Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Государственно-частное партнерство и приватизация: проблемы соотношения в контексте злоупотребления властью
Научные статьи
07.12.15 11:59

вернуться

Государственно-частное партнерство и приватизация: проблемы соотношения в контексте злоупотребления властью

alt 
ПОЛИТИКА И ПРАВО
Пашковский П. В.
9 88 2015
В статье рассматриваются проблемы соотношения институтов государственно-частного партнерства и приватизации в контексте злоупотребления властью. Анализируется проблематика потенциальных угроз приватизации объектов государственной и муниципальной собственности посредством государственно-частного партнерства. Особое внимание акцентируется на необходимости критического анализа действующего законодательства о государственно-частном партнерстве в России.


В настоящее время во всем цивилизованном мире инсти­тут государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) при­знан эффективным механизмом развития социально-произ­водственной инфраструктуры государства. С одной стороны, он позволяет привлекать частный сектор с его финансовыми, логистическими возможностями, эффективным менеджмен­том, ориентированным на сокращение издержек, к развитию сферы государственных услуг. С другой стороны, государство сохраняет за собой право контролировать проекты ГЧП на каждой стадии их реализации. Таким образом, ГЧП становит­ся реальной политической и экономической альтернативой приватизации, выражающейся в полной передаче частному сектору объектов государственной и муниципальной собствен­ности для последующего содержания и эксплуатации по сво­ему усмотрению. Как известно, нередко такая передача ведет в лучшем случае к изменению функционального назначения объекта, а в худшем - к его деградации и даже уничтожению.

Как показывает практика, во многих развитых странах уже давно отказываются от чистой приватизации для целей развития социально-производственной инфраструктуры. Примером здесь может служить Великобритания, ставшая своего рода законодательницей моды в сфере ГЧП. В целом сегодня главная политическая линия в сфере управления го­сударственной собственностью в Великобритании - полноцен­ное сотрудничество с частным сектором вместо приватизации. В этой связи М. Б. Джеррард, глава компании «Британские партнерства государства и частного сектора», созданной пра­вительством Великобритании для содействия ГЧП, указывает: «Партнерства создаются и действуют на границе государствен­ного и частного секторов хозяйства, не являясь, вместе с тем, ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами. Таким образом, политически, они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять населению некоторые общественные услуги». В других странах ОЭСР наблюдаются сходные тенденции.


 

В этой связи, говоря о соотношении приватизации и ГЧП, В.   Г. Варнавский характеризует ГЧП как «косвенную или ча­стичную приватизацию», своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Про­ведение такой аналогии вполне оправдано, поскольку ГЧП позволяет перераспределить полномочия и риски между го­сударством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финанси­рование ограничено. К таковым можно, в частности, отнести жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальную сферу, благоустройство населенных пунктов, поддержание объектов культурного наследия и др. Данные объекты пар­тнерства с чисто рыночной позиции не представляются при­влекательными и могут исчезнуть, если их активы передать частному сектору. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управлен­ческую альтернативу приватизации.

Если чистая приватизация означает уход государства из экономики, ее отдельных отраслей и производств, то создание партнерств, предметом которых являются объекты государ­ственной и муниципальной собственности, приводит лишь к передаче частному бизнесу части экономических, организаци­онных и управленческих функций в отношении государствен­ных объектов, но при этом сами объекты остаются в собствен­ности государства. Важно то, что в данном случае, в отличие от чистой приватизации, государство посредством партнерств реализует свою хозяйственную активность.

Таким образом, ГЧП является выгодной альтернативой как государственному предпринимательству (в форме казен­ных и унитарных предприятий, акционерных обществ со сто­процентным государственным капиталом), так и полной пере­даче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе через приватизацию активов. Специфика ГЧП заключается в том, что, во-первых, речь идет о привлече­нии частного сектора к предоставлению общественных благ и услуг и, во-вторых, права собственности в отношении объектов ГЧП не отчуждаются целиком в пользу частного инвестора и оператора. Как правило, передача этих прав ограничена функ­ционально и по времени и обусловлена соблюдением установ­ленных государством требований.

Особую важность в сфере институционального обеспече­ния ГЧП в России сегодня занимают вопросы законодатель­ного разграничения объектов, которые должны оставаться исключительно в государственной собственности и объектов, которые могут быть переданы частному бизнесу в управление, владение и пользование. Отсутствие правовой определенно­сти в этих вопросах значительно повышает риски ГЧП, услож­няя, в конечном итоге, процесс привлечения российских и за­рубежных частных инвестиций в инфраструктурные проекты, так как всегда существует опасность принятия федеральным либо региональным правительством ряда мер по ограниче­нию прав частных инвесторов, что грозит в перспективе и воз­можностью лишения права собственности и национализации переданных в рамках проектов объектов.

Многие объекты инфраструктуры следует рассматривать как имеющие стратегическое значение для конкретного реги­она либо страны в целом, независимо от того, в чьем управ­лении и в чьей собственности они находятся. Передача таких объектов в частные руки может существенным образом затро­нуть вопросы национальной безопасности и ее регионально­го компонента. Возникает вопрос, на каких условиях (аренда, лизинг, концессия и т.п.) частный капитал будет привлекаться для работы с такими объектами. Ведь только по той причине, что частные компании вложили свои средства в строительство, права собственности на эти объекты не могут перейти частно­му инвестору. Более того, в ряде случаев это может быть про­сто неприемлемо. Отсюда вытекает необходимость четкого законодательного разграничения прав собственности и права использования и управления такими объектами.

В настоящее время законодательной базой функциониро­вания института ГЧП в России являются федеральные законы от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (в ред. от 29.12.2014 г.) «О концессион­ных соглашениях» (далее - Закон о концессиях) и от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муници­пально-частном партнерстве в Российской Федерации и вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации» (далее - Закон о ГЧП).

По Закону о концессиях передачи объекта концессионно­го соглашения в собственность частного лица (концессионера) не происходит - передаются на определенный соглашением срок лишь права владения и пользования объектом концесси­онного соглашения для осуществления предусмотренной со­глашением деятельности (ч. 1 ст. 3 Закона о концессиях). Од­нако в случае включения объекта концессионного соглашения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в документ планирования приватизации иму­щества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, или муниципального имущества на период, со­ответствующий окончанию срока действия концессионного соглашения, концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого объекта концессионного соглашения при условии добросовестного исполнения им условий концессионного со­глашения (ч. 4 ст. 4 Закона о концессиях). Само по себе данное положение представляется допустимым и оправданным. Тем не менее, ряд экспертов Центра развития ГЧП, Комитета ТПП РФ по ГЧП и юридических компаний Legal Capital Partners, Herbert Smith Freehills CIS LLP и Gide Loyrette Nouel высказы­вают мнение о целесообразности определения минимального срока концессионного соглашения для возникновения у кон­цессионера права преимущественного приобретения объекта концессии после истечения срока соглашения. В противном случае возникает риск массового заключения концессионных соглашений на минимальный срок с последующим внекон­курсным приобретением объекта концессии в обход требова­ний законодательства о приватизации.

Существуют и другие скрытые угрозы со стороны концес­сионных соглашений. Так, А.Е. Кузнецов, анализируя резуль­таты внедрения проектов ГЧП в Пермском крае, говорит о воз­можности оформления с их помощью фактического сговора муниципальной администрации и бизнеса для установления монополии отдельной предпринимательской структуры в ущерб интересам отрасли, рынка и потребителя.

Гораздо более примечательной представляется ситуация с Законом о ГЧП. Не секрет, что проект указанного закона рас­сматривался в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в течение более чем двух лет и был принят в окончательной редакции 1 июля 2015 г. под самый занавес весенней сессии. При этом от первоначального проекта, внесенного Правитель­ством РФ, в окончательной редакции не осталось практически ничего, даже названия. Особенно в принятом Законе о ГЧП настораживает положение п. 4 ч. 2 ст. 6, устанавливающее «возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта согла­шения в соответствии с настоящим Федеральным законом» в качестве обязательного элемента соглашения о ГЧП или о муниципально-частном партнерстве. Наличие же у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о ГЧП либо о муниципально-частном партнерстве в собствен­ность публичного партнера по истечении определенного со­глашением срока, но не позднее дня прекращения соглаше­ния, указывается, напротив, в п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона о ГЧП среди необязательных элементов соглашения.

Примечательно, что в первоначальном проекте, при­нятом Государственной Думой в первом чтении, говорилось лишь о том, что соглашением о ГЧП может быть предусмо­трен переход права собственности на объект соглашения от одной его стороны к другой стороне (ч. 14 ст. 3 проекта Феде­рального закона № 238827-6 «Об основах государственно-част­ного партнерства в Российской Федерации» в редакции, при­нятой ГД ФС РФ в I чтении 26.04.2013 г.).

Таким образом, пока теоретики наперебой расхваливают достоинства института ГЧП как альтернативы приватизации и восхищаются найденной, наконец, золотой серединой между национализацией и разгосударствлением социально-про­изводственной инфраструктуры, законодатель фактически уравнял приватизацию и все неконцессионные формы ГЧП, стыдливо прикрыв этот вопиющий факт указанием на некото­рые обязательные обременения передаваемого в частную соб­ственность объекта соглашения, предусмотренные Законом о ГЧП. Анализ положений указанного закона позволяет сделать вывод о том, что такими обременениями (ограничениями) являются, во-первых, запрет отчуждения частным партнером объекта соглашения до истечения срока действия соглашения, за исключением случаев замены частного партнера по согла­шению в соответствии с Законом о ГЧП (ч. 12 и 13 ст. 6), и, во- вторых, запрет передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств пе­ред финансирующим лицом при наличии прямого соглаше­ния (ч. 6 ст. 7).

Конечно, приведенному выше мнению автора можно воз­разить, ведь в ч. 2 ст. 7 Закона о ГЧП прямо указано, что объек­тами соглашения может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не уста­новлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной соб­ственности. Однако необходимо признать, что российское за­конодательство в сфере управления государственной собствен­ностью и определения государственных объектов в настоящее время по-прежнему далеко от совершенства и пестрит пробе­лами. Как следствие, сложившуюся на данный момент ситуа­цию большинство инвесторов характеризуют как запутанную, поскольку зачастую вопрос определения вида собственности имущества, являющегося объектом соглашения о ГЧП, невоз­можно разрешить по причине отсутствия неоспоримых и чет­ких формулировок в законодательных и иных актах.

Таким образом, необходимым в этой ситуации видится дальнейшее совершенствование законодательства о государ­ственной и муниципальной собственности в части выработ­ки единых и понятных критериев разграничения различных форм собственности и определения принадлежности к тако­вым имущественных объектов и комплексов.

 

Право и политика



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика