Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Перспективы кодификации и прогрессивного развития международного права в сфере охраны атмосферы
Научные статьи
26.01.15 17:36

Перспективы кодификации и прогрессивного развития международного права в сфере охраны атмосферы


Кодолова А. В.

Солнцев А. М.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Кодолова А. В., Солнцев А. М.
В рамках настоящей статьи рассматриваются различные международно-правовые источники в области охраны атмосферы и деятельность Комиссии международного права ООН по кодификации и прогрессивному развитию международного права в сфере охраны атмосферы. Отмечаются плюсы и минусы, высказываются опасения о необходимости кодификации и прогрессивного развития международного права в сфере охраны атмосферы.
    
    Основополагающая роль в области кодификации между­народного права принадлежит Комиссии международного права ООН (КМП), созданной с целью реализации п. 1 ст. 13 Устава ООН, в соответствии с которым Генеральная Ассамблея ООН призвана организовать исследования и подготовку реко­мендаций для поощрения прогрессивного развития между­народного права и его кодификации. Вопросы статуса КМП и ее компетенции не раз становились предметом изучения как отечественных, так и зарубежных ученых.

Две основных функции КМП — прогрессивное развитие и кодификация регламентированы Положением о КМП, ут­вержденным 21 ноября 1947 г. Генеральной Ассамблеей ООН и являются взаимодополняющими. Их основное различие состоит в том, что процесс подготовки проектов конвенций по ранее не регулируемым вопросам, в том числе, обычным правом, именуется прогрессивным развитием международного права, а более точное формулирование и систематизация норм международного права в тех областях, в которых уже имеются обширная государственная практика, прецеденты и доктри­ны — кодификацией.

В соответствии с Положением о КМП (статьи 16, 23) как процесс прогрессивного развития, так и кодификация могут иметь целью подготовку проекта конвенции, но, в отличие от прогрессивного развития, кодификация предусматривает и два других возможных варианта завершения ее работы: а) простое опубликование доклада Комиссии; и б) принятие до­клада к сведению или его одобрение в резолюции Генеральной Ассамблеи (п. 1 ст. 23 Положения о КМП).

   Применительно к международному экологическому праву проблема кодификации его принципов и норм сегодня при­обретает особо важное значение, поскольку в доктрине международного права, особенно отечественной, продолжают­ся острые дискуссии о том, является ли совокупность принципов и норм, объеди­няемая понятием «между­народное экологическое право», самостоятельной от­раслью современного меж- ду-народного права. Имен­но кодификация способна положить конец изрядно затянувшимся спорам по данному вопросу, поскольку ее конечным продуктом должно стать вы­явление отраслевых (специальных) принципов международ­ного экологического права, наличие которых входит в число основных признаков самостоятельной отрасли международ­ного права3.

В Повестке дня на XXI век, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), подчеркивалась важность работы Комиссии международного права ООН, связанной с прогрессивным развитием и кодифи­кацией международного права в области устойчивого развития и охраны окружающей среды.

На сегодняшний день имеются результаты работы КМП в области международного права окружающей среды, к кото­рым можно отнести следующие: работа по кодификации сло­жившейся практики и доктрин по морскому праву; разработка темы «Общие природные ресурсы» и подготовка проектов статей трансграничным водоносным горизонтам; подготов­ка проекта статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности с комментариями к ним; разра­ботка принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности. С 2013 г. в программу КМП включена тема «Охрана окружающей среды в связи с вооруженными конфликтами». Также на своем заседании 9 августа 2013 г. КМП постановила включить в свою программу работы тему «Охрана атмосферы» и назначить г-на Синья Мурасэ (Япония) специ­альным докладчиком по ней.

В отношении охраны атмосферы можно говорить как о кодификации, так и о прогрессивном развитии междуна­родного права. В то время как было заключено несколько соответствующих конвенций, касающихся рациональных и глобальных вопросов атмосферы, они по-прежнему пред­ставляют набор разнообразных документов. Существуют значительные пробелы с точки зрения географического охвата, регламентированной деятельности, регулируемых веществ и, что наиболее важно, применимых принципов и норм. В настоящее время действует целый перечень многосторонних и двусторонних соглашений, направлен­ных на защиту атмосферы: а) многосторонние конвенции по глобальным атмосферным проблемам; б) многосто­ронние соглашения, касающиеся загрязнения воздуха; в) двусторонние соглашения по вопросу о трансграничном загрязнении воздуха.

Такой фрагментарный или поэтапный подход создал осо­бые ограничения в плане охраны атмосферы, которая в силу своего характера обусловливает необходимость установления целостного режима. В настоящее время отсутствует правовая база, которая охватывает весь диапазон атмосферных экологи­ческих проблем всеобъемлющим и систематическим образом. С другой стороны, существующие международные договоры содержат правовые пробелы, не позволяющие их применять к ряду опасных веществ, загрязняющих атмосферный воздух, на международном уровне отсутствует единое понимание пра­вового режима атмосферы и атмосферного воздуха, не разра­ботан понятийный аппарат.

Первоначально предполагалось, что заключительным ито­гом работы КМП по рассматриваемой теме должна стать раз­работка всеобъемлющего свода проектов статей для рамочной конвенции об охране атмосферы. Эти проекты статей могли бы соответствовать по форме части XII «Защита и сохранение мор­ской среды» Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В сво­ей научной работе, посвященной необходимости кодификации и прогрессивного развития международного права в сфере охраны атмосферы, Синья Мурасэ подчеркивал именно ком­плексный характер рассматриваемой проблемы, включающей не только вопросы трансграничного загрязнения атмосферного воздуха вредными веществами, но и изменения климата, охра­ны озонового слоя, радиоактивного загрязнения.

   Прежде всего, приступая к формулированию соответству­ющих принципов и норм, касающихся охраны атмосферы, КМП будет нуждаться в юридическом определении понятия «атмосфера». Говоря об атмосфере как о природном ресурсе, нужно помнить, что это понятие не сводится только к атмос­ферному воздуху. Так, атмосфера включает в себя слой озона, защищающий Землю от пагубного воздействия ультрафиоле­тового излучения Солнца. В свою очередь, атмосферный воздух отличается и от другого смежного понятия — воздушного про­странства. Если атмосферный воздух представляет собой смесь газов приземного слоя атмосферы, то понятие «воздушное про­странство» можно охарактеризовать как пространственно-тер­газов самолетных двигателей: приложение 16 (Охрана окружаю­щей среды) Конвенции 1944 года о международной гражданской авиации (1981/2008 годы); Протокол 1997 года (приложение VI — Правила предотвращения загрязнения воздушной среды с судов) к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, измененная Протоколом к ней 1978 года (МАР- ПОЛ 73/78); Соглашение АСЕАН по проблеме трансграничного задымления (2002 год); Стокгольмская конвенция о стойких орга­нических загрязнителях (2004 год); Рамочная конвенция об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной Азии (2006 год); Минаматская конвенция о ртути (2013 год).

Для определения правового режима атмосферы существует несколько концепций: концепция воздушного пространства, общих и разделяемых природных ресурсов, общего наследия человечества и другие. Несмотря на то, что данные концепции были разработаны на доктринальном уровне и в рамках меж­дународных организаций, они во многом противоречат друг другу. Соответственно, каждая из данных концепций должна быть тщательно рассмотрена КМП на предмет того, примени­мы ли они к охране атмосферы и в какой степени.

Например, в преамбуле разработанных Всемирной мете­орологической организацией (ВМО) принципов, касающихся сотрудничества государств в области воздействия на природу (1994 г.), зафиксировано, что «атмосфера является природным ресурсом Земли». Это положение хотя и не является строго юридическим, тем не менее, отражает подход экспертов ВМО к атмосфере как универсальному природному ресурсу, находя­щемуся в общем пользовании государств. Приверженцы этой точки зрения считают, что атмосферный воздух не может быть объектом чьей-либо собственности, так как не существует как материальный объект. Как нематериальный объект он тоже не охраняется гражданским законодательством, а следователь­но, не может никому принадлежать.

По мнению экспертов Программы ООН по охране окружа­ющей среды (ЮНЕП), воздух в силу своих химических и фи­зических свойств не может являться внутригосударственным природным ресурсом, и, таким образом, за ним должен быть закреплен статус разделяемого природного компонента (ре­сурса). Данная точка зрения имеет, в основном, практический интерес: признавая за атмосферным воздухом правовой режим разделяемого природного ресурса, государства наделяются возможностью распространять на атмосферный воздух свою юрисдикцию, реализовывать на практике принцип «загрязни­тель платит». Слабым звеном рассматриваемой концепции является отсутствие решения вопроса о правовом статусе ат­мосферного воздуха, находящегося над территорией откры­того моря или Антарктиды, так как в данном случае право­вой режим атмосферного воздуха больше тяготеет к режиму универсальных природных ресурсов (в отношении его охраны не действует национальная юрисдикция).

   Концепция природных ресурсов — общего наследия чело­вечества — закреплена в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. (применительно к «космическому пространству и небесным телам») и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Осо­бенности правового режима объектов общего наследия мож­но проследить на примере «Района» — глубоководного дна морей и океанов, находящегося за пределами национальной юрисдикции. Конвенция 1982 г. провозгласила Район мор­ского дна общим наследием человечества, основные черты международно-правового режима которого и составляют со­держание рассматриваемого понятия. К таким особенностям в соответствии с положениями Конвенции 1982 г. относятся: район общего наследия человечества не подлежит какому бы то ни было присвоению какими бы то ни было субъектами международного права, юридическими или физическими лицам; разработка минеральных ресурсов этого района госу­дарствами, юридическими или физическими лицами может происходить только по контракту с международным органом, который вправе также сам производить такую разработку; деятельность в районе общего наследия человечества осущест­вляется на благо всего человечества, с особым учетом интересов и нужд развивающихся стран; государства обязаны обеспе­чивать, чтобы их деятельность в данном районе, а также дея­тельность их юридических и физических лиц осуществлялась в соответствии с Конвенцией; при освоении ресурсов морского дна должны приниматься меры для обеспечения эффективной защиты морской среды. Таким образом, объекты, признанные на международном уровне «общим наследием человечества», подлежат особой охране.

В этом контексте стоит отметить, что еще в 1998 г. на за­седании Генеральной Ассамблеи ООН представители Мальты выступили с предложением придать атмосфере статус при­родного ресурса — общего наследия человечества, но данная инициатива не нашла поддержки.

В контексте определения возможности признания права государственной собственности на атмосферу исследовате­ли обращаются к концепции воздушного пространства и Чи­кагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. (далее — Чикагская конвенция). По их мнению, под­тверждением данной концепции может служить Приложение 16 к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г., которое называется «Охрана окружающей среды». Начиная с 1980 г. ИКАО с целью достижения «макси­мальной совместимости между безопасным и упорядоченным развитием гражданской авиации и качеством окружающей человека среды» (п. 2 резолюции А18-11 Ассамблеи ИКАО) ввела в действие нормы, касающиеся «Стандартов эмиссии авиационных двигателей и рекомендованной практики». Эти стандарты эмиссии содержат, в частности, нормы, касающи­еся выброса топлива (часть II) и сертификации по эмиссии (часть III), включая ограничение эмиссии дыма и некоторых химических частиц. В таком контексте подтверждается госу­дарственный суверенитет над атмосферой в пределах государ­ственных границ.

Проблема состоит в том, что на сегодняшний день не ясен перечень вопросов, которые планируется охватить КМП при разработке темы об охране атмосферы.

    В 2011 г. на 63-й сессии КМП при обосновании рассматри­ваемой темы будущим специальным докладчиком подчерки­вался ее комплексный характер, включающий предотвращение изменения климата, охрану озонового слоя, воздействие ради­ации на окружающей среду и другие вопросы. В частности, в качестве прецедентов приводились дела о ядерных испыта­ниях в атмосфере, испытаниях ядерного оружия (Австралия — Франция; Новая Зеландия — Франция, 1973 г.), засматривав­шиеся Международным Судом ООН. В качестве примеров соответствующей договорной практики рассматривались Вен­ская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреаль­ский протокол к ней по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол к 1997 г.

Другой важный вопрос, который предстоит решить в про­цессе кодификации — проблема ответственности за транс­граничное загрязнение атмосферного воздуха. На 63-й сессии КМП подчеркивалось, что несмотря на предыдущую работу КМП над проектами статей о предотвращении трансгранич­ного ущерба и проектами принципов, касающихся распреде­ления убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности, «... сфера примене­ния этих проектов, с одной стороны, является слишком ши­рокой (поскольку они предназначены для охвата всех видов вреда, причиняемого окружающей среде), а с другой стороны, слишком ограниченной (поскольку они фокусируются на во­просах, связанных с предотвращением и распределением убыт­ков, понесенных в результате трансграничного вреда и опасных видов деятельности). В силу того, что в них не в достаточной степени рассматривается охрана атмосферных условий как таковых, предлагалось приступить к рассмотрению проблемы всеобъемлющим и систематическим образом, но в то же время с конкретным упором на атмосферу».

При рассмотрении вопроса о включении темы об охране атмосферы в программу работы Комиссии на 65-й сессии КМП в 2013 г., она понималась уже в более «урезанном» смысле. В докладе КМП говорится, что рассматриваемая тема «не бу­дет касаться конкретных веществ, таких как сажистый углерод, тропосферный озон и других веществ двойного воздействия, являющихся предметом переговоров между государствами». Таким образом, вопросы изменения климата и истощения озо­нового слоя не будут затронуты Комиссией. Кроме того, из кру­га рассматриваемых вопросов исключается материальная от­ветственность государств и их граждан, принцип «загрязнитель платит», принцип предосторожности. Важным также является то, что КМП не определяет в качестве цели восполнение про­белов в существующих международных договорах.

По сравнению с 2011 г., изменилось видение конечного ре­зультата по итогам работы Комиссии: если на 63-й сессии КМП предполагалась разработка всеобъемлющего свода проектов статей для рамочной конвенции об охране атмосферы, соответ­ствующей по форме Части XII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., то в 2013 г. в качестве результата обозначен проект руководящих положений, который не будет налагать на дей­ствующие договорные режимы какие-либо правовые нормы и принципы помимо тех, которые в них уже заложены.

Важно отметить, что именно в редакции, указанной в до­кладе КМП, тема «Охрана атмосферы» была включена в про­грамму работы и принята к сведению Генеральной Ассамблеей ООН в Резолюции 68/112 от 19 ноября 2013 г.

Основной причиной исключения из рассматриваемой темы ряда вопросов является то, что политические дискуссии по дан­ным проблемам в настоящее время не завершены. По нашему мнению, работа КМП может негативным образом повлиять на соответствующие политические переговоры.

В заключение следует отметить весьма настороженный подход государств к кодификации этой темы. Так, несколько делегаций приветствовали включение в программу работы Ко­миссии эту тему, а другие констатировали ограничения в её отношении, согласованные Комиссией, хотя ряд делегаций выразил сомнения относительно того, что с учетом ограниче­ний было бы целесообразным приступить к ее рассмотрению. Несколько делегаций выразили мнение о том, что включение этой темы целесообразным не является с учетом наличия дого­ворных режимов в ее отношении. Некоторые делегации также выразили мнение о том, что эта тема не отвечает критериям для отбора новых тем. Согласно мнению ряда делегаций, со­гласованные ограничения не снижают степень их озабоченно­сти относительно развития этой темы, а несколько делегаций заявили, что эта тема не должна препятствовать проводимым где-либо политическим переговорам по смежным вопросам. Что касается результатов работы, то некоторые делегации вы­разили мнение о том, что в случае данной темы было бы более целесообразным разработать проект руководящих принципов, а не юридически обязательные нормы.

На наш взгляд, есть целый ряд положительных моментов в работе КМП. Во-первых, проект направлен на определение состояния международного обычного права, устоявшегося или формирующегося, изучение пробелов и частичного дубли­рования, если они существуют в действующем международ­ном праве, касающемся атмосферы. Во-вторых, он направлен на формулирование надлежащих руководящих принципов для гармонизации и координации договорных режимов как в рам­ках, так и вне рамок международного экологического права. Особо сложные проблемы в этой области возникнут в связи с вопросом о торговле и окружающей среде. В-третьих, предла­гаемые проекты руководящих принципов помогут прояснить рамки для согласования национальных законов и постанов­лений с международными нормами, стандартами и рекомен­дованными практическими методами и процедурами, касаю­щимися охраны атмосферы. В-четвертых, проект направлен на разработку руководящих принципов в отношении механиз­мов и процедур сотрудничества между государствами в целях содействия созданию потенциала в области трансграничной и глобальной охраны атмосферы. Необходимо подчеркнуть, что цель этого проекта не заключается в разработке матриц с обвинительным уклоном для потенциальных загрязнителей и, напротив, в первую очередь заключается в изучении возмож­ных механизмов международного сотрудничества для решения вызывающих общую озабоченность проблем.

В качестве главного минуса дальнейшей работы КМП по ко­дификации и прогрессивному развитию охраны атмосферы можно отметить следующее: поскольку проблематика охраны атмосферы является комплексной, то ограничения, установлен­ные КМП для спецдокладчика, позволяют серьезно усомниться в целесообразности ее изучения в таком виде. На наш взгляд, такая работа может привести к выработке международного до­кумента, который не будет иметь юридической силы и не будет востребован государствами. Впрочем, многое зависит от спец-докладчика, который может повлиять своей эффективной ра­ботой и на мнения государств, изменив их к лучшему.





Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика