Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Роль отраслевого законодательства в правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде
Научные статьи
02.06.15 11:28


Роль отраслевого законодательства в правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде

 

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Ларичев А. А.
4 (83) 2015
Законодательная база местного самоуправления является основной составной частью правовых основ местного самоуправления, посредством которой определяются параметры его организации и осуществления в государстве. При этом важную роль в данной сфере играет не только базовое и специализированное законодательство о местном самоуправлении, но и законодательные акты, относящиеся к иным отраслям права. В настоящей статье дается анализ состава и содержания положений отраслевого законодательства, касающихся местного самоуправления, в двух крупных федеративных государствах — Российской Федерации и Канаде. Делается вывод об усилении федеральной составляющей соответствующего правового регулирования.

Помимо базового и специализированного законодатель­ства, к законодательным актам, являющимся источниками муниципально-правовых норм, можно отнести также отрас­левые законы. Такое законодательство не имеет своей целью непосредственное регулирование муниципальных правоот­ношений, однако в соответствующих актах могут содержаться положения об определенных правах и обязанностях органов местного самоуправления.

В России к группе отраслевых законов можно отнести, пре­жде всего, федеральные законы. Например, Водный кодекс РФ от 12 апреля 2006 г. посвящен нормам водного права, составля­ющего природно-ресурсное право РФ. Однако в п. 7 ст. 2 этого документа есть положение, определяющее специфические права муниципальных органов в сфере пользования водными ресурсами: «На основании и во исполнение настоящего Кодек­са... органы местного самоуправления в пределах своих полно­мочий могут издавать нормативные правовые акты, регулиру­ющие водные отношения.». В число подобных отраслевых законов, содержащих нормы муниципального права, можно включить и Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, федеральные законы о недрах, об обороне, об образовании и многие другие.

Как указывает В. И. Васильев, за годы, прошедшие с момен­та принятия Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131- ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131), изданы десятки новых отраслевых федеральных законов, затрагивающих полномочия органов местного само­управления. В статьях 14-16.2 ФЗ № 131, закрепляющих пере­чень вопросов местного значения муниципальных образований различного типа, появились прямые отсылки к отраслевому законодательству.

Вместе с тем автор выделяет ряд проблем отраслевого зако­нодательства в отношении регулирования полномочий органов местного самоуправления. Во-первых, многие действующие отраслевые федеральные законы не содержат достаточного правового регулирования полномочий органов, и вместо рас­ширения регулирования по связанным вопросам воспроиз­водят положения ФЗ № 131 либо ссылаются на них. Так, на­пример, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 7 «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с ох­раной окружающей среды» перечисляются соответствующие вопросы местного значения, уже закрепленные в ФЗ № 131.


 

В других случаях в законе перечислена лишь часть полно­мочий, необходимых для решения вопросов местного значе­ния, за остальными делается отсылка к федеральному зако­нодательству. Так, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливается ряд полномочий органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экономической экспертизы (открытый перечень), а затем сделана оговорка о том, что органы осуществляют «иные полномочия в данной области в соответствии с законодательством Российской Феде­рации». Какие это «иные» полномочия и к какому конкретно закону за ними надо обращаться — непонятно.

Отраслевое законодательство на уровне субъектов РФ также регулирует целый ряд вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления. Региональные нормы позво­ляют конкретизировать участие муниципальных образований в обеспечении реализации вопросов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Так, например, согласно Закону Ре­спублики Карелия от 10 июня 2013 г. № 1712-ЗРК «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия», представительный орган местного самоуправления может определять объем видов разрешенного использования земельных участков в пределах территории муниципального образования, государственная собственность на которые не раз­граничена (ч. 3 ст. 3).

Отраслевое законодательство на уровне субъектов РФ также позволяет компенсировать недостаток учета федеральным за­конодательством национальной, экономической и географи­ческой специфики территорий, расширяя некоторые полно­мочия органов местного самоуправления.

Так, например, в соответствии с Законом Республики Ка­релия от 20 декабря 2013 г. № 1755-ЗРК «Об образовании», в целях создания условий для изучения карельского, вепсского и финского языков органы местного самоуправления в Респу­блике Карелия обеспечивают создание необходимого числа образовательных организаций, классов, групп с целью препо­давания и изучения соответствующих языков и условий для их функционирования; подготовку специалистов для препо­давания и изучения языков; издание и внедрение в учебный процесс учебников и учебных пособий на карельском, вепсском и финском языках.

Согласно Закону Республики Карелия от 06 июня 2005 г. № 883-ЗРК «О государственной охране объектов культурно­го наследия (памятников истории и культуры) народов Рос­сийской Федерации в Республике Карелия»9 органы местного самоуправления могут выступать инициаторами обращения о включении населенного пункта или его части в перечень исторических поселений регионального значения.

В Канаде, как на федеральном, так и на региональном уровне, также присутствует большое количество отраслевых законов, так или иначе затрагивающих интересы местного самоуправления.

В большинстве провинций приняты законы, посвященные землеустройству, градостроительной политике и планиро­ванию. Данные законы, в том числе, регулируют отношения, связанные с принятием муниципалитетами решений по терри­ториальному планированию, разработке схем территориально­го планирования и генеральных планов на уровне провинции и муниципалитета, а также формы правовой и организаци­онной помощи муниципальным образованиям со стороны провинций в вышеуказанной сфере.

Большое количество отраслевых законов в той или иной мере затрагивают функциональные основы местного само­управления, конкретизируя некоторые вопросы, связанные с реализацией органами местного самоуправления полномо­чий по решению вопросов местного значения. Так, например, Акт о линейных ограждениях (Line Fences Act) провинции Онтарио определяет полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере осуществления муници­пального контроля за установкой частными собственниками земельных участков ограждений, а также порядок разрешения споров по связанным вопросам.

Акт об органах охраны природных ресурсов (Conservation Authorities Act) в провинции Онтарио отводит муниципали­тетам большую роль в создании и обеспечении функциониро­вания соответствующих органов. Муниципалитеты получают возможность формировать общие органы охраны природных ресурсов в пределах территорий водоразделов, в которых они располагаются.

Обширный список отраслевого законодательства провин­ций с включением блоков муниципальных норм можно про­должать довольно долго.

Что касается федерального уровня, то отсутствие вовлечен­ности федерального центра в процесс прямого регулирова­ния организации местного самоуправления компенсируется растущим объемом регулирования различных форм взаимо­действия и сотрудничества между федеральными органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления.

Вследствие ревностно охраняемой провинциями прерога­тивы в отношении муниципалитетов, соответствующее взаимо­действие практически отсутствовало до начала 1940-х годов.

Первой ласточкой стала государственная программа по строительству жилья с удешевленной стоимостью. Про­грамма была нацелена на борьбу с нехваткой жилья в военный период в центрах производства стратегической продукции и предполагала прямое финансирование соответствующих расходов федеральным центром.

С этой целью в 1944 г. был принят Закон о военных мерах (War Measures Act), который предоставил федеральным ор­ганам власти полномочия по осуществлению строительства в обход юрисдикции провинций. После войны данные полно­мочия были модифицированы и перешли к государственной Корпорации жилищных займов и жилищного строительства (Canada Mortgage and Housing Corporation), в функции которой входило стимулирование ипотечных кредитов.

В 1949 г. были внесены поправки в Национальный закон о жилье (National Housing Act), принятый в 1938 г. Данными поправками было предусмотрено осуществление совместных программ федерального центра и провинций в сфере жи­лищного строительства. Органы местного самоуправления допускались к участию в реализации программы, при условии соответствующего разрешения в законодательстве провинций. Со временем программа была расширена, предусматривалось федеральное софинансирование не только жилищного стро­ительства, но и развития инфраструктуры, предоставления муниципальных услуг.

В 1970-80-е годы, тем не менее, роль федерального центра в регулировании местного самоуправления ослабела. Этому предшествовала широкая дискуссия по вопросу конституцион­ного признания самостоятельности местного самоуправления, а также создание в 1971 г. федерального Министерства по во­просам урбанизации (Ministry of State for Urban Affairs), в за­дачи которого входило, в том числе, развитие трехсторонних управленческих связей (федерация — провинции — муници­палитеты).

В подобном развитии событий провинции, обеспечива­ющие организацию местного самоуправления на своей тер­ритории, видели угрозу собственной компетенции. Дошло даже до прямого противостояния, когда, например, провин­ция Онтарио отказалась от федерального финансирования по программе Корпорации жилищных займов и жилищного строительства, не желая сотрудничать с вышеуказанным ми­нистерством в вопросах градостроительной политики и пла­нирования.

Реанимация масштабных форм прямого вовлечения фе­дерального центра в решение вопросов местного значения пришлась на начало 1990-х годов. В 1993 г. была запущена го­сударственная программа Canada Infrastructure Works, регули­руемая на федеральном законодательном уровне. Программа предполагала выделение федеральных средств на развитие инфраструктуры муниципальных образований. Для обеспечения конституционного баланса и интересов провинций был разработан порядок, согласно которому финансирование со­ответствующих инфраструктурных проектов осуществлялось федеральным центром лишь при согласовании с правитель­ствами провинций. В течение 1994 г. были заключены соот­ветствующие двухсторонние договоры между федеральным правительством и правительствами провинций и территорий. При подведении итогов программы в 1996 г. она была признана успешной.

В 1999 г. была запущена новая трехсторонняя (федерация — провинции — муниципалитеты) программа Поддержки пар­тнерств общественных инициатив (Supporting Community Partnerships Initiative, SCPI), нацеленная на решение проблем бездомных граждан. Программа финансировалась специально созданным федеральным агентством по проблемам бездомных (National Homelessness Initiative (NHI)). С 2007 г. по настоя­щее время действие соответствующей обновленной програм­мы продолжается. Структурное отличие данной программы от предыдущих заключается в меньшей вовлеченности про­винций в ход ее реализации.

В ряде провинций федеральные органы власти, ответ­ственные за реализацию программы, взаимодействуют с му­ниципалитетами напрямую. Более того, предусматривается прямое делегирование полномочий федеральных органов го­сударственной власти муниципальным органам. Полномочия по полной реализации программы в пределах своей террито­рии взяли на себя местные администрации нескольких круп­ных городов, включая Оттаву, Гамильтон и Торонто.

В 2002 г. был принят федеральный Акт о фонде стратегиче­ской инфраструктуры (Canada Strategic Infrastructure Fund Act), согласно которому федеральный центр может осуществлять прямое финансирование инфраструктурных проектов, в том числе реализуемых муниципальными органами власти (п.»Ь» ч. 3 ст. 3).

Из анализа вышеуказанных направлений правового регули­рования можно было бы сделать вывод о том, что политика фе­дерального центра в Канаде приносит только пользу муници­палитетам, поскольку позволяет увеличивать их финансовую обеспеченность и решать проблемы по ряду преимущественно хозяйственных направлений.

Однако в аналитической литературе нередко можно встре­тить и критику, связанную не только с тревогой органов госу­дарственной власти провинций и территорий, опасающихся вмешательства федерального центра в их конституционные полномочия, но и с оценкой влияния ряда законодательных решений федерального уровня на эффективность местного самоуправления.

Так, например, к полномочиям федерального центра отно­сится иммиграционная политика. В соответствии с федераль­ным Актом об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugee Protection Act), Правительство Канады определяет иммиграционную политику и квоты количества иммигрантов. Данное количество неуклонно растет, что оказывает серьезное влияние на крупнейшие города страны — Торонто, Монреаль, Ванкувер и т.д. Решать же различные связанные социальные проблемы, а также поддерживать уровень необходимой ин­фраструктуры для увеличивающегося количества жителей городов должны соответствующие органы местного самоуправ­ления.

Еще один пример: в соответствии с федеральным Актом о налоге на доходы (Income Tax Act), льготу по налогу на дохо­ды получают юридические лица, предусматривающие устрой­ство парковок для работников при строительстве собственных офисов. Отмечается, что данная федеральная мера привела к повышению загазованности городских улиц, поскольку по­ощряет использование индивидуального транспорта.

Безотносительно определения положительной или отрица­тельной роли федерального правового регулирования местного самоуправления в Канаде можно сделать общий вывод об об­щей тенденции к его усилению. Возникает вопрос: почему это происходит?

Следует полагать, что причина заключается не в слабости регулирования соответствующих вопросов на уровне провин­ций Канады. В отличие от России, где усиление регулятивной роли федерального центра в ходе муниципальной реформы 2003-2006 гг. было отчасти обусловлено инертностью ряда субъ­ектов РФ, создавших слабую нормативно-правовую базу для развития местного самоуправления, либо, по ряду причин, вообще не обеспечивших его реализацию в пределах своей территории, в Канаде, где муниципальные образования из­начально являлись «креатурами» провинций, субъекты феде­рации были и остаются весьма активными в муниципально­правовой сфере.

Вместе с тем усиливающаяся централизация финансовой системы страны, увеличение количества социальных и эко­номических вопросов, нуждающихся в общегосударственном регулировании (иммиграция, борьба с бедностью, развитие инфраструктуры) ведут ко все большему вовлечению федераль­ных органов власти Канады в регулирование вопросов местного самоуправления.

Представляется, тем не менее, что как специализированное, так и отраслевое законодательное регулирование местного самоуправления и в России, и в Канаде, должно быть четко сбалансировано для исключения неоправданного расширения обязательств муниципалитетов и учета их интересов при реа­лизации как федеральной, так и региональной государствен­ной политики. Для достижения этой цели требуется серьезная и слаженная работа законодателей всех уровней.




Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика