свердловской области, а также осуществлять справочно-информационную работу с нормативными правовыми актами и договорами Свердловской области.

    Система «Регион-Закон» сформирована на платформе Microsoft Access 2003, объединяет основные базы данных, необходимые справочники и программную оболочку, позволяющую оперировать с этими базами и устанавливающую связи между ними. В составе системы находятся: база законодательных актов Российской Федерации, которыми установлены полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации; база полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, определенных федеральными законами; свод нормативных правовых актов и договоров Свердловской области; база полномочий государственных органов Свердловской области, установленных законами Свердловской области. Такие средства позволяют работать с единым комплексом правовой информации, отслеживать процесс реализации полномочий государственных органов Свердловской области в региональном законодательстве в оперативном режиме.

    Центральным звеном информационной системы является база полномочий органов государственной власти Свердловской области, которая формируется в соответствии с предметно-отраслевым классификатором. Классификатор полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации включает 12 рубрик: «Основные положения», «Организация государственной власти в субъекте Российской Федерации», «Организация местного самоуправления в субъекте Российской Федерации», «Выборы и референдумы в субъекте Российской Федерации», «Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств», «Территориальное устройство субъекта Российской Федерации», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», «Экономическая деятельность», «Социальная деятельность», «Охрана окружающей среды и природопользование», «Общественная безопасность, обеспечение законности и правопорядка», «Международные и внешнеэкономические, межрегиональные связи субъекта Российской Федерации».

    Указанные выше рубрики классификатора полномочий согласованы со Сводом нормативных правовых актов и договоров. Свод нормативных правовых актов и договоров представляет собой систематизированные сведения обо всех действующих несекретных нормативных правовых актах и договорах субъекта Российской Федерации (включая вид нормативного правового акта или договора, дату его принятия, номер, наименование, сведения о внесенных изменениях, код предметно-отраслевого классификатора, а также выборочные сведения об исполнении). Использование программно-технических средств позволяет получать выборки из свода, выстроенные как в хронологической последовательности, так и в систематической (с использованием классификационных кодов).

   Справочно-информационная система «Регион-Закон» снабжена системой ссылок, позволяющих переходить от записи в одной базе к соответствующей записи в другой базе.  Использование таких связей между базами позволяет отследить, реализовано ли то или иное полномочие государственных органов субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами и договорами Свердловской области (реализовано полностью, частично или не реализовано). В случаях, когда при заполнении системы «Регион-Закон» выявлен пробел в законодательстве Свердловской области, вызванный отсутствием акта областного законодательства, которым реализуется то или иное полномочие, оператор базы указывает, какой нормативный правовой акт необходимо принять. Кроме того, при ведении системы «Регион-Закон» отмечаются выявленные несоответствия нормативных правовых актов Свердловской области федеральному законодательству. В этой связи информационная система помогает осуществлять контроль за соответствием законодательства субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

   Наличие сведений о пробелах и противоречиях делает систему «Регион-Закон» незаменимым инструментом организации системного планирования правотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации. Система позволяет не только анализировать региональное законодательство и полномочия государственных органов субъекта Российской Федерации, но и формировать планы правотворческой деятельности, в том числе перспективные, выявлять приоритетные направления в законотворчестве, а также вырабатывать рекомендации по совершенствованию федерального законодательства в части определения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

    На первое сентября 2009 года полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации обнаружены более чем в 230 федеральных законах (включая Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы РСФСР и законы Российской Федерации). Общее число полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (без учета повторений одного и того же полномочия в нескольких федеральных законах) превышает 2200. База полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации постоянно актуализируется, вновь установленные полномочия, а также новые формулировки действующих полномочий, измененные в федеральном законодательстве, отслеживаются и заносятся в базу. Каждому полномочию присваиваются характеристики в соответствии с приведенной выше классификацией полномочий.

   Опыт Уральского института регионального законодательства по применению программно-технических средств систематизации полномочий и нормативных правовых актов государственных органов Свердловской области может быть полезен для целей построения системы законодательства любого субъекта Российской Федерации, а после соответствующей доработки – и системы законодательства Российской Федерации.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика