Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер



вернуться

Нарушения законодательства при формировании и исполнении государственного задания автономного учреждения

alt
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Медведева М. А.
 7 86 2015
В статье рассматриваются основные вопросы, регулирующие формирование государственного (муниципального) задания для автономного учреждения. На примерах из судебной практики анализируются нарушения законодательства, допускаемые учредителем автономного учреждения при формировании и исполнении государственного (муниципального) задания. Автор рассматривает последствия выполнения утвержденного государственного задания, не соответствующего требованиям законодательства в области порядка проведения закупок и ограничения конкуренции.


В результате принятия Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодатель­ные акты Российской Федерации в связи с совершенствовани­ем правового положения государственных (муниципальных) учреждений» получило дальнейшее развитие функциониро­вание автономных учреждений, деятельность которых регули­руется Федеральным законом от 03 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174).

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 174 автоном­ным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Фе­дерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотрен­ных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местно­го самоуправления в сферах науки, образования, здравоохра­нения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральны­ми законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона № 174 автономное учреждение осуществляет свою деятельность на основании государственного (муниципального) задания, которое форми­руется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом автономного учреждения к его основной деятельности.


 

Согласно ст. 6 и ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственное задание является документом, устанавливающим требования к составу, каче­ству и (или) объему (содержанию) государственных (муници­пальных) услуг, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), порядку контроля его исполнения и требования к отчетности об исполнении. По своей правовой природе, как отметил А. А. Петров, государственное задание является односторонним властным актом, исходящим от органа публичной власти и адресованным автономному учреждению, созданному и под­контрольному соответствующему публично-правовому обра­зованию, и имеет целевой характер.

В целях обеспечения выполнения государственного или муниципального задания, сформированного учредителем для автономного учреждения, из соответствующего бюджета вы­деляется субсидия.

Формирование государственного задания на федераль­ном уровне на период до 01 января 2016 г. регулируется По­становлением Правительства РФ от 02 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отно­шении федеральных государственных учреждений и финан­сового обеспечения выполнения государственного задания». На уровне субъекта Российской Федерации, например, горо­да Москвы, в целях формирования государственного задания действует Постановление Правительством Москвы от 26 де­кабря 2012 г. № 836-ПП «О совершенствовании порядка фор­мирования государственного задания для государственных учреждений города Москвы». На муниципальном уровне такой порядок утверждается местной администрацией.

Отдельные проблемы, возникающие при формировании государственного задания, являются предметом исследова­ния в научной литературе. Т. Обухова в числе таких проблем указывает на формирование государственного задания без ут­вержденного ведомственного перечня государственных услуг и работ, несоответствие государственного задания утвержден­ной форме, ошибочное указание потребителей услуг, отсут­ствие показателей, характеризующих качество оказываемых услуг. К. Г. Чагин к проблеме содержания государственного задания относит нечеткое разделение понятий «государствен­ные услуги» и «государственные работы», проблему определе­ния показателей качества и объема услуг и работ, корректи­ровку государственного задания в процессе его выполнения, а также изменение его объема при перевыполнении или недо­выполнении государственного задания. Как можно заметить, указанные проблемы относятся непосредственно к форме, со­ставу, качеству или объему государственного задания.

Особенности правового регулирования функционирова­ния автономных учреждений и их взаимодействия с органами исполнительной власти как с учредителем, а также их специ­альная правоспособность обусловливают особую группу про­блем при формировании для них государственных заданий. Важно обратить внимание, что при утверждении государ­ственного задания для автономных учреждений часто про­исходит несоответствующее закону его формирование, о чем свидетельствует судебная практика. Так, большое количество судебных дел основано на спорах по искам Управления Феде­ральной антимонопольной службы (далее - УФАС) в связи с недопущением, ограничением или устранением конкурен­ции органами государственной власти на соответствующем уровне. Данные споры основаны на нарушении положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135). Ограниче­ние конкуренции может произойти в результате издания акта и (или) осуществления действия (бездействия) органа власти или организации, участвующих в предоставлении государ­ственных или муниципальных услуг (ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135). Такими актами могут являться акты учреди­телей о создании автономных учреждений, об утверждении уставов и не соответствующих законодательству государствен­ных заданий.

    В качестве примера приведем Постановление Восьмого Арбитражного Апелляционного суда от 17 июля 2014 г. № 08АП-5345/2014 по делу № А70-363/2014: Комитет по инвести­циям в области строительной деятельности Администрации г. Тобольска (далее - Комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области об оспаривании решения и предписания по выявленным нарушениям ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Фе­дерального закона № 135 и внесении соответствующих изме­нений в устав подведомственного Комитету Муниципального автономного учреждения «Архитектура и строительство» (впоследствии - Муниципальное автономное учреждение г. Тобольска «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», далее - МФЦ). Суд указал, что в ходе проведения плановой проверки при анализе учредительных документов организаций, подведомственных администрации, было установлено, что Комитет наделил хо­зяйствующего субъекта (МФЦ) функциям и правами органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятель­ности. Поименованные в уставе МФЦ виды деятельности явля­лись полномочиями органов местного самоуправления (в со­ответствии со ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»11 (далее - Федеральный закон № 131). Кроме того, МФЦ было дано 20 муниципальных заданий на 2012-2013 гг., которые подменяют проведение пу­бличной процедуры торгов, чем нарушают ч. 1 ст. 15 Феде­рального закона № 135. Суд отметил, что полномочия орга­нов местного самоуправления по созданию муниципальных автономных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 135, запрещающей совмещение функций органов исполнительной власти и функций хозяй­ствующих субъектов, связана с созданием преимущественных условий деятельности по отношению к другим хозяйствую­щим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

Наделение МФЦ функциями органа местного самоуправ­ления не является муниципальной услугой, осуществляемой посредством муниципального задания, в данном случае дея­тельность учреждения была направлена исключительно для удовлетворения нужд администрации г. Тобольска, в том чис­ле для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Выполнение работ (услуг) в целях удовлетворения таких нужд без осущест­вления процедуры размещения заказов путем проведения тор­гов действующим законодательством не допускается. Также, исходя из положений Федерального закона № 210, условием формирования и утверждения муниципального задания явля­ется определение категории юридических и физических лиц, которые нуждаются в этой услуге. Судом установлено, что Ко­митетом не представлено сведений о количестве физических и юридических лиц, обратившихся в МФЦ, не представлено доказательств проведения оценки потребности физических и юридических лиц в оспариваемых муниципальных услугах. На этих основаниях суд апелляционной инстанции оставил апелляционную жалобу Комитета без удовлетворения.

    Нормами действующего законодательства не допускает­ся возложение на автономное учреждение обязанностей по выполнению работ или оказанию услуг, относящихся к госу­дарственным или муниципальным нуждам. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 135 запрещается совмещение функ­ций органам исполнительной власти всех уровней и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Исклю­чения из этого правила могут быть установлены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Пра­вительства РФ. Такое нарушение может быть допущено путем включения функций учредителя в государственное задание при его утверждении или заключения соглашения на предо­ставление субсидии автономному учреждению на иные цели, которые не соответствуют общим требованиям ч. 1 ст. 2 Феде­рального закона № 174, либо предоставляются учреждениям фактически на осуществление функций учредителя. Напри­мер, Постановлением Второго апелляционного арбитражно­го суда от 25 сентября 2014 г. по делу № А28-2387\2014 была рассмотрена апелляционная жалоба администрации муници­пального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской об­ласти (далее - Администрация) и муниципального автоном­ного дошкольного образовательного учреждения детский сад «Надежда» (далее - Учреждение) о признании недействитель­ным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области, которым был установлен факт нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 135. Как установ­лено судом, Администрацией, помимо утвержденного госу­дарственного задания, был заключен договор с Учреждением о предоставлении ему субсидий в виде бюджетных инвести­ций на проектирование и строительство здания Учреждения. В обоснование своей позиции Администрация отметила, что субсидии могут предоставлять на цели, не связанные с выпол­нением государственного задания, перечень целей, на которые могут предоставляться субсидии, является открытым. По мне­нию заявителя, в связи с тем, что субсидии предоставлялись на иные цели для осуществления деятельности Учреждения, реализация таких целей не подпадала под действовавший в то время Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О раз­мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94), и не предполагала прове­дения конкурсных процедур. Отказывая заявителям в удовлет­ворении апелляционной жалобы, суд указал, что согласно ч. 10 ст. 5 Федерального закона № 174, учредитель при создании автономного учреждения должен был наделить Учреждение достаточным для осуществления его деятельности имуще­ством, в том числе недвижимым. Наделение автономного об­разовательного учреждения имуществом, необходимым для осуществления уставной деятельности, относится также к соз­данию условий для осуществления образовательного процес­са. А имущество, передаваемое автономному образовательно­му учреждению на праве оперативного управления, является собственностью учредителя.

    Судом было отмечено, то Администрация была названа в качестве исполнителя мероприятий по проектированию, строительству и оснащению детского сада в рамках муни­ципальной долгосрочной целевой программы по развитию муниципальной системы образования. Реализация целевых программ также является муниципальной нуждой. Также отмечен факт, что организация предоставления образования по основным общеобразовательным программам является вопросом местного значения. Построенное здание самим Уч­реждением не использовалось, а было передано в казну му­ниципального образования, а только затем было закреплено на праве оперативного управления за Учреждением. Исходя из изложенного, строительство здания являлось нуждой госу­дарственного органа, поэтому финансирование работ по его строительству должно было осуществляться в порядке, пред­усмотренном Федеральным законом № 94 с проведением кон­курсных процедур.

Нарушением антимонопольного законодательства будет ситуация, когда передаваемые автономному учреждению обя­занности фактически являются полномочиями органа власти, направленными на удовлетворение государственных или му­ниципальных нужд и должны осуществляться с использова­нием процедур размещения заказов путем проведения кон­курсных процедур. При разрешении данной категории дел для обоснования законного выделения субсидии на иные цели имеет значение выполнение автономным учреждением функ­ции, финансируемой из соответствующего бюджета, и относя­щейся к виду основной деятельности, определенной уставом автономного учреждения.

Наделение автономного учреждения функциями орга­нов государственной или муниципальной власти (проведение культурных мероприятий, изготовление проектно-сметной документации на проведение капитального ремонта, капи­тальный ремонт, содержание автомобильных дорог и т.д.) может использоваться как уход от процедур, предусмотрен­ных Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»18 (далее - Федеральный закон № 44). По смыслу ст. 3 данного Закона он распространяется на государственные органы, ка­зенные и бюджетные учреждения. В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона № 44 автономное учреждение обязано руководствоваться последним только при предоставлении ему бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности.

Судебные дела фиксируют, как правило, одновременно факт ограничения конкуренции и нарушение порядка про­ведения закупок, поскольку соблюдение установленной про­цедуры закупок является одним из способов обеспечения кон­куренции.

    Ограничение конкуренции также возможно на стадии создания автономного учреждения при ошибочном (или умышленном) определении сферы деятельности автономно­го учреждения и конкретизации передаваемого полномочия государственного органа. Например, Постановлением от 05 апреля 2012 г. Федерального Арбитражного суда Централь­ного округа рассмотрена кассационная жалоба Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской об­ласти (далее - Управление) по делу № А14-3755\2011. Ад­министрация городского округа города Воронеж (далее - Ад­министрация) и Воронежская городская Дума (далее - Дума) обратились в суд с заявлением о признании недействительны­ми решения и предписания Управления, согласно которым Администрация и Дума признаны нарушившими ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135. В частности, нарушения Адми­нистрации выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создании преимущественных условий деятельности хозяйствующим субъектам на рынке оказания услуг по обслу­живанию питанием школьников общеобразовательных уч­реждений города Воронежа путем создания муниципальных автономных учреждений в этой сфере, утверждении для них государственных заданий и их исполнении.

     Как указал суд, нормативно установленный запрет ст. 15 Федерального закона № 135 «адресован органам, осуществля­ющим властные функции, в целях предупреждения их нега­тивного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов». Согласно действовавшей в тот период ст. 51 Закона Российской Федера­ции от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и ныне действующему пп. 15 п. 3 ст. 28 Федерального закона «Об об­разовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ организация питания в образовательных учреждениях должна решаться самими образовательными учреждениями. А к полномочи­ям органов местного самоуправления относится только соз­дание муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131), организация питания к полномочиям муниципальных образований не отнесена. Как следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 174, автономные учреждения могут быть созданы исключительно в целях осу­ществления полномочий органов местного самоуправления. Поэтому создание муниципальных автономных учреждений в сфере питания противоречит нормам Федерального закона № 174. Создание автономного учреждения в этой сфере не явля­ется реализацией полномочия органа власти и может повлечь ограничение конкуренции при размещении образовательны­ми учреждениями заказов на оказание таких услуг.




Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика