Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Проблема усиления роли общественности в принятии экологически значимых решений в российском и европейском праве
Научные статьи
15.01.14 12:30

Проблема усиления роли общественности в принятии экологически значимых решений в российском и европейском праве

     

Эффективность правового регулирования любых обще­ственных отношений напрямую обусловлена четкостью по­нимания предмета такого регулирования. Описание же этого предмета зависит от развитости понятийного аппарата отдель­но взятого нормативного акта либо всей правовой системы.

Использование в нормативных актах и правопримени­тельной практике неопределенных терминов, допускающих их неоднозначное толкование, затрудняет реализацию право­вых предписаний, влечет появление различных конфликтов. Данная тенденция имеет место во всех странах мира.

Вместе с тем, существующее состояние усложняющихся с каждым годом общественных отношений влечет за собой невозможность детального описания сущности отдельных правовых категорий ввиду их сложности и многопланового использования. Это обстоятельство влечет за собой появление «оценочных категорий» - правовых терминов, точное значе­ние которых устанавливает не закон, а правоприменительный орган исходя из обстоятельств дела. Само по себе наличие та­ких категорий не является показателем дефекта национальной правовой системы или недостатком международного акта. Как таковые, оценочные категории присутствуют в нормативных актах и развитых, и развивающихся государств. Например, в отдельных Директивах ЕС можно встретить упоминание «раз­умных сроков, обеспечивающих предоставление достаточного времени для информирования общественности, а также для подготовки и участия заинтересованной общественности в принятии решений по экологическим вопросам». В одной только приведенной норме мы встречаем сразу три оценоч­ных категории.

В связи с этим представляется, что намного важнее при характеристике системы права не наличие оценочных категорий, а тенденции правоприменительной практики, объектив­ность судебных органов при их толковании.

Исследуемые в настоящей статье термины «обществен­ность» и «экологически значимые решения» как раз и явля­ются весьма типичными оценочными категориями в между­народном и российском праве.

М.И.Васильева полагает, что значение общественного уча­стия не ограничивается служебной функцией по отношению к правам человека, а состоит в его способности опосредованно влиять на качество окружающей среды. Общественная актив­ность - важный стимул совершенствования права и управле­ния. И в этой системе координат эффективность, и даже сам смысл участия связывается с его осуществлением именно в период до принятия эколого-значимых решений - иначе про­цедура превращается в декорацию.

Категория «общественность» иногда отождествляется с «общественными организациями». Это сравнение неприем­лемо. Общественность - это многоаспектное понятие, а обще­ственные организации - юридически оформленный активный сектор общественности, ее часть, граждане, объединившиеся для решения определенных задач. Отсюда следует, что при принятии экологически значимых решений необходимо ис­ключать из числа «общественности» лиц, имеющих служеб­ную или коммерческую заинтересованность».

Таким образом, принцип участия общественности в при­нятии экологических решений предусмотрен через взаимо­действие между органами публичной власти, юридическими лицами и общественностью; взаимное содействие обществен­ности и органов публичной власти в развитии гражданского общества с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологиче­ской безопасности.

Говоря об отражении в экологическом праве и о реализа­ции на практике принципа участия общественности, необходи­мо проанализировать формы и методы такого участия. Боль­шинство современных российских ученых сходится во мнении, что основной формой такого участия является общественный экологический контроль. По мнению В.Ф.Петренко, «Обще­ственный экологический контроль является понятием, включа­ющим в себя все виды деятельности граждан и общественных экологических организаций по реализации конституционных и иных законных прав на благоприятную окружающую среду и возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу».

А.К.Веселов включает в понятие общественного экологи­ческого контроля открытый список направлений деятельно­сти, в том числе «участие в принятии экологически значимых решений».

Представляется, что общественный экологический кон­троль не может выступать в качестве родовой категории для всех видов и форм участия общественности в охране окружаю­щей среды. Общественный экологический контроль - это чет­ко регламентированный экологическим законодательством вид деятельности, проявляющийся в предупредительной фор­ме (при проведении общественных экологических экспертиз по проектам намечаемой деятельности) или в форме текущего контроля (за состоянием окружающей среды, включая выяв­ление мест размещения отходов производства и потребления, соблюдения экологических требований при строительстве и т.д.). Такой контроль должен присутствовать на всех стадиях хозяйственной деятельности (строительство, ввод в эксплу­атацию, эксплуатация, реконструкция и т.д.) экологически опасных объектов. Между тем, виды и формы участия обще­ственности в принятии экологически значимых решений не ограничиваются только предупредительным и текущим эко­логическим контролем.

Для того, чтобы сформулировать конкретные виды и фор­мы такого общественного участия, необходимо определиться с содержанием еще одной оценочной категории - «экологи­чески значимые решения». В научной литературе под ними предложено понимать решения, принимаемые органами власти и хозяйствующими субъектами, реализация которых связана с воздействием на окружающую среду, затрагивает экологические права человека

Но как определить степень влияния решений органов публичной власти на состояние окружающей среды, требую­щих вмешательства общественности? На сегодняшний день в российском праве нет исчерпывающих критериев для опреде­ления данной категории. Можно лишь говорить об объектах, масштаб строительства и/или вмешательства которых в при­родные процессы требует получения лицензий, актов государ­ственной экспертизы или иных юридически значимых доку­ментов, указанных в экологических законах.

Несомненно, к числу таковых будут отнесены проекты строительства экологически опасных производств (например, по переработке и уничтожению химического оружия), проек­ты, требующие сведения лесов и т.д.

Между тем, осуществление участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и боль­шинстве стран постсоветского пространства затруднено рядом объективных и субъективных факторов. С одной стороны, оста­ются не урегулированными различные процедурные вопросы деятельности общественности (например, правила фиксиро­вания итогов общественного обсуждения в ходе проведения ОВОС), права, обязанности, ответственность общественных контролеров, гарантии предоставления им необходимой ин­формации от органов публичной власти и коммерческих структур. С другой стороны, хотя в современной России сейчас и происходит рост престижности общественной (бесплатной) деятельности, все равно количество участников общественных экологических объединений остается крайне незначитель­ным. Есть вопросы и по поводу профессиональной подготовки граждан, желающих участвовать в принятии таких решений.

Отдельный вопрос заключается в том, являются ли «об­щественными» структуры, созданные по инициативе органов государственной власти (и местного самоуправления), напри­мер, Общественные палаты РФ и ее субъектов, которые пыта­ются выступать в роли медиатора при возникновении споров между гражданами и органами власти (и коммерческими структурами).

Таким образом, в российском праве под оценочной кате­горией «общественность» обычно понимается совокупность субъектов гражданского общества, включающих граждан и си­стему негосударственных (общественных) юридических лиц, наделенных предусмотренными экологическим законодатель­ством правами, свободами и обязанностями в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природ­ных ресурсов.

«Экологические значимые решения» - это результат вы­бора и принятия варианта хозяйственной или иной деятель­ности, связанной с использованием природных ресурсов и/ или негативным воздействием на природу, основанного на учете эколого-правовых требований, обеспечивающих предот­вращение, снижение негативного воздействия этой деятельно­сти на окружающую среду, восстановление ее благоприятного состояния.

В международном праве наиболее последовательно кате­гория «общественность» и принципы ее участия в принятии экологически значимых решений отражена в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процес­се принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция, 25 июня 1998 г.).

В данной конвенции производится разграничение двух оценочных категорий: «общественность» и «заинтересованная общественность».

Под «общественностью» в Конвенции понимается одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практи­кой их ассоциации, организации или группы.

«Заинтересованная общественность» означает обществен­ность, которая затрагивается или может затрагиваться про­цессом принятия решений по вопросам, касающимся окру­жающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительствен­ные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым нацио­нальным законодательством, считаются организациями, име­ющими заинтересованность.

В Конвенции не раскрывается содержание категории «экологически значимые решения», хотя из контекста ее норм можно сделать вывод, что такие решения должны затрагивать три сферы общественных отношений:

1)    участие общественности в принятии решений по кон­кретным видам деятельности. Заинтересованная обществен­ность адекватно, своевременно и эффективно информирует­ся, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом на­чальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в том числе: о планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет приниматься ре­шение; характере возможных решений или проекте решения; государственном органе, ответственном за принятие решения; предусматриваемой процедуре и т.д. Соответствующие виды деятельности указаны в Приложении 1 к Конвенции, и вклю­чают объекты энергетики, производство и переработку метал­лов, обработку и удаление отходов и т.д.

2)    участие общественности в решении вопросов, касаю­щихся планов, программ и политики, связанных с окружаю­щей средой;

3)    участие общественности в подготовке нормативных по­ложений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных норма­тивных актов.

Таким образом, доктринально можно вывести следу­ющее определение: «экологически значимая деятельность» — это деятельность, предполагающая строительство или ре­конструкцию промышленных объектов, функционирование которых представляет опасность для окружающей среды, а также разработку экологических планов, программ и норма­тивных правовых актов.

В Директивах Европейского Союза прослеживается ряд требований и процедур, связанных с регламентированием участия общественности:

1)    проведение отличий между «общественностью» и «за­интересованными членами общественности». Анализ десят­ков директив ЕС показывает, что соотношение этих категорий проводится в русле рекомендаций Орхусской конвенции (см., например, Директиву Европейского парламента и Совета Ев­ропейского Союза 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. о промыш­ленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязне­ния и контроле над ним));

2)    определяется перечень процессов, в которых государ­ства - члены ЕС гарантируют участие заинтересованных членов общественности. Применительно к сфере действия вышеназ­ванной Директивы от 24 ноября 2010 г., к таким сферам отно­сится, например, выдача разрешения на новую установку, осу­ществляющую выбросы (ст.24). Подробно регламентируется порядок участия общественности в принятии таких решений и вопросы информирования. В других Директивах прослежи­вается тот же набор форм и методов участия общественности в принятии экологически значимых решений, включая учет мнения граждан при планировании новых предприятий (их модификации); строительство рядом с ними иных потенци­ально опасных объектов и т.д.

В самом общем виде процедуры участия общественно­сти в принятии экологически значимых решений включают в себя: право заинтересованной общественности выразить ком­петентному органу свои замечания и до принятия решения по конкретному проекту; гарантии своевременного принятия во внимание результатов консультаций при принятии решения;

3)    Директивы ЕС упоминают многочисленные случаи, в которых принятие экологические значимых решений проис­ходит с учетом мнения заинтересованных членов обществен­ности. Проведем их научную классификацию:

а)   охрана окружающей среды при осуществлении от­дельных видов хозяйственной деятельности (учет мнения за­интересованной общественности при управлении отходами добывающей промышленности или для предотвращения за­грязнения окружающей среды от промышленных выбросов);

б)   охрана окружающей среды от различного рода при­родных и техногенных бедствий (учет мнения общественности относительно планов действий в аварийных ситуациях при авариях, связанных с опасными веществами);

в)   охрана отдельных компонентов окружающей среды (зе­мель, вод, лесов и т.д.) от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности (например, Директива Европейского парламента и Совета 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 г. устанавли­вает рамочные положения о деятельности Сообщества в области водной политики с учетом мнения общественности).

Таким образом, международное и европейское право регулируют три важных аспекта участия общественности в принятии экологически значимых решений: понятие (терми­ны); формы и методы участия; сферы хозяйственной и иной деятельности, в которых может быть причинен вред окружаю­щей среде, и где предусмотрен учет мнения заинтересованной общественности.

XXI век принес человечеству новые угрозы, обусловлен­ные его дальнейшим воздействием на природные процессы. При этом если по поводу «стандартных» угроз экологической безопасности мировым сообществом наработан определен­ный инструментарий, то в отношении новых угроз такие меры еще не выработаны. Попробуем посмотреть на них более предметно.

1.     Проблема обращения с генетически модифицирован­ными организмами (далее - ГМО) достаточно осознана миро­вых сообществом. Не пытаясь перечислять все международные и национальные акты по этому вопросу, замечу, что только на уровне ЕС этой проблеме посвящен ряд специальных дирек­тив: Директива 2009/41/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от шестого мая 2009 г. об ограниченном использовании ге­нетически модифицированных микроорганизмов; Директива 2001/18/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 12 марта 2001 г. о преднамеренном выбросе в окружающую среду гене­тически модифицированных организмов и т.д. Согласно Ди­рективе Европейского Парламента и Совета (ЕС) от 22.09.2003 № 1829/2003 о генетически модифицированной пище и кор­мах, этикетированию подлежит вся пищевая продукция при содержании компонентов ГМО более 0,9%.

Предпринимаются попытки национальных законодате­лей ограничить ввоз в страну продукции, содержащей ГМО, посредством создания «зоны, свободной от ГМО». Так, напри­мер, Австрия является страной, полностью свободной от ГМО; помимо введённых национальных запретов на выращивание трансгенных культур, все девять федеральных земель этой страны объявили себя свободными от ГМО. Аналогичные за­коны приняты в Греции, Польше и Швейцарии; ограничен ввоз продукции с ГМО в ряд провинций Испании.

При этом в России процедуры учета мнения обществен­ности при принятии решений о ввозе или распространении продукции, произведенной с использованием ГМО, никак не развиты, в отличии от европейских стран.

2.     В настоящий момент в научной литературе, наряду с исследованием положительных коммерческих перспектив от использования нанотехнологий, начинает обращаться внима­ние и на высокую вероятность возникновения различных нега­тивных социальных последствий от их использования. К ним относятся: ухудшение состояния окружающей среды и здо­ровья человека; гонка вооружений на основе нанотехнологий; усиление существующих проблем на новом уровне, включая наркоманию, терроризм, безработицу и т.д.

Применительно к вопросам правовой охраны окружа­ющей среды и здоровья человека наибольший интерес пред­ставляет использование нанотехнологий при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых продуктов, парфюмерно-косметической продукции, причем как при непосредственном их использовании и употреблении, так и при воздействии наночастиц и наноматериалов на окру­жающую среду в процессе производства. Проблема в том, что возможные биологические эффекты поступления наномате­риалов в организм человека изучены недостаточно, хотя уже есть данные о том, что различные вещества при переводе их в форму наночастиц могут значительно изменять свои физико­химические свойства, что может негативно отразиться на здо­ровье человека в процессе их усвоения в организме.

Наиболее известным на сегодняшний день является нега­тивное воздействие на здоровье человека наночастиц асбеста. Первыми, кто заметил не безвредность асбеста были службы санитарно-медицинского контроля на производящих пред­приятиях европейских стран. В 1998-99 - Евросоюз и Франция наложили запрет на использование ряда видов асбеста. В 2000­01 ВТО поддержало запрет Евросоюза. В США с середины XX в. большую известность получили так называемые «асбе­стовые дела», по заявлениям рабочих добывающих и перера­батывающих асбест предприятий, заболевших раком легких, и их семей. Данная категория дел в юридической литературе США рассматривается как типичный пример массового де­ликта, и наряду с другими категориями дел, была положена в основу теории таких деликтов. Таким образом, в истории имеются примеры запрета использования наноматериалов, а также возмещения вреда предприятиями наноиндустрии.

3.    Активное воздействие на гидрометеорологические про­цессы - воздействие на природные процессы в целях их регу­лирования и уменьшения возможного вреда от них населению и экономике. Данное воздействие может быть разным: воздей­ствие на облака, на туманы, борьба с градом и т.д.

Активное воздействие на облака - это физико-химическое воздействие на облака с целью вызвать выпадение осадков из облаков или рассеяние облаков без выпадения осадков. Дан­ная технология преимущественно сводится к изменению фа­зового состояния облака при «засеве» его некоторыми реаген­тами, в частности твердой углекислотой и дымом йодистого серебра или йодистого свинца. При испарении измельченной углекислоты в переохлажденных водяных облаках создается сильное охлаждение (ниже -40°) и пересыщение, что приводит к кристаллизации. Облака превращаются в смешанные, при­обретают вследствие этого коллоидальную неустойчивость и дают осадки, как это бывает естественным образом в смешан­ных облаках.

В настоящее время существует порядка 150-ти проектов по изменению погоды, которые проводятся в более чем со­рока странах мира. Предпринимаются попытки примене­ния самых невероятных способов - например, облучать тучи микроволнами, нагревая их до состояния плазмы. Ряд стран (например, Беларусь) не практикуют принудительное воздей­ствие на погоду.

Страшные метеорологические катастрофы последних лет (наводнения, тайфуны, цунами и т.д.) позволяют сомневаться в «безвредности» насильственного воздействия на природу. Ис­кусственное и постоянное воздействие на биосферу Земли не может не вызвать катастрофы планетарного масштаба.

Как отмечалось в научной литературе, «искусственное воздействие на погоду с точки зрения международного права необходимо рассмотреть, прежде всего, в связи с режимом го­сударственных границ. Искусственное изменение естественно сложившегося распределения осадков в данном районе как в сторону их уменьшения (рассеивание облаков), так и, наобо­рот, увеличения (искусственное вызывание дождя или снега), осуществляемое в пределах одного государства, несомненно, может оказать существенное влияние на климат других, пре­жде всего граничащих с ним, государств».

Таким образом, очевидна необходимость проведения серьезных научных исследований о связи между активным вмешательством в гидрометеорологические процессы и гло­бальным изменением климата, а также о выработке между­народной нормативно-правовой защиты против этой угрозы для человеческой цивилизации, пока еще не воспринятой ми­ровым сообществом.

Участие общественности в принятии экологически зна­чимых решений - категория, давно существующая как в международном, так и внутригосударственном праве. Сфор­мулированная в Орхусской конвенции конструкция участия общественности оказала самое прямое влияние на нормотвор­чество Европейского Союза. Данный принцип представлен в законодательстве других стран, в том числе, не ратифициро­вавших Орхусскую конвенцию.

В международном и европейском праве можно выделить три четко нормативно закрепленных аспекта участия обще­ственности в принятии экологически значимых решений: понятие (термины); формы и методы участия; сферы хозяй­ственной и иной деятельности, в которых может быть причи­нен вред окружающей среды, где предусмотрен учет мнения общественности.

Анализ международных и национальных нормативных актов позволяет выделить несколько форм участия обществен­ности в принятии экологически значимых решений. Первой и основной формой такого участия является получение инфор­мации о намечаемой деятельности, и осуществление обще­ственного экологического контроля за ней. Такой контроль может осуществляться в двух формах: предупредительной (ОВОС) и текущей (контроль за действующими объектами). Наряду с этим, влияние общественности на принятие эколо­гически значимых решений может проявляться в проведении экологических митингов, пикетов и демонстраций, референ­думов, обращение в суд или в органы государственной власти, а также иных формах.

С появлением все новых экологических угроз в последние годы возникает необходимость в разработке эффективных мер противодействия им. В их число входят экологические угрозы от использования ГМО, нанотехнологий и принудительного воздействия на гидрометеорологические процессы. Участие мирового сообщества в разработке необходимых документов, разработка эффективных контрольных механизмов, предус­матривающих участие общественности в принятии экологи­чески значимых решений, являются одной из насущных задач ведущих стран мира на современном этапе.


экологическое право

Играйте в игровые автоматы бесплатно и без регистрации онлайн. Что наша жизнь? Игра! Бесконечный выбор бесплатных слотов для ценителей разнообразия! Слоты Играть Бесплатно Без Регистрации play-777-slots.com


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика