Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ НА ЕВРАЗИЙСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ КЛАССИФИКАЦИИ
Научные статьи
29.07.15 16:26

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ НА ЕВРАЗИЙСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ КЛАССИФИКАЦИИ


alt
 
ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ
Чиркин В. Е.
6 85 2015
Сданным научным докладом профессор Вениамин Евгеньевич Чиркин выступил на Ученом Совете Института государства и права РАН, посвященном 70-летию Победы советского народа над германским фашизмом
Цель статьи - анализ прежних и современных понятий публичной власти в обществе различных стран. Используя логический, формально-юридический, сравнительный методы, герменевтику, анализируя содержание и толкование конституций евразийских государств, автор предлагает современное понимание публичной власти. Предлагаются: коллективистско- волевая концепция публичной власти, юридические классификации видов такой власти и публично-правовых образований. Классификации связаны с различными территориальными публичными коллективами (сообществами) людей и могут быть применены к разным странам Евразии с учетом их особенностей.

    Власть и публичная власть Слово «власть» широко используется и в обыденной лек­сике, и в научных исследованиях. Этот термин распространя­ется не только на отношения людей. Часто так характеризу­ют положение дрессировщика, дающего команды зверю, или поведение вожака в стаде животных. Известный политолог и юрист Морис Дюверже писал о власти также в колониях пчел и муравьев. Вряд ли использование такого термина в приме­нении к отношениям животных и насекомых правильно. По- видимому, чаще всего в таких случаях имеют место привыч­ки животных или насекомых, закрепленные на генетическом уровне, безусловные и условные рефлексы. Власть, в точном смысле этого слова, категория «человеческая». Она проходит через сознание людей, заставляя их осознанно и добровольно подчиняться (индивидуально, группами, сообществами) или, напротив, лишая их воли для такого подчинения. Для отноше­ний животных и, тем более, насекомых, где нет человеческо­го осознания, видимо, нужно избрать какой-то иной термин. В отношениях индивидов и в сообществах людей феномен власти имеет множество характеристик (личная, публичная, корпоративная, политическая, экономическая, военная, су­дебная и т.д.). Размышления о явлении власти уже в течение тысячелетий сопровождаются острыми дискуссиями (есть даже призывы вообще отказаться от термина «власть» из-за путаницы, которую он якобы порождает). Некоторые современные авторы в прошлом отождествляли различные типы и разновидности власти в человеческом обществе. Л. А. Гри­горян писал: «Публичная власть означает всего лишь обще­ственную власть», М. И. Байтин говорил, что «политическая, государственная власть представляет собой разновидность об­щественной, публичной власти». Аналогичные погрешности продолжаются. В учебниках по теории государства и права до сих пор говорится, что публичная власть - основной признак государства, в учебниках по конституционному праву сказано, что субъекты РФ имеют свою государственную власть (правда, их авторы связаны неточными характеристиками статей 5, 11, 177 и др. Конституции РФ), а некоторые исследователи ут­верждают, что и власть муниципальных образований - тоже государственная власть.

    Одно из основ таких заблуждений - смешение понятий социальной, общественной, политической, публичной и го­сударственной власти (есть и другие смешения понятий). Хотя латинское слово «socialis» действительно переводится на русский язык как «общественный/ая/ое», в настоящее время термин «социальная власть», в отличие от личной власти (на­пример, хозяина и слуги, родительской власти), понимается в широком смысле как вообще всякая власть в обществе, а не только как общественная власть, например, общественной ор­ганизации по отношению к добровольно вступившим в орга­низацию членам. Общественная власть - только одна из раз­новидностей социальной власти, социальной является также государственная власть и рассматриваемые ниже другие виды своей публичной власти (в субъекте федерации, в автономном образовании и др.)

Одной из наиболее общих концепций, применимых к социальной власти в различных коллективах людей, является коллективистско-волевая (сообщественническо-волевая) кон­цепция власти. Эта концепция связана с анализом возникно­вения власти внутри сообщества людей определенного рода, а, например, не с внешним завоеванием.

В коллективистко-волевой концепции несколько состав­ляющих. Во-первых, та или иная разновидность социальной власти (с ее принуждением, а не просто насилием) - это явле­ние, имманентно присущее коллективу, сообществу (однако от­нюдь не всякой группировке). Если можно выделить какие-то периоды в процессе становления власти, то абстрактно-истори­чески власть - это, как правило, продолжение особой формы руководства коллективом, которое проистекает, в частности, из общих интересов и необходимости выполнения общих дел. Такое руководство на определенной стадии является предтечей властвования, его формой, перерастает во власть, совмещается с ней. Последняя характерна лишь для определенного сообще­ства людей, законного или, по крайней мере, легитимного в представлениях его членов (а не организованной преступной группировки, например), причем такая власть, руководство этим сообществом имеет не только общие, но в какой-то мере и общественные интересы (например, не допустить анархии и распада общества или даже просто соорудить оросительные ка­налы для земледелия в странах Древнего мира Евразии).

Во-вторых, поскольку коллектив - это объединение, у ко­торого есть общие интересы (иначе коллектив не возникает, это может быть иная группировка), то в нем наряду с «волей» его отдельных членов формируется общая воля коллектива. Она не является «суммой воль» членов коллектива или группиро­вок внутри него, а складывается в едином процессе их борьбы (состязательности) и сотрудничества. Такая воля - решающая предпосылка власти коллектива по отношению к его состав­ляющим (членам, группировкам, избранному руководству и др.), а также для проявления этой власти вовне. Эта общая воля, однако, может быть присвоена отдельной группировкой внутри коллектива, сообщества, его руководством, в том числе при применении внешне демократических процедур, и тем самым получить извращенный характер, хотя выдается вовне за общую волю.

В-третьих, одна из главных целей коллектива - самосохра­нение. В частности, это связано с тем, что, несмотря на опреде­ленное единство, в коллективе, сообществе всегда есть разли­чия воль отдельных лиц и существующих в этом сообществе группировок (они проявляют свою волю различными спосо­бами, в том числе путем голосования по замене руководства коллектива). Сами по себе различия являются первоначаль­ной формой противоречий. Если они разрастутся до стадии непримиримых (антагонистических) противоречий, то мо­гут привести к братоубийственной борьбе. Поэтому способы разрешения таких противоречий необходимо упорядочить, включить в определенные законные рамки. В любом сообще­стве необходимы и существуют правила для разрешения про­тиворечий, принятые самим коллективом или установленные «сверху». Они воплощены в различных социальных (не только правовых) нормах.

В-четвертых, общая воля коллектива влечет за собой «от­чуждение» воль его членов по многим вопросам деятельности коллектива путем их подчинения, а следствием различий или противоречий внутри сообщества является возникновение обязывания, принуждения. Руководство уже включает какие-то элементы принуждения (например, психическое давление, связанное с авторитетом, положением руководителей). Со­циальная власть в сообществе предполагает осознание этого. Однако не всякая социальная власть - это публичная власть, неодинаковы в связи с этим и формы принуждения. Публич­ная власть предполагает формы особого публичного подчинения чужой воле.


 

Разрешенные законом формы принуждения, применя­емые публичной властью, различны. В сообществе муници­пального образования они являются мягкими (например, запрет на основании постановления муниципального схода или муниципального совета купаться в определенных водо­емах или предписание о соблюдении тишины в ночное вре­мя, содержащееся в постановлении муниципального совета города со слабыми формами воздействия на нарушителей). В территориальных автономных образованиях формы при­нуждения могут быть несколько суровее (например, установ­ление и взимание особых налогов в автономной Швейцарии). В субъектах федерации применяются более жесткие формы. Законами субъектов федерации может быть предусмотрено административное наказание (например, установленный в 2011 году законом города Москвы штраф в размере 1000 руб. за безбилетный проезд на городском наземном транспорте). Принуждение, установленное государством, может быть очень жестким: использование вооруженных сил при сецессии (вы­хода) субъекта федерации, не предусмотренной или прямо запрещенной конституцией (это имело место в Швейцарии, США, Нигерии, России), ликвидация политической партии решением суда при обращении регистратора, если партия не исправляет допущенные нарушения закона, применение тю­ремного заключения или даже смертной казни в отношении индивида-преступника.

В-пятых, хотя социальная власть объективно обусловле­на и проистекает в самом конечном счете из воли коллектива, сообщества, как уже упоминалось, она может быть присвоена определенной группой (например, руководством коллектива, его лидерами) или личностью (были пожизненные и даже на­следственные главы правящей партии и государства в КНДР, в некоторых развивающихся и иных странах).

В науке существуют различные классификации основного вида публичной власти - государственной власти. В марксиз­ме-ленинизме они даются с позиций социального характера и связаны с понятиями общественно-экономических формаций (власть рабовладельцев, феодалов, буржуазии, социалистиче­ская государственная власть), в зарубежной немарксистской науке тоже иногда различается социальный характер власти в современном асимметричном обществе (а в обозримой пер­спективе оно и не может быть иным) в зависимости от того социального слоя, который доминирует в обществе экономиче­ски, социально, политически и идеологически.

В данной статье речь идет о других, юридических клас­сификациях видов публичной власти, которые связаны с раз­личными территориальными коллективами (сообществами) людей.

Такие сообщества в странах Евразии неодинаковы (обще­ство в Германии мало похоже на общество в Таиланде, субъ­екты федерации в США не такие, как в федерации в Непале, а автономная Гренландия мало похожа на автономию Минланао на Филиппинах), но они поддаются обобщенной класси­фикации.

Территориальные публичные коллективы

Территориальные публичные коллективы - сообщества особого рода, это объединения людей, живущих на террито­риях с фиксированными границами (государственными или административными). К их числу относятся: само государ­ственно организованное общество той или иной страны; на­род, организованный в рамках субъекта федерации (в Татар­стане в России или в штате Техас в США) и являющийся ча­стью государственно организованного общества той или иной страны; население автономных территориальных образований (Аландских островов в Финляндии или Шотландии); муници­пального образования (в крупном государстве имеются десят­ки тысяч муниципальных образований: в 2015 г. в России их насчитывается более 24 тысяч, во Франции - более 36 тысяч, в Китае, где, правда, концепция местного самоуправления не признается, имеется 91 тысяча волостей и поселков).

В России существуют также другие своеобразные терри­ториальные публичные коллективы - подвижные родовые об­щины коренных малочисленных народов, создающие свои ор­ганы самоуправления. В Норвегии, Швеции, Финляндии есть коллективные образования саамов, создавшие свои «саамские парламенты», которые, однако, не принимают законы (прави­тельства государств обязаны запрашивать их мнения при ре­шении определенных вопросов).

В Австралии, Канаде, США, Новой Зеландии созданы резервации для коренных народов (индийцев, маори). Такие образования имеют некоторые признаки территориальных коллективов, но не являются в полной мере ими, поскольку во многих случаях коренные народы в свое время были насиль­ственно переселены в места нового жительства и полного са­моуправления не имеют.

С понятием территориального публичного коллектива связаны понятия территориального публично-правового образо­вания и публичной власти. В современных условиях террито­риальные публичные коллективы, как правило, создают раз­личные формы территориальных публично-правовых обра­зований. Их создание закрепляется в конституциях и законах государства (в федерациях - в актах субъектов федераций). На наш взгляд, формами территориальных публично-правовых образований в странах Евразии являются: само государство в его границах, субъект федерации - государственное (государ­ствоподобное) образование, автономное территориальное об­разование, муниципальное образование, общинное публич­но-правовое образование коренного малочисленного народа. Именно с этими территориальными публичными образова­ниями, по нашему мнению, связано существование особой публичной власти. Выше дана обобщенная характеристика. Понятно, что субъекты федераций существуют только в феде­ративных государствах (их мире 27), автономии - в странах с автономными образованиями и т.д.

Юридически власть таких образований (социально произ­водная от их коллективов, населения) выражается, прежде все­го, в их предметах ведения и их полномочиях. (Свои предметы ведения и полномочия имеет государство (например, в России исключительные федеральные предметы ведения и полномочия предусмотрены в ст. 71 Конституции РФ), субъекты феде­рации кроме совместных с федерацией имеют свои предметы ведения и полномочия (в том числе исключительные - ст. 73 Конституции РФ), автономные образования - свои (например, полномочия автономных образований в Испании установле­ны Конституцией 1978 г.), полномочия муниципальных об­разований установлены законами о местном самоуправлении. Все это - выражение собственной власти публично-правовых образований, основы такого порядка юридически закреплены в конституциях и законах государства.

Публично-правовые образования, иные чем государство, существуют на территории последнего (иной легальной и ле­гитимной ситуации не бывает). Естественно, что на террито­рии иных, чем государство, публично-правовых образований, наряду с их собственной публичной властью, осуществляется также суверенная власть государства, распространяющаяся на всю территорию государства, действуют органы вышестоя­щих публично-правовых образований в тех пределах, которые определены конституцией и законами государства (например, в муниципальных образованиях субъектов федеративного го­сударства действуют территориальные подразделения орга­нов исполнительной власти федерации и ее субъекта). Такие акты и органы, однако, не должны нарушать определенной са­мостоятельности публично-правовых образований как формы реализации воли их населения. Пределы такой самостоятель­ности определены конституцией и законами государства (на­пример, для муниципальных образований это вопросы мест­ного значения).

Публичная и государственная власть

Термин «публичный (ая/ое)» применялся еще в Древнем Риме. Так римляне обозначали то, что является государствен­ным, а также общим, общественным. Республика, заменившая монархию, в переводе - общее, публичное дело (res - вещь, дело + publica - общее). Позже в римском государстве появи­лись муниципии - города с собственным самоуправлением (по современной терминологии - местным). Римские юристы не различали государственную и иную публичную власть. Та­кое отождествление во время рецепции римского права пере­шло в страны Европы, и было воспринято марксизмом.

На соседних страницах своей работы «Происхождение се­мьи, частной собственности и государства» Ф. Энгельс исполь­зует как тождественные термины: 1) «die offentlicher Gewalt», «die Offentlicher Macht» (переведен на русский язык как «публичная власть») и 2) «die Staatsmacht», «die Staatsgewalt» (допускает толь­ко однозначный перевод - «государственная власть»). Что же касается «offentlicher», то в своей основе - это «публичный (ая/ ое)» (его основа - «offen» - в смысле общий, открытый для всех), хотя в некоторых словосочетаниях «offentlicher» может быть переведен как государственный (например, «ein offentlicher Angestelter» - публичный служащий, для российского мента­литета: находящийся на государственной службе). Ф. Энгельс в числе признаков государства как особого явления, сменив­шего первобытнообщинную организацию, назвал публичную власть (offentlicher Gewalt). В российских учебниках по теории государства и права в соответствии с тезисом Ф. Энгельса всег­да указывалось, что публичная власть - основной признак го­сударства. Эта характеристика сохранилась в российской лите­ратуре и в настоящее время.

В 1884 г., когда Ф. Энгельс издавал свою работу, такое ото­ждествление могло быть понятно. Тогда практически не су­ществовало других публично-правовых образований, кроме государства. Субъекты федераций не привлекали внимания специалистов по общественным наукам того времени (тогда было несколько федераций, почти все из них находились в да­лекой Америке, в Европе - только Швейцария), да и позже эта проблематика не получила должного освещения. Создание территориальных автономных образований конституциями не предусматривалось. Муниципальные образования по тра­диции существовали вследствие милости монархов, на осно­вании их жалованных грамот. Отождествление публичной и государственной власти не вызывало в то время критики на­учного сообщества.

В настоящее время ситуация кардинально изменилась. Среди признанных 194 государств мира имеется почти 30 фе­дераций, а число их субъектов (штатов, земель, провинций и др.) составляет более 400. В 20 государствах созданы терри­ториальные автономные образования, их общая численность - более 200 (правда, в одном Китае - 154 автономных образо­вания). В отдельно взятом крупном государстве существуют десятки тысяч муниципальных образований. Такие публично­правовые образования имеют собственные предметы ведения и полномочия (местного значения в муниципальных образо­ваниях, автономного значения в территориальных автономных образованиях, регионального значения на уровне субъекта фе­дерации, государственного значения на общенациональном уровне), свои органы (например, законодательные собрания в субъектах РФ, парламент в Шотландии, Президент Татарстана, правительство Нижегородской области, советы и мэры в му­ниципальных образованиях Франции и др.). В пределах своей компетенции они издают нормативные акты, подлежащие ис­полнению на их территории. В них проводятся референдумы по вопросам, относящимся к предметам ведения таких обра­зований, используются другие институты непосредственной демократии (в том числе проводятся выборы представитель­ных, а иногда и исполнительных органов - губернаторов, мэ­ров). Словом, находящиеся в составе государства публично­правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пределах, установленных конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий.

О «своей власти» (или при использовании иных слов, но в аналогичном значении) говорится во всех основных законах субъектов Российской Федерации. В качестве примера со­шлемся на положения ст. 7 Устава Воронежской области: «... Жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области». Ст. 4 Устава Ставропольского края 1994 г. устанавливает: «Источником государственной власти в Ставропольском крае является его население». Подобны формулировки других конституций и уставов субъектов РФ. О формулировке «государственная власть» субъекта РФ мы скажем ниже, в данном случае важно обратить внимание на словосочетание «своя власть».

Население каждого публично-правового образования, созданного в соответствии с конституцией и законами, на базе соответствующего публичного территориального коллектива, осуществляет свою власть в пределах своих предметов веде­ния. Отрицать это невозможно. Тот, кто подвергался штра­фу по законам субъекта федерации, к кому были применены иные наказания (в США вплоть до тюремного заключения, а иногда и до смертной казни; по законам субъектов федерации, да и Российской Федерации мировой судья, а это суд субъекта РФ, может назначить наказание до трех лет лишения свободы), ощутил это на себе.

Осуществляемая на части территории государства власть публично-правового образования, иного, чем государство, не может быть названа государственной властью. Последняя осу­ществляется на всей территории государства и, разумеется, на территории каждого из публично-правовых образований, но это власть государства, а не того или иного публично-право­вого образования. На территориях последних (это части госу­дарственной территории) действуют созданные государством органы и назначенные от имени государства должностные лица (например, губернаторы штатов в Индии и губернатор автономных Аландских островов в Финляндии, федеральные суды в России, главные управления, отделы и отделения мини­стерств и ведомств в субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях). Нередко эти должностные лица наделяются не только специальной, но и общей компетенцией, например, префекты во Франции, выполняющие задачи государства на местном уровне (их нет только в низовых муниципальных об­разованиях - коммунах), или регирунгспрезиденты (предста­вители правительств земель в Германии).

Власть государства и власть иных публично-правовых об­разований - это власть одного социального типа и в принципе одинакового (хотя не одного и того же) характера. В пределах своих полномочий она распространяется на всю территорию публично-правового образования и на всех находящихся на этой территории физических и юридических лиц. В Москве иностранец будет отвечать за безбилетный проезд в трамвае по законам субъекта РФ (Москвы) так же, как и гражданин РФ. В этом отношении публичная власть универсальна, она об­ладает правом публичного принуждения в любом публично­правовом образовании, хотя формы принуждения, которые можно использовать, конечно, неодинаковы.

В иных, чем государство, публично-правовых образовани­ях их «местная власть» не может быть социально отличной от власти государства: у них общая социальная природа. Народ (население) субъекта федерации, автономного или муници­пального образованиями - часть народа государственно орга­низованного общества. При нарушении социального единства (как и в некоторых других случаях, например, при нарушении законов) последует государственное принуждение. Такие меры имели место в некоторых странах, в том числе в России (на­пример, роспуск представительных органов, занявших иную позицию, чем государственная власть, в городах Петрозавод­ске и Твери в 2006 и 2012 гг., роспуск совета г. Бухареста в Румы­нии в 2002 г.), в Мексике для смещения органов власти штатов неоднократно использовалась так называемая федеральная интервенция, в Индии более сотни раз в штатах вводилось президентское правление. Такие или подобные меры пред­усмотрены и осуществлялись во многих государствах с давних времен (вспомним о борьбе федеральных войск в 1861-1865 гг. против властей южных штатов США, занявших совершенно иную позицию по вопросу об освобождения рабов-негров).

В обычных условиях социальная природа власти в го­сударстве и государственных образованиях одинакова и не должна быть иной. Однако в то же время социальный и юри­дический источники публичной государственной власти и публичной власти иных публично-правовых образований не­обходимо различать. В демократических странах социальный источник государственной власти - это воля народа, образую­щего общество. Юридически это закрепляется конституцией государства на основе суверенности, неограниченности такой власти. С этим связан и принцип верховенства государствен­ной власти по сравнению со всеми иными публично-правовы­ми образованиями.

Социальный источник собственной («своей») власти в иных, чем государство, публично-правовых образованиях, од­новременно и такой же (теоретически население таких образо­ваний формирует общую государственную волю), и несколько иной (это же другой коллектив, иное сообщество). В последнем случае это воля народа (населения) данного публично-право­вого образования. Она нашла свое выражение в конституци­ях субъектов федераций (в США особенно отчетливо в старых конституциях), в России - в конституциях республик и в уставах других субъектов Федерации, в выраженной на референдуме воле народа Шотландии, проголосовавшего за сохранение в со­ставе Великобритании, в воле народа Крыма, проголосовавше­го за объединение с Россией, в переходе некоторых поселений в России из одного субъекта РФ в соседний по воле их населения и т.д. Однако в данных случаях речь должна идти не о государ­ственной власти, а о публичной власти населения тех или иных публично-правовых образований. Но такая власть, ее полномо­чия осуществляются в соответствии с конституцией и законами государства. Поэтому юридическими источниками публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований являются акты государства (прежде всего, конституция государ­ства), наделяющие публично-правовые образования предмета­ми ведения и властными полномочиями, а также принятые в соответствии с конституцией и законами государства собствен­ные правовые акты (прежде всего основополагающий акт пу­блично-правового образования - конституция, устав).

Основные особенности моделей публичной власти

Та или иная модель публичной власти, отличающая­ся определенными специфическими характеристиками, со­ответствует выделенным выше основным видам публично­правовых образований, существующих в современном мире. Это суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации, автономная публичная власть территориальных образований, наделенных особым статусом, муниципальная публичная власть и общинно-родовая власть в публично-правовых образованиях коренных малочисленных народов. Любая модель публичной власти предполагает соз­дание органов публичной власти, которые в масштабе своей территории осуществляют властное управление, которое ино­гда в отличие от администрирования на уровне государства в целом называют государственным управлением в широком смысле этого слова.

1. Своеобразие государственной власти заключается в том, что она распространяется на всю территорию государ­ства (в том числе и на корабли, самолеты, плавающие и лета­ющие под флагом государства), остальные модели публичной власти действуют только в рамках своей территории. Государ­ственная власть суверенна и верховна. Она вправе ограничи­вать власть других публично-правовых образований, которые в свою очередь не могут ее ограничить. В отношении других моделей публичной власти государственная власть имеет уч­редительный характер. В конечном счете, она создает публич­но-правовые образования (например, образование субъектов федерации в Индии или их изменение даже без их согласия в Индии, нужно только выслушать мнение штата) или она под­тверждает создание иных публично-правовых образований и юридически наделяет их публичной властью (Россия). Пред­меты ведения и полномочия публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований прежде всего опираются на конституцию, иные законы государства, а затем уже на собственные основные источники права (например, на конституции и уставы субъектов федераций), автономий (на­пример, Конституция Автономной Республики Крым) или уставы муниципальных образований.

2. В Конституции РФ (ст.ст. 5, 73, 77) власть субъектов Федерации также называется государственной, однако вряд ли эта позиция верна. На территории субъектов Федерации, как и на всей государственной территории, государственная власть представлена федеральными законами, указами Пре­зидента РФ, постановлениями Правительства, нормативными правовыми актами других государственных органов, а также деятельностью «делегатур» государственной власти на местах - главных управлений министерств, федеральных судов, про­куратуры РФ и т.д.

Публичная власть субъектов федерации называется так­же государственной в Конституции Венесуэлы 1999 г. Однако, если исходить из этого, то окажется, что в России 86 государ­ственных властей (РФ и 85 субъектов Федерации), а в Венесуэле- 29 (федерации и 28 субъектов). Такой подход уже привел к тому, что в законодательстве России появились две разновид­ности государственной собственности на землю, а также госу­дарственной службы (РФ и субъектов Федерации) и т.д. Все это ведет к огромной правовой путанице.

В конституциях и законах других федераций отсутству­ют характеристики публичной власти субъектов федерации, однако в конституции Мексики 1917 г. и Швейцарии 1999 г. упоминается их суверенитет, правда, в вопросах внутреннего значения и в рамках федеральной конституции. Ясно, что речь идет не о государственном суверенитете, и употребление само­го термина «суверенитет» в данном контексте не совсем верно. Публичная власть субъекта федерации - это не государствен­ная, а государствоподобная власть государственного образова­ния. Иерархически она подчинена федеральной государствен­ной власти с учетом принципа верховенства федерального права и возможности осуществления федерального принуж­дения в отношении субъекта федерации. В то же время субъ­екты федерации обладают исключительными полномочиями (на конституционном уровне это закрепляется либо путем вы­деления перечня их предметов ведения или путем закрепле­ния за ними остаточных полномочий)9. Субъекты федераций, как правило, имеют свои конституции (в России конституции имеют только республики, а остальные субъекты РФ - уставы, в Индии у штатов своих конституций нет). Иногда они имеют собственное гражданство (например, в США), однако практи­ческого значения такое гражданство не имеет.

3. Автономная публичная власть существует в двух раз­новидностях: как законодательная и административная, пер­вую называют также политической, но, представляется, что последнее название менее точно. Большинство автономных образований (если исключить Китай с его 154 территориаль­ными образованиями, наделенными лишь административной автономией) обладают правом издавать собственные законы. К ним относятся 20 автономных областей в Италии, 17 авто­номий в Испании, Гренландия в Дании, Шотландия и Север­ная Ирландия в Великобритании, Республика Каракалпакия в Узбекистане, Автономная Республика Нахичевань в Азербайд­жане и др. К этой же группе, по существу, относится Автоном­ная Республика Крым на Украине. Она имеет по Конституции Украины 1996 г. собственные полномочия, но по той же Кон­ституции высший представительный орган Крыма, в отличие от большинства других автономные образований (в Испании, Италии, Узбекистане, Азербайджане Шотландии., на Аланд­ских островах в Финляндии и др.) законы издавать не вправе. Акты, называемые законами, издает только высший предста­вительный орган Украины - Верховная Рада, Крым принимает свои постановления, но не законы.

Территориальных образований, наделенных сугубо адми­нистративной автономией, в мире сравнительно немного (если не считать автономии в Китае): Уэльс в Великобритании, два ав­тономных округа на побережье Никарагуа, населенные индей­скими племенами, Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане и др. Еврейская автономная область и сохранив­шиеся после реорганизации 2006-2008 гг. четыре автономных округа в России являются субъектами РФ, лишь сохранившими прежние названия, и не следует делать ошибку и относить их к публично-правовым образованиям типа автономий.

В отличие от федераций, где применяется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, государство лишь выделяет автономным образова­ниям некоторые, как правило, не очень существенные полно­мочия (более существенные полномочия имеют Шотландия, Гренландия и некоторые другие территориальные образова­ния, наделенные законодательной автономией). Что же каса­ется полномочий территориальных образований, наделенных административной автономией, то обычно в конституциях они не регламентируются, в законах государства нередко лишь в общей форме говорится о том, что в автономных территори­альных образованиях должны учитываться особенности языка, культуры и быта населения, проживающего на соответствую­щей территории. В Китае, где существуют три разновидности территориальных образований, обладающих администра­тивной автономией (пять автономных районов, тридцать ав­тономных округов и автономные уезды), Конституция 1982 г. предоставляет органам автономных образований, структура и порядок создания которых аналогичны органам собственно китайских районов - хань, дополнительные полномочия. При этом органы самоуправления автономных образований могут изменять или отменять акты вышестоящих органов, если они не соответствуют местным условиям, с разрешения соответ­ствующих органов.

4. Муниципальная публичная власть - негосударствен­ная власть территориального публичного коллектива по во­просам местного значения. Она действует в форме местного самоуправления. В странах тоталитарного социализма кон­цепция местного самоуправления отвергается, на всех уров­нях действует система советов, которые считаются органами государственной власти. В таких странах нет понятия муници­пального образования, оно заменяется понятием администра­тивно-территориальной единицы. В тех странах, где существуют муниципальные образования, они различаются довольно существенно: от небольших селений до крупных городов с миллионом жителей (в России 18 городов имеют более 1 млн жителей).

Полномочия городов и сельских поселений не одинако­вы, главное различие заключается в доктринальной классифи­кации муниципальных образований на единицы общинного типа (такими единицами могут быть и самые крупные города) и единицы регионального типа, в которые территориально (но не по подчиненности) входят другие муниципальные об­разования.

Существуют различные системы местного самоуправле­ния, принято выделять англосаксонскую, романо-германскую и латиноамериканскую модели. Главное их отличие состоит в наличии или в отсутствии в муниципальных образованиях назначенных «сверху» (обычно правительством, иногда - субъ­ектами федераций в федеративном государстве) чиновников, наделенных общей компетенцией (губернаторов, префектов и др.). В соответствии с романо-германской моделью соответ­ствующие лица назначаются в региональные муниципальные образования, где осуществляют полномочия, принадлежащие государству (иногда также субъекту федерации). Наряду с ними действуют избранные населением муниципальные со­веты и мэры, которые решают вопросы местного значения. В рамках латиноамериканской модели эти должностные лица избираются населением муниципий, но затем утверждаются не только как муниципальные руководители (председатели муниципальных советов и главы исполнительной власти му­ниципий), но и как государственные чиновники или чиновни­ки субъектов федерации.

Англо-американская модель не предполагает назначе­ния чиновников, наделенных общей компетенцией. В неко­торых странах, в том числе европейских, в наиболее крупных административно-территориальных единицах нет выборных муниципальных советов. Такие единицы не являются муни­ципальными образованиями, осуществляющими местное самоуправление, хотя иногда в них при назначенных предста­вителях государства или субъекта федерации существуют со­вещательные советы из чиновников и местных общественных деятелей (Германия, Финляндия).

5. Общинно-родовая публичная власть представлена дву­мя формами: родовыми советами коренных малочисленных на­родов в России и саамскими парламентами в некоторых Скан­динавских странах. Саамы в Финляндии, Норвегии, Швеции создали свои органы, с которыми правительства обязаны кон­сультироваться по вопросам, затрагивающим интересы саамов (в первую очередь это касается природных ресурсов и вопросов, связанных с выпасом оленей). Саамы этих стран, осуществляя сотрудничество, создали нечто вроде международного саамско­го парламента, который также не принимает законы.

В России действует развитое федеральное законодатель­ство о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. В рамках и в соответствии с федеральным законодательством законы такого рода приняты также в тех субъектах федерации, где живут эти народы. В российской ли­тературе развитие законодательного регулирования и органи­зация управления в общинно-родовых образованиях детально исследованы В. А. Кряжковым.

Публично-правовые образования коренных малочис­ленных народов существуют в специфической форме общин, являющихся юридическими лицами. Община вправе осу­ществлять коммерческую деятельность. Публично-правовой характер общин обусловливает особенности данной модели публичной власти. Община создается учредителями - рос­сийскими гражданами, принадлежащими к коренному мало­численному народу, на добровольной основе по заявлениям принадлежащих к данному этносу лиц, желающих вступить в нее. Общины включают не только отдельных представителей коренных малочисленных народов, но и целые семьи.

Система управления общиной строится на основе пред­ставительства и институтов непосредственной демократии. Высшим органом является общее собрание (сход) ее членов, правомочный рассматривать и решать любые вопросы ее жиз­недеятельности в рамках федерального законодательства, за­конов соответствующего субъекта Федерации и муниципаль­ных постановлений, если община действует на территории муниципального образования. К исключительным полномо­чиям общего собрания отнесено принятие устава общины, из­брание правления, решение вопросов о реорганизации, само- роспуске и т.д. Органом исполнительной власти является из­бираемое правление (совет) общины председатель правления является, официальным представителем общины. Кроме того, общины могут избирать уполномоченных, которые по опре­деленным вопросам будут представлять общину в отношени­ях с органами публичной власти и юридическими лицами.

В статье рассмотрены не все возможные модели публич­ной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррек­тивы. Кроме того, особого анализа требуют юридически не­легальные, но легитимные (возникшие по воле народа) виды публичной власти, возникающие на освобожденных террито­риях (ранее в Китае в ходе трех гражданских войн 1920-1949 гг., в некоторых колониальных странах после второй мировой войны, в современных условиях это ДНР и ЛИР на Украине). Но данная проблематика требует особого рассмотрения.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика