Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Правовые проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере недропользования
Научные статьи
09.06.15 11:47

вернуться


Правовые проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере недропользования


 
ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО
Изюмов И. В.
4 (83) 2015
Рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, анализируется место и роль полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере недропользования, с учетом сложившейся судебной практики рассматриваются вопросы совершенствования законодательства.


Федеративное устройство России определило необходи­мость разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного веде­ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 и 72). Так, вопросы владения, пользования и распо­ряжения недрами, а также законодательство о недрах отнесе­ны к совместному ведению Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации. Из этого следует, что отношения недропользования регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе­дерации.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» разграничение предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации осущест­вляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномо­чий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и фе­деральными законами.

    Необходимо отметить, что формулировка Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» в части разграничения предметов ведения не вполне согласуется с Конституцией РФ, которая определила исчерпывающие перечни предметов ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В результате разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления возникла коллизия при соотношении объ­ема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенных отраслевыми федераль­ными законами (включая статью 4 Закона РФ «О недрах»2), и перечня полномочий органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В частности, ст. 26.3. Федерального закона «Об общих принципах реализации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Феде­рации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, которые осуществляются данными органа­ми самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Россий­ской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Названная статья относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осу­ществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Фе­дерации, в сфере недропользования проведение государствен­ной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляе­мых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного зна­чения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ис­копаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработку и реализа­цию территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации.



 

Очевидно, данный перечень полномочий значительно уже перечня полномочий органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, определенного ст. 4 Закона РФ «О недрах».

При этом Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что перечень полномочий орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исклю­чением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) допол­нений в пункт 2 ст. 26.3. Из анализа названных норм возникает закономерный вопрос, каким образом органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны исполнять полномочия, возложенные на них иными федеральными за­конами.

Возможно, федеральный законодатель предполагает ис­пользование механизма, предусмотренного п. 5 ст. 26.3 Фе­дерального закона «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающим, что до принятия федеральных зако­нов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 полномочия орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Кон­ституции Российской Федерации и федеральным законам. Данная норма, как представляется, не относится к отношениям недропользования, так как в данной сфере действует Закон РФ «О недрах».

Практическим выходом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных в государственном регулировании общественных отношений в сфере недропользования, реализуемых на их территориях, из сложившейся ситуации могло бы быть применение нормы ст. 26.3.1 названного Федерального закона, предусматриваю­щей, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

- участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением рас­ходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из феде­рального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие пред­усмотрено федеральными законами;

- осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Россий­ской Федерации, а также полномочий по предметам совмест­ного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 ст. 26.3, если возможность осуществления таких расходов пред­усмотрена федеральными законами.

     Однако с формально-юридической точки зрения пред­ставляется неправомерным признание полномочий ор­ганов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, предусмотренных отраслевыми федеральными законами и не включенных в перечень ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации», полномочиями Российской Федерации, как это подразумевается в ст. 26.3.1.

Непонятно также, в какой форме должно быть предусмо­трено право субъекта Российской Федерации финансировать осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 на­званного Федерального закона. Федеральным законодателем не определены формы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномо­чий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Что касается полномочий органов местного самоуправ­ления в сфере регулирования отношений недропользования (предусмотренных ст. 5 Закона РФ «О недрах»), их практиче­ская реализация также сталкивается с определенными про­блемами.

В соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации «О не­драх» к полномочиям органов местного самоуправления в сфе­ре регулирования отношений недропользования отнесены:

- участие в решении вопросов, связанных с соблюдением со­циально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

- развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

- предоставление в соответствии с установленным поряд­ком разрешений на разработку месторождений общераспро­страненных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

- приостановление работ, связанных с пользованием не­драми, на земельных участках в случае нарушения порядка предоставления месторождений для разработки месторожде­ний общераспространенных полезных ископаемых;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Необходимо отметить, что исходя из анализа ст. 130 Кон­ституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих осуществления местного самоуправления, собственные полномочия органов местного самоуправления связаны с решением вопросов местного значения. Федераль­ное законодательство в настоящее время находится в стадии изменения и недостаточно конкретно определяет вопросы местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», в свою очередь, вопро­сы, связанные с пользованием недрами, не относит к вопросам местного значения.

Проанализировав действующее законодательство, становит­ся очевидно, что полномочий органов местного самоуправле­ния в сфере недропользования не предусматривается.

При этом в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с пере­дачей необходимых для их осуществления материальных и фи­нансовых средств и контролем за исполнением переданных полномочий органами государственной власти.

    Таким образом, при анализе положений Закона Россий­ской Федерации «О недрах» в отношении определения полно­мочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и распределения полномочий по предоставлению права пользования недрами для целей разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, оформлению лицензией на пользование недрами, выполнению иных функ­ций лицензирующего органа между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления выявляется неопределенность в вопросе — идентичны ли понятия «разрешение» (ст. 5 Закона Российской Федерации «О недрах») и «лицензия на пользование недрами» (ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах»), а также во­просе, являются ли органы местного самоуправления лицен­зирующими органами.

Данная неопределенность являлась предметом судебного разбирательства. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2005 г. по делу № 56-Г05-16 суд со­гласился с позицией Прокурора Приморского края, который полагает, что термин «разрешение» на осуществление опре­деленного вида деятельности и термин «лицензия» являются тождественными.

Верховный Суд Российской Федерации, анализируя Закон Российской Федерации «О недрах», установил, что субъек­ты Российской Федерации при установлении в соответствии с ч. 6 ст. 16 Закона Российской Федерации «О недрах» порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, должны на­делять органы местного самоуправления функциями предо­ставления разрешений (лицензий) на разработку общераспро­страненных полезных ископаемых. Верховный Суд Российской Федерации отметил, что согласно п. 1 ч. 3 ст. 16 Закона Россий­ской Федерации «О недрах» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают функциониро­вание государственной системы лицензирования пользования недр лишь в тех случаях, когда распоряжение участками недр относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Статья 4 Закона Российской Федерации «О недрах», по мнению Верховного Суда Российской Федерации, не относит к полно­мочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации предоставление разрешений (лицензий) на раз­работку месторождений общераспространенных полезных ископаемых. В то же время ст. 5 Закона Российской Федерации «О недрах» предоставление разрешений (лицензий) на раз­работку месторождений общераспространенных полезных ископаемых отнесено к полномочиям органов местного само­управления.

Верховный Суд Российской Федерации определил, что субъекты Российской Федерации, определяя в качестве органа, предоставляющего лицензию на разработку общераспростра­ненных полезных ископаемых, исключительно орган исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации, ограничивают полномочия органов местного самоуправления в сфере недро­пользования, лишают их контрольных полномочий и полно­мочий по приостановлению работ, связанных с использова­нием недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых, поскольку единственным лицензирующим органом является уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который вправе проводить проверки деятельности лицензиатов и приостанавливать их деятельность.

В данном случае понятия «разрешение на разработку ме­сторождений общераспространенных полезных ископаемых» и «решение о предоставлении права пользования участками недр» не являются тождественными. В подтверждение своего вывода суд, в частности, обоснованно указал, что согласно ст. 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах» функциями по принятию решений о предоставлении права пользования участками недр на федеральном уровне наделены Правитель­ство Российской Федерации, а также различные конкурсные и аукционные комиссии, которые не являются лицензирую­щими органами.

Аналогичная позиция закреплена в определении Верхов­ного Суда Российской Федерации от 23 мая 2007 г. по делу № 65-Г07-1. Необходимо отметить, что федеральное законо­дательство о недрах не позволяет сделать однозначный вы­вод о полномочиях органов местного самоуправления при предоставлении в пользование участков недр для целей раз­работки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. По мнению автора статьи, предоставление права пользование недрами (для любых целей) является государ­ственным полномочием, так как связано с распоряжением госу­дарственной собственностью. Оформление, государственная ре­гистрация и выдача государственных разрешений (лицензий), удостоверяющих право пользования недрами, также является государственным полномочием.

Верховный Суд Российской Федерации не отрицал, более того, косвенно подтверждал, что предоставление разрешений (лицензий) на разработку месторождений общераспростра­ненных полезных ископаемых является государственным пол­номочием. Однако в определениях Верховного Суда Россий­ской Федерации не определено, из каких источников должно финансироваться осуществление полномочия: из средств, вы­деляемых из бюджета субъекта Российской Федерации, так как порядок предоставления лицензий определяется законодатель­ством субъекта Российской Федерации, или из федерального бюджета, так как полномочием органы местного самоуправ­ления наделены согласно федеральному закону. Не определил Верховный Суд Российской Федерации пределы полномочий органов местного самоуправления в качестве лицензирующего органа. То есть вправе ли органы местного самоуправления принимать решения о приостановлении, ограничении, пре­кращении прав пользования недрами, изменении условий пользования недрами и т.п. В соответствии Законом Россий­ской Федерации «О недрах» такие полномочия осуществля­ются органом, предоставляющим лицензию на пользование недрами. Применительно к общераспространенным полезным ископаемым за органами местного самоуправления данные полномочия не закрепляются.

Таким образом, реформа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, ор­ганами государственной власти субъектов Российской Феде­рации, органами местного самоуправления в сфере регули­рования отношений недропользования в настоящий момент до конца не решена. Судебная практика свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства о раз­граничении полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Для ис­ключения возникающих коллизий целесообразно внесение изменений в ст. 5 Закона Российской Федерации «О недрах» и предоставление полномочий органам местного самоу­правления самостоятельно выдавать разрешение (лицензию) на разработку месторождений общераспространенных по­лезных ископаемых.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика