Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Федеральный законотворческий процесс и его проблемы
Научные статьи
07.11.14 15:17
вернуться

Федеральный законотворческий процесс и его проблемы


alt 
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Золотухина Т. А.
В статье проводится анализ самостоятельных стадий и этапов федерального законотворческого процесса, исследуются сопровождающие данный процесс проблемы и направленные на их преодоление научные дискуссии в рамках каждого этапа «рождения» закона. По результатам проведенного исследования формулируются научно обоснованные способы преодоления существующих проблем рассматриваемого процесса.

Активизация федерального законотворчества, колоссаль­ный объем принимаемых в последнее время в России фе­деральных законов наглядно демонстрирует наличие суще­ственных проблем федерального законотворческого процесса, преодоление которых способно позитивно повлиять на право­вую политику в стране. При этом анализ законотворческих ошибок свидетельствует о необходимости осуществления ком­плекса мероприятий со стороны как ученых-правоведов, так и практикующих специалистов в области законотворчества.

В настоящее время федеральный законотворческий про­цесс регламентируется Конституцией РФ, Федеральным за­коном от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и собственными регламентами палат Федерального Собра­ния — Государственной Думы и Совета Федерации, а в неко­торых случаях — специальными законами. Однако обнаружи­вающаяся неполнота правового регулирования обусловливает необходимость единой правовой основы законотворческого процесса в виде скорейшей разработки и принятия федераль­ного (федерального конституционного) закона «О норматив­ных правовых актах Российской Федерации», в котором надле­жит закрепить порядок разработки, принятия, опубликования и введения в действие российских законов, определить важ­нейшие правила, приемы, методы законодательной техники и способы разрешения споров, которые могут возникать в про­цессе работы над законопроектом внутри палат и между ними. Такой закон облегчил бы работу самому законодателю, а нор­мативно-правовые акты высшей юридической силы избавил бы от законотворческих ошибок и трудностей в процессе право­применения, тем более что соответствующий законопроект уже давно разработан, но нуждается в усовершенствовании.

В современной России процесс принятия и вступления в силу федеральных конституционных и федеральных законов представлен нормативно закрепленной процедурой прохож­дения ряда последовательных стадий и этапов: предпарламентская стадия, включающая этапы законотворческой ини­циативы и внесения законопроекта в Государственную Думу; парламентская стадия, включающая этапы предварительного рассмотрения и обсуждения законопроекта, принятия закона Государственной Думой, одобрения (отклонения) закона Со­ветом Федерации; послепарламентская стадия или промульга­ция закона, включающая этапы санкционирования принятого закона главой государства, опубликования закона и вступления его в силу.

Под законотворческой инициативой понимается кон­ституционно установленная, юридически значимая возмож­ность компетентных субъектов инициировать (возбудить) законотворческий процесс. В этой связи требуется заменить установленное в Конституции РФ наименование инициативы по созданию законов, ибо все стадии данного процесса носит творческий характер.

В качестве субъектов права законотворческой инициати­вы российская Конституция называет Президента РФ, Совет Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) ор­ганы власти субъектов Федерации (обладатели общего права законотворческой инициативы), а также Конституционный и Верховный Суды РФ, но только по вопросам, имеющим непо­средственное отношение к их деятельности (обладатели специ­ального права законотворческой инициативы). Не исключена и совместная законотворческая инициатива нескольких субъ­ектов. Кроме того, через субъектов права законотворческой инициативы нередко действует множество субъектов «лобби­рования».

Наиболее активными субъектами указанного права были и остаются депутаты Государственной Думы, а в последнее вре­мя важным поставщиком законопроектов в Государственную Думу стал Президент РФ. Правительству РФ в этом процессе отводится лишь четвертая часть от объема всех принимаемых к рассмотрению законопроектов, хотя в области активизации законопроектной деятельности Правительства РФ отмечается положительная динамика, что обусловлено социальной значи­мостью решаемых им вопросов.

Среди высших судебных органов число обращений с за­конотворческой инициативой крайне мало и не одинаково: системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и проблемы в законодательстве, что об­условливает их активность в этой области. Напротив, Консти­туционный Суд РФ избегает участия в законотворческом про­цессе путем реализации права законотворческой инициативы, поскольку принятый по его инициативе закон может быть оспорен в будущем по основанию его неконституционности именно в данный орган судебной власти.

Несмотря на значительное число субъектов права законот­ворческой инициативы, российские ученые-правоведы обосно­вывают необходимость расширения перечня субъектов данного права за счет его предоставления общественным организациям, политическим партиям, населению РФ в форме его объедине­ния в инициативные группы или в принципе даже любому гражданину, что (при обеспечении элемента слаженности в работе коллектива) представляется вполне оправданным.

Формой реализации права законотворческой инициативы является законопроект, то есть проект нового закона, либо про­ект закона о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо проект закона о признании действующих законов утратившими силу. Его подготовка начинается с принятия компетентным государственным органом решения о необходи­мости издания закона и о создании рабочей группы, которой поручается подготовить проект. При разработке проекта за­кона большое значение имеют правильный выбор темы бу­дущего закона, круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определение цели правового воз­действия и возможных последствий правового регулирования, учет принципа системности и соблюдение правил законода­тельной техники.

В свою очередь современная законотворческая практика требует официального закрепления такой формы реализации права законотворческой инициативы, как законодательное предложение. На разных этапах развития юридическая на­ука и практика неоднозначно относились к законодательным предложениям, признавая или отрицая существование такой формы реализации права законотворческой инициативы. В современных условиях ее использование необходимо и долж­но сводиться к обоснованию потребности в принятии ново­го закона (в изменении действующего или в отмене старого) и к изложению его основного содержания.

Указанные обстоятельства требуют законодательного оформления в виде внесения дополнений в Конституцию РФ и принятия специального федерального закона об инициати­ве (народной инициативе) или о реализации права законот­ворческой инициативы, в котором надлежит предусмотреть формы реализации права законотворческой инициативы, а также субъектов реализации данного права в соответству­ющей форме.

С учетом выявленных недостатков законопроект дорабаты­вается и вместе с сопроводительными документами вносится в порядке законотворческой инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания, которая обязана принять вне­сенный законопроект к своему производству и выразить к нему свое отношение. В противном случае Государственная Дума считается нарушившей конституционные права соответству­ющих субъектов.

Центральное место в законотворческом процессе отводится парламентской стадии принятия закона, которая реализуется каждой палатой Федерального Собрания самостоятельно.

Первая часть парламентской стадии законотворческого процесса осуществляется Государственной Думой, которая проводит предварительное рассмотрение и обсуждение по­ступивших документов в рабочих органах палаты и непосред­ственное принятие внесенного законопроекта на ее пленарных заседаниях, как правило, в трех чтениях. При этом целесо­образно нормативно зафиксировать сроки, определяющие временной интервал между чтениями законопроекта.

На этапе предварительного рассмотрения и обсуждения законопроект проверяется на соответствие установленным тре­бованиям, в результате чего, либо возвращается инициатору, либо проходит подготовку к рассмотрению палатой в первом чтении. В ходе подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении он подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу с точки зрения потребности законодательного урегулирования соответствующих обще­ственных отношений, полезности принятия того или иного закона; осуществляются сбор и оформление материалов по об­суждаемому проекту, изучаются и обобщаются все поступаю­щие в ходе его рассмотрения отзывы, замечания, предложения; рассматриваются возникшие по проекту разногласия и выра­батываются компромиссные варианты решений; выявляются и обсуждаются возможные последствия вступления законо­проекта в силу; уточняется, редактирует текст законопроекта. В результате осуществления этих действий законопроект реко­мендуется к принятию или к отклонению.

В ходе первого чтения законопроекта обсуждаются его концепция, актуальность и практическая значимость, целе­сообразность принятия закона, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ и согласованности законопроекта с другими актами системы российского законо­дательства, а также делается выбор между альтернативными законопроектами.

Во втором чтении осуществляется постатейная корректи­ровка законопроекта без изменения его концепции, обсуж­даются конкретные поправки. Далее проводится голосова­ние по отдельным поправкам либо по таблицам поправок, рекомендуемых к принятию, рекомендуемых к отклонению, и поправок, по которым не было принято решение, а заверша­ется второе чтение голосованием по вопросу о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении.

В рамках третьего чтения законопроекта он обсуждается в целом, устраняются возможные внутренние противоречия, устанавливаются правильные взаимосвязи статей и проводится редакционная правка, необходимая в связи с изменениями, внесенными в его текст при рассмотрении во втором чтении. Таким образом, в рамках третьего чтения законопроект офи­циально становится законом, хотя возможно принятие закона сразу в трех чтениях либо в результате второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, а федераль­ный конституционный закон считается одобренным пала­той, если за это проголосовало не менее чем две трети голосов от общего числа ее депутатов (то есть квалифицированное большинство). Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается от­клоненным.

Вторая часть парламентской стадии законотворческого про­цесса реализуется Советом Федерации и заключается в том, что принятый (одобренный) Государственной Думой закон проходит процедуру одобрения в Совете Федерации. Здесь проводится его предварительное рассмотрение в рабочих ор­ганах палаты, обсуждение на пленарных заседаниях, одобрение (отклонение) закона Советом Федерации.

В результате предварительного рассмотрения принятый (одобренный) Государственной Думой федеральный (феде­ральный конституционный) закон рекомендуется Совету Фе­дерации к одобрению или отклонению (с соответствующей мотивировкой). В заключении в обязательном порядке ука­зывается, подлежит ли закон обязательному рассмотрению Советом Федерации, а также излагается обобщен-ная позиция органов государственной власти субъектов РФ по законам, от­носящимся к предметам совместного ведения Российской Фе­дерации и ее субъектов.

Принятый Государственной Думой федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одо­брение проголосовало более половины от общего числа его членов либо если в течение 14 дней со дня регистрации он вообще не был рассмотрен Советом Федерации. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за это про­голосовало не менее трех четвертей от общего числа членов этой палаты. Закон считается отклоненным, если за его одо­брение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона либо одобренного ею федерального конституционного закона на парламентской стадии законотворческого процесса вводится дополнительная процедура повторного рассмотрения закона, направленная на преодоление разногласий, возникших между палатами парламента. Для проведения этой процедуры возможно соз­дание на паритетных началах согласительной комиссии, при­нятие федерального (но не федерального конституционного) закона в одобренной ранее редакции квалифицированным большинством голосов депутатов (то есть решается вопрос о преодолении вето Совета Федерации), снятие федерального (федерального конституционного) закона с повторного рассмо­трения. По признанию ученых, создание согласительной ко­миссии является наиболее эффективным способом выработки согласованного решения между двумя основными субъектами законотворческого процесса.

На заключительной послепарламентской стадии законот­ворческого процесса осуществляется промульгация принятого парламентом закона, которая охватывает этапы санкциони­рования (подписания) официального текста закона главой государства в установленные конституцией (обычные или со­кращенные) сроки, его опубликования в официальном изда­нии государства и вступления принятого и опубликованного закона в силу.

Подписанные принятого (одобренного) парламентом фе­дерального (федерального конституционного) закона осущест­вляется Президентом РФ, по общему правилу, в течение 14 дней с момента его поступления главе государства. В случае несогласия главы государства с законом или с его отдельными положениями Президенту РФ предоставляется право в течение указанного срока отклонить федеральный закон, ибо данное право неприменимо в отношении федерального конституци­онного закона, и с соответствующей мотивировкой возвратить его в парламент. В свою очередь в действующем федеральном законодательстве и регламентах палат Федерального Собра­ния целесообразно предусмотреть право «постатейного» вето российского Президента. В случае если Президент в течение предусмотренного срока не отклонил, но и не подписал при­нятый (одобренный) Федеральным Собранием федеральный (федеральный конституционный) закон, то целесообразно, что-бы данный закон подлежал опубликованию и вступал в силу автоматически.

Право отлагательного вето Президента РФ влечет повтор­ное рассмотрение закона палатами Федерального Собрания. В рамках этой процедуры допускается принятие федерального закона в редакции, предложенной Президентом РФ, снятие федерального закона с дальнейшего рассмотрения, одобре­ние федерального закона в ранее принятой редакции, соз­дание специальной комиссии для преодоления возникших раз-ногласий. Решение о принятии закона в новой редакции либо о снятии его с рассмотрения считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депута­тов палаты. Решение об одобрении закона в ранее принятой редакции принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. Принятый в новой или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон направляется в Совет Федерации, который либо рассматрива­ет его как вновь принятый, либо одобряет его большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты. Повторно рассмотренный и одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон подлежит безусловному подпи­санию в течение 7 дней Президентом РФ, ибо вторичное вето на закон наложено быть не может.

Подписанный главой государства федеральный (федераль­ный конституционный) закон передается для официального опубликования, которое заключается в объявлении от имени органов государственной власти полного и точного текста при­нятого закона со всеми его официальными реквизитами в зако­нодательно уполномоченном на то общедоступном печатном или электронном издании в семидневный срок после дня его подписания Президентом РФ. К числу официальных источни­ков публикации российских законов относятся «Российская га­зета», «Парламентская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации». Официальным опубликованием зако­на признается также его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации». Наряду с официальным опубликованием возможны и иные факультативные формы доведения закона до всеобщего сведе­ния. Кроме того, для принятых федеральных конституционных и федеральных законов целесообразно установить семиднев­ный срок со дня первой официальной публикации для пере­вода текста закона на государственные языки республик в со­ставе РФ, а также на языки большинства или малых народов субъектов Федерации. По завершении перевода текст закона в течение 7 дней со дня получения такого перевода подлежит публикации в официальных средствах массовой информации органов государственной власти субъектов Федерации.

Фактически законотворческий процесс завершается всту­плением закона в силу (введе-ние закона в действие), что явля­ется связующим звеном между законотворческим процессом и практикой реализации закона. При этом в действующем законодательстве предусмотрены два порядка вступления за­кона в силу: обычный — по истечении 10 дней со дня первого по времени официального опубликования закона и исключи­тельный — когда в самом законе либо в акте о введении его в действие определена дата вступления его в силу. При этом распространенная сегодня практика вступления законов в силу со дня официального опубликования представляется недопу­стимой, что подчеркивается и в юридической литературе.

Итак, столь подробная законодательная регламентация цикла подготовки, принятия и введения в действие законов свидетельствует об особой его значимости для цивилизован­ного государства, что неизбежно обусловливает потребность в совершенствовании отдельных стадий и этапов законотвор­ческого процесса, в преодолении выявляемых юридической доктриной законотворческих ошибок.




Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика