Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

В кризисе юридической науки во многом виноваты сами учёные
Интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации Николаем Александровичем Власенко

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Общая характеристика ответственности органов публичной власти и их должностных лиц
Научные статьи
29.05.13 11:11

вернуться

  
ЕврАзЮж № 4 (59) 2013
Теория государства и права
Шугрина Е.С.
Общая характеристика ответственности органов публичной власти и их должностных лиц
В статье дается общая характеристика юридической ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Называются различия отраслевой юридической ответственности. Автором выделяются и исследуются на конкретных примерах особенности юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, которые проявляются во всех элементах состава правонарушения.


   Сейчас в нашем Интернет-магазине Вы сможете найти большой выбор стенок, модульных систем, спальных гарнитуров, мебели для детей, столов, шкафов и шкафов-купе, стеллажей. MebeLord вся подробная информация на сайте http://mebel-dlya-doma.ru

Ответственность - неотъемлемый элемент правового ста­туса как должностных лиц, так и органов публичной власти.

Обычно под юридической ответственностью понимается реагирование государства в лице соответствующих должност­ных лиц или органов власти на правонарушение и обязан­ность правонарушителя претерпевать неблагоприятные по­следствия.

о природе юридической ответственности в научной лите­ратуре высказываются противоречивые суждения. Некоторые авторы рассматривают ее только как негативную (ретроспек­тивную), т. е. ответственность за противоправное деяние, кото­рое совершено в прошлом. Ее специфика проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и пред­ставляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпеть лишение личного и имущественного характера за совершенное правонарушение. Исключительно ретроспек­тивный взгляд на юридическую ответственность разделяют да­леко не все ученые. Все большее признание получает широкое понимание юридической ответственности, имеющей слож­ную структуру, включающую два аспекта: ретроспективный и позитивный.

такой подход основан, прежде всего, на анализе поведения человека. Поскольку поведение человека имеет две полярные разновидности (социально полезное и социально вредное), то и ответственность рассматривается в двух аспектах: пози­тивном (проспективном) и негативном (ретроспективном). Позитивная ответственность органов публичной власти и их должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями; исполнительный орган, будучи подконтрольным представительному, также обязан представ­лять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов публичной вла­сти и их должностных лиц.

Думается, что сведение юридической ответственности только к негативной реакции государства и претерпеванию правонарушителем неблагоприятных правоограничений существенно обедняет проблему не только юридической от­ветственности, но и сущности права и сводит ответственность только к каре за правонарушение, а также исключает ее из механизма правового регулирования и формирования право­мерного поведения.

«Допустим, можно отказаться от понятия ответственно­сти, при котором его критерием является восприятие индиви­дом, иным субъектом права меры своего долга за решение за­дачи (первый аспект), — пишет С.А. Авакьян. — Но отказаться от того, что существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение функ­ций последнего — от этого (второго) аспекта ответственности уйти нельзя. А это есть, конечно, позитивная ответственность как элемент государственно организованного общества».

Д.А. Липинский отмечает, что в своем развитии пози­тивная (добровольная) ответственность проходит несколько стадий: закрепление в правовой норме обязанности по совер­шению позитивных поступков (статика установления ответ­ственности); правомерное поведение, его результат, одобре­ние, применение мер поощрения (динамика ответственности). Установление в правовой норме определенных обязанностей, одобрений или поощрений является объективным выражени­ем и закреплением добровольной юридической ответственно­сти субъекта. Внешне реализуется позитивная ответственность в реальном правомерном поведении субъекта. За правомер­ным поведением следует молчаливое одобрение со стороны государства или применение мер поощрения.

таким образом, важная особенность ответственности органов публичной власти и их должностных лиц состоит в том, что ответственность предполагает не только и не столько акцент на кару (что предполагает использование средств го­сударственного принуждения), а в большей степени ориенти­рована на позитивную ответственность, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достиже­ния определенных результатов, предписанных законом. При­менение мер юридической ответственности в свою очередь предполагает значительно больший акцент на правовостано- вительной функции ответственности, на необходимости защи­тить или восстановить конституционные ценности, правопо­рядок, законность.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П подчеркивалось, что необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что требует от органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Феде­рации как демократического федеративного правового го­сударства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и госу­дарственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспе­чение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1; ст. 2; ч. 1 ст. 3; части 1 и 2 ст. 4; части 1 и 3 ст. 5; ч. 1 ст. 8; ч. 3 ст. 11; части 1 и 2 ст. 15; ч. 3 ст. 55).

Контроль за соблюдением Конституции Российской Фе­дерации и федеральных законов находится в ведении Россий­ской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Рос­сийской Федерации (п. «а» ст. 71; ч. 1 ст. 76 Конституции Рос­сийской Федерации). обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72 Кон­ституции Российской Федерации). тем самым обязанности по защите Конституции Российской Федерации возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты.

Наряду с юридической существуют и иные виды ответ­ственности - политическая, моральная и др. Однако основа­нием юридической ответственности всегда является правона­рушение, т. е. виновное противоправное деяние.

Существуют разные виды юридической ответственности. Принято выделять такие виды отраслевой юридической от­ветственности, как уголовная, административная, конститу­ционно-правовая, муниципально-правовая, дисциплинарная, гражданская.

Интересно отметить, что в Федеральном законе от 6 ок­тября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предло­жен иной подход для классификации видов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Со­гласно ст. 70 органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, фи­зическими и юридическими лицами в соответствии с феде­ральными законами.

Названные виды юридической ответственности различа­ются по следующим признакам:

Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей. так, порядок привлечения к уго­ловной ответственности регулируется нормами уголовного права; привлечения к материальной ответственности - регули­руется нормами трудового права; к муниципально-правовой

-    нормами муниципального права; к конституционно-право­вой - нормами конституционного права и т. п.

основания. основанием любого вида юридической ответ­ственности является правонарушение. Но основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой

-    гражданско-правовой деликт, дисциплинарной - дисципли­нарный проступок, конституционно-правовой - конституцион­но-правовой деликт, муниципально-правовой - утрата доверия.

Шкала взысканий. Так, за административный проступок может быть наложен, например, штраф, административный арест; за дисциплинарный проступок - выговор, строгий выго­вор; за гражданско-правовой деликт - пеня, возмещение вре­да. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть отозвано; результатом привлечения к конститу­ционно-правовой ответственности может быть, например, ро­спуск представительного органа или отрешение от должности президента.

Порядок привлечения к ответственности. Например, вопрос об           уголовной ответственности решается в судебном порядке, о привлечении к административной ответственности - в админи­стративном или в судебном порядке, вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.

Круг лиц или органов, налагающих взыскание. так, уго­ловное наказание налагается только судом; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в по­рядке подчиненности должностным лицом; административное взыскание налагается, например, административной комисси­ей, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.

Форма правоприменительного акта. В уголовном праве таким документом является приговор, в административном - постановление, в гражданском - решение суда. Результаты голосования об отзыве выборного должностного лица оформ­ляются решением соответствующей избирательной комиссии и т. д.

Сроки наложения, исполнения и погашения взысканий. так, административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента совершения, а при длящемся правонару­шении - в течение двух месяцев с момента его обнаружения; дисциплинарное взыскание - в течение месяца с момента обнаружения и шести месяцев с момента совершения. Срок погашения административного и дисциплинарного взыска­ния составляет один год; срок погашения судимости - до восьми лет.

Перед кем наступает ответственность. Например, уго­ловная, административная, конституционно-правовая от­ветственность наступает перед государством; гражданско- правовая - перед физическими или юридическими лицами; муниципально-правовая - перед населением муниципального образования. Следует отметить, что именно по этому призна­ку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Вопросам уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной, материальной ответственности в юриди­ческой литературе уделяется достаточно много внимания. Значительно меньше внимания уделялось исследованию кон­ституционно-правовой и муниципально-правовой ответствен­ности, хотя в последние десятилетия и эти вопросы довольно подробно изучаются.

По мнению С.А. Авакьяна, «каждая отрасль права долж­на обеспечивать реализацию своих норм собственными сред­ствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответ­ственности - это такой же признак отрасли, как "собственные" общественные отношения, "свои" нормы, данные отношения регулирующие».

Особенности конституционно-правовой и муниципаль­но-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объ­ясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоот­ношений; особенностями юридической природы неправомер­ного поведения в соответствующей сфере; характером пред­писаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации.

Представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населе­нием - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном ме­тодологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли — конституционного права.

Кроме того, отличие муниципально-правовой ответствен­ности от конституционно-правовой видится в особенностях му­ниципальных правонарушений, процедуры ее реализации.

Можно выделить следующие особенности юридической ответственности органов публичной власти и их должност­ных лиц, которые проявляются во всех элементах состава правонарушения:

1.     При привлечении к ответственности органов публич­ной власти, их должностных лиц зачастую присутствует высо­кая степень политизации, на практике не всегда бывает про­сто разграничить юридическую ответственность и иную. Это обуславливается тем, что во многих случаях субъектами от­ветственности являются должностные лица и органы власти, т. е. субъекты права, наделенные властными полномочиями в отношении других, принимающие решения от имени госу­дарства, в интересах государства. Однако следует напомнить, что политическая ответственность не является юридической, наступает за нарушение норм нравственности, морали, т. е. ос­нованием не является правонарушение.

Например, Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ как в связи с наличием в его действиях пра­вонарушения, так и при отсутствии такового. Подобную ответ­ственность часто именуют политической.

Аналогично роспуск Государственной Думы, например, в случае троекратного отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, также можно отнести к по­литической ответственности - Государственная Дума отвечает в данном случае за нормальное и полноценное функциониро­вание исполнительной власти, признаков правонарушения в ее действиях нет.

Иногда данные меры называют мерами государственного принуждения, но не ответственности.

2.     Довольно часто отношения, регулируемые нормами конституционного права, защищаются иными видами отрас­левой ответственности. Например, захват государственной власти предусматривает уголовную ответственность (ст. 278 УК РФ); совершение депутатом преступления влечет прекраще­ние статуса депутата (конституционно-правовая ответствен­ность) и привлечение его к уголовной ответственности.

Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъек­тов права за нарушение конституционного законодательства в Российской Федерации. - М., 2000; Кондрашев А.А. Теория кон­ституционно-правовой ответственности. - М., 2011; Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). - Ростов-на-Дону, 2005; Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправле­ния. - М., 2007; Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответ­ственность власти: муниципальный уровень. - М., 2007; Шугрина Е.С. Понятие и элементы конституционно-правовой ответствен­ности в работах академика О.Е. Кутафина // Сборник статей, по­священных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / Отв. ред. В.И. Фадеев. - М., 2012. - С. 116-135.

О.Е. Кутафин обращает внимание на то, что «противо­правное деяние нарушает одновременно два вида право­отношений:                           конституционно-правовое       и     конкретное правоотношение другой отрасли права, детализирующее кон­ституционно-правовое отношение».

Причем возможно сначала привлечение к конституци­онно-правовой ответственности, а потом к иной отраслевой (отрешение Президента от должности, т. е. наступление кон­ституционно-правовой ответственности, влечет впоследствии применение мер уголовной ответственности к этому лицу). Возможна и обратная последовательность действий (вступив­ший в законную силу обвинительный приговор суда влечет досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, т. е. наступление конституционно-правовой от­ветственности).

о.Е. Кутафин подчеркивает, что «совершив преступле­ние, депутат теряет само право продолжать осуществление де­путатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголов­ный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституци­ей РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в таких случаях двойную ответственность: и как депутат (лише­ние мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание)».

3.    Одной из особенностей ответственности органов пу­бличной власти является отсутствие четко выраженной субъ­ективной стороны (вины). Это связано и с тем, что российская правовая доктрина не выработала единого подхода по вопросу о том, что такое вина коллективного субъекта, особенно если им является орган публичной власти.

«Вину коллективных субъектов можно рассматривать как неприменение коллективным субъектом всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий), для соблюдения конституционно-право­вых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-право­вая ответственность».

Например, Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, не исследует вопрос о вине законодателя.

Однако это не исключает наличия данного элемента со­става правонарушения.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что наличие вины - общий и общепризнанный принцип юри­дической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвус­мысленно, т. е. закреплено непосредственно (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П).

В другом решении Конституционный Суд РФ подчер­кнул, что, как следует из ст. 54 (ч. 2) Конституции РФ, юриди­ческая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правона­рушения является, таким образом, необходимым основани­ем для всех видов юридической ответственности, при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публич­но-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституцион­ными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юри­дической ответственности, что относится и к ответственности за нарушение таможенных правил. К основаниям ответствен­ности, исходя из общего понятия состава правонарушения, от­носится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П).

4.      Субъектами уголовной ответственности являются должностные лица; субъектами административной ответ­ственности - юридические лица и должностные лица (ины­ми словами, если орган публичной власти не имеет статуса юридического лица, то он не является субъектом администра­тивной ответственности; с другой стороны, если структурное подразделение органа публичной власти, например админи­страции, является юридическом лицом, то оно может быть привлечено к административной ответственности); субъек­тами конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности являются органы власти и их должностные лица; субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица, государственные, муниципальные служа­щие; субъектами гражданско-правовой ответственности явля­ются органы власти, их должностные лица.

Например, согласно ст. 46 Устава Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 20 июня 2012 г.) в систему ор­ганов государственной власти края входят: законодательный (представительный) орган государственной власти Краснояр­ского края - Законодательное Собрание Красноярского края; высшее должностное лицо Красноярского края - Губернатор Красноярского края; высший орган исполнительной власти Красноярского края - Правительство Красноярского края; иные органы исполнительной власти Красноярского края; мировые судьи Красноярского края. Причем Губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет ис­полнительную власть края (ст. 85). Кроме того, отдельно вы­деляются государственные органы края, к которым относятся: Избирательная комиссия Красноярского края; Счетная палата Красноярского края; Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае (ст. 85). Статусом юридического лица на­деляются Законодательное Собрание (ст. 84), Правительство края (ст. 110), органы исполнительной власти края в соответ­ствии с положениями об этих органах (ст. 115), Уполномочен­ный по правам человека в крае (ст. 123), Избирательная комис­сия края (ст. 127), Счетная палата края (ст. 131).

5.      Не всегда бывает просто провести грань между орга­нами власти и их должностными лицами. Во-первых, долж­ностное лицо может быть одновременно и органом власти, действующим на принципах единоначалия.

В Определении Конституционного Суда РФ от 26 сентя­бря 1996 г. № 92-О констатировалось, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полно­мочий может выступать и в качестве органа местного само­управления. Например, глава муниципального образования является высшим должностным лицом (ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ) и органом местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Названные различия необходимо учитывать, например, при составлении протокола об административном правонару­шении - размер взысканий, налагаемых на должностных лиц и юридических лиц, существенно различается; если к ответ­ственности привлекается должностное лицо, то исполнение взыскания осуществляется за счет собственных средств; испол­нение взыскания, налагаемого на орган местного самоуправле­ния, осуществляется за счет средств местного бюджета.

Во-вторых, имеются случаи совмещения у одного чело­века разных статусов, когда он одновременно возглавляет не­скольких органов власти или, будучи высшим должностным лицом, возглавляет иной орган власти. В этом случае при привлечении к ответственности необходимо внимательно ис­следовать вопрос о том, за неисполнение или ненадлежащее исполнение каких полномочий наступает юридическая ответ­ственность.

Например, решением районного совета депутатов Бал­тийского муниципального района (Калининградская область) от 16 ноября 2009 г. № 14 был удален в отставку глава муници­пального образования за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципально­го района, за счет средств бюджета муниципального района.

Восстанавливая в должности главу муниципального об­разования, Балтийский городской суд в своем решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что согласно Уставу Балтийского городского округа местной администрацией руководит глава городского округа. Частью 5 ст. 30 Устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий полномочия главы городского округа в ча­сти главы администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на предсе­дателя окружного Совета депутатов, который исполняет дан­ные обязательства до вступления в должность главы городско­го округа. На основании вышеизложенных статей Устава суд приходит к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципально­го района, за счет средств бюджета муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим долж­ностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы администрации, отнесена к полномочи­ям главы администрации. В ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечи­вается местной администрацией муниципального образова­ния. Таким образом, Балтийский городской суд считает, что довод районного совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравнива­нию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входя­щих в непосредственные полномочия главы округа, несостоя­телен.

Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в решении от 30 декабря 2009 г. по делу № 33-5159/2009 указал, что Федеральным законом № 131-ФЗ к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего мест­ную администрацию, отнесено, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной администрацией на принципах единоначалия (ст. 37), издание постановлений и распоряжений местной адми­нистрации по вопросам местного значения (ст. 43). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полно­мочий главы муниципального образования, повлекших удале­ние в отставку.

Такая позиция областного суда вызывает недоумение. Городским судом при вынесении решения более тщательно исследовался вопрос о фактическом осуществлении полномо­чий конкретными органами местного самоуправления.

6.   Следует обратить внимание и на другие особенности субъектного состава. Имеются случаи, когда фактически к от­ветственности должен привлекаться иной субъект.

По мнению Конституционного Суда РФ, высказанному в Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П, конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Части и подразделения Вооруженных Сил и личный состав Мини­стерства внутренних дел РФ не могут и не должны нести кон­ституционной ответственности за исполнение государственно­властных велений главы государства или Правительства РФ.

Устанавливая функции и полномочия федеральных ор­ганов государственной власти, Конституция РФ исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Именно этим обусловлена конституционная ответственность Прези­дента РФ за деятельность Правительства РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

7.   Как уже неоднократно говорилось, субъектом юриди­ческой ответственности может являться должностное лицо. Термин «должностное лицо» можно встретить в текстах мно­гих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному от­раслевому толкованию.

Наиболее четкое определение должностного лица сфор­мулировано наукой уголовного права в связи с появлением такого вида преступлений, как должностные. В УК РФ в при­мечании к ст. 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя вла­сти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

В Федеральном законе № 131-ФЗ введено пять видов должностных лиц (депутат, должностное лицо местного са­моуправления, выборное должностное лицо местного самоу­правления, член выборного органа местного самоуправления, лицо, замещающее муниципальную должность).

В Определении Конституционного Суда РФ от 01 июня 2010 г. № 885-О-О отмечалось, что понятие должностного лица как представителя власти, содержащееся во взаимосвязанных положениях п. 1 примечаний к ст. 285 и примечания к ст. 318 УК Российской Федерации, включает признаки, непосред­ственно отличающие должностных лиц, в том числе предста­вителей власти, от иных участников уголовно-правовых отно­шений, и имеет исключительно уголовно-правовое значение, будучи связанным с особенностями формулирования в законе соответствующих составов преступлений. Данный вывод сле­дует из сохраняющей силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Определе­нии от 1 апреля 1996 г. № 9-О. Таким образом, то обстоятель­ство, что Федеральный закон № 131-ФЗ не относит депутата представительного органа муниципального образования к числу должностных лиц местного самоуправления (статьи 2, 40), само по себе не означает, что такой депутат не может при­знаваться должностным лицом по смыслу п. 1 примечаний к ст. 285 и примечания к ст. 318 УК Российской Федерации. С учетом сказанного п. 1 примечаний к ст. 285 и примечание к ст. 318 УК Российской Федерации, взятые в нормативном един­стве с законодательством о местном самоуправлении, означа­ют, что депутат представительного органа муниципального образования может признаваться должностным лицом как представитель муниципальной власти.

Очевидно, что при привлечении к отраслевой юридиче­ской ответственности следует руководствоваться отраслевым пониманием должностного лица. Однако в отдельных случаях понимание должностного лица, существующее в конституци­онном или муниципальном праве, может привести к переква­лификации дела.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирую­щим признаком многих уголовно наказуемых деяний, пред­усмотренных главой 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК). Более суровая ответственность этого субъекта пре­ступления обусловлена существенным объемом его полномо­чий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий го­родскую администрацию).

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судеб­ной практике, что приводит к ошибочной квалификации пре­ступлений.

Например, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администра­ции Юкковской волости Всеволожского района Ленинград­ской области, т. е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалифика­ции действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК. В обоснование та­кого решения указывается, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Админи­страция осуществляет исполнительно-распорядительную де­ятельность под непосредственным руководством главы муни­ципального образования. Из Положения об администрации

Юкковской волости администрации муниципального обра­зования «Всеволожский район Ленинградской области» сле­дует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципаль­ного образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправ­ления администрации муниципального образования «Всево­ложский район Ленинградской области».

Кроме того, характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправ­ления. Эти различия касаются, в первую очередь, уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципаль­но-правовой ответственности.

8.    Объективная сторона правонарушения характеризует внешнее проявление правонарушения, собственно противо­правное поведение. Противоправность может означать непри­менение или недолжное применение конституционно-право­вых норм, а также их прямое нарушение. Иными словами, речь может идти о разных формах проявления деяния - как действия, так и бездействия.

Например, в соответствии с механизмом, предусмотрен­ным в ч. 4 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» бездействие представительного (законода­тельного) органа государственной власти субъекта РФ может привести к его роспуску.

Подобные механизмы предусмотрены и для органов местного самоуправления (статьи 73 и 74 Федерального закона № 131-ФЗ).

В отдельных случаях правомерное, но несвоевременное, нецелесообразное или неэффективное поведение также рас­сматривается в качестве объективной стороны.

Например, Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффектив­ности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Рос­сийской Федерации» одной из задач Счетной палаты являет­ся определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной соб­ственности (ст. 2). Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответ­ственность, передает соответствующие материалы в правоох­ранительные органы (ст. 15).

В объективную сторону могут быть включены и послед­ствия совершенного деяния.

Например, одним из оснований отрешения главы муни­ципального образования или главы местной администрации от должности является совершение действий, в том числе изда­ние им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федера­ции и ее обороноспособности, единству правового и экономи­ческого пространства Российской Федерации, нецелевое рас­ходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (ст. 74 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно­правовой ответственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии.

Действующее законодательство все чаще предусматрива­ет судебный порядок для подтверждения наличия признаков правонарушения, что само по себе является действенной га­рантией прав лиц или организаций, к которым применяются меры конституционно-правовой ответственности.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7  июня 2000 г. № 10-П нормы, закрепляющие досрочное ос­вобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института консти­туционной ответственности, не противоречат Конституции РФ при условии, что неправомерность этих действий под­тверждается вступившим в силу решением суда.

Анализ правоприменительной практики показывает, что на муниципальном уровне есть масса примеров привлечения к разным видам юридической ответственности. Органы госу­дарственной власти субъектов РФ значительно реже привлека­ются к юридической ответственности. Примеров применения мер юридической ответственности к некоторым органам госу­дарственной власти до сих пор нет. Автор учел эти особенно­сти при подготовке последующих работ, в которых анализиру­ются конкретные механизмы привлечения к ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Примеры применения некоторых механизмов юридической ответствен­ности можно найти только на муниципальном уровне.

Теория государства и права




Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика