Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Content of journals

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Правовые основы сервисной деятельности государственно-частных партнерств в России
Научные статьи
28.01.16 11:57

Правовые основы сервисной деятельности государственно-частных партнерств в России

     
alt
 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Коженко Я. В.
10 89 2015
В статье рассматриваются нормативно-правовые основы регулирования правовых отношений в сфере реализации проектов государственно-частного партнерства. Особое внимание уделяется необходимости развития механизмов общественного контроля в области разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства. Автор выявляет особенности нормативно-правовой регламентации отдельных форм и видов государственно-частного партнерства в действующем законодательстве Российской Федерации, характеризуя их достоинства и недостатки.

Развитие государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) как формы правового сервиса в системе государственно­го управления, по предварительным оценкам, позволит сокра­тить затраты нерационального расходования бюджетных средств, повысить качество оказания публичных услуг населе­нию, автоматизировать организационные и управленческие процессы и добиться повышения уровня инвестиционной привлекательности РФ. Таким образом, необходимо констати­ровать, что использование форм ГЧП для достижения задач государственного управления обусловлено не только геополи­тическими вызовами, связанными с попыткой экономической изоляции, но и прежде всего внутрисистемными потребностя­ми государственного аппарата. Развитие сервисных управлен­ческих инноваций в контексте использования института ГЧП обосновывается в некоторых базовых нормативно-правовых и концептуальных документах в отрасли государственного стро­ительства Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнер­стве, муниципально-частном партнерстве в Российской Феде­рации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федераль­ный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации пре­доставления государственных и муниципальных услуг»; Феде­ральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изменени­ями и дополнениями от 6 апреля 2015 г.); Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного кон­троля в Российской Федерации» и др. В целом принятие Феде­рального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государствен­но-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ознаменовало возможность использования институтов ГЧП и МЧП (муни­ципально-частного партнерства) для оказания государствен­ных и муниципальных услуг. Сама формулировка ст. 1 вышеу­казанного закона возлагает на институт ГЧП большие надежды не только в расширении возможных сфер оказания государ­ственных услуг, но и в повышении их качества.



  В целом отече­ственный законодатель связывает с развитием ГЧП создание новых правовых условий для привлечения инвестиций в эко­номику РФ и повышения качества товаров, работ, услуг, орга­низация обеспечения которыми потребителей относится к во­просам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления. В настоящее время остается акту­альной задача по разработке критериев оценки эффективно­сти (основания эффективности и неэффективности) проектов ГЧП в сфере оказания услуг, в связи с этим особое значение отводится проведению мониторинга по использованию наи­более результативных форм ГЧП проектов в регионах. Анали­зируя многообразие экспертных суждений по данному вопро­су, можно констатировать выделение двух подходов. Так, первый подход основан на количественном показателе заклю­ченных проектов и общей стоимости проектов. Второй подход основан на том, что маркеры эффективности развития ГЧП в регионах должны быть основаны на отраслевой специфике (у каждой отрасли имеются свои критерии оценки, у каждой ус­луги свой административный регламент), в этой связи процесс синхронного сравнения регионов на предмет развития ГЧП должен осуществляться по отраслевому признаку. Безусловно, второй подход (поскольку учитывает микроэкономические и отраслевые показатели эффективности) может дать не только объективную картину развития ГЧП, создать эффективный юридический механизм сотрудничества публичного и частно­го партнеров, но и способствовать разработке нормативной базы развития ГЧП, учитывающей специфику (экономиче­ские, географические, климатические факторы, близость к го­сударственно границе и т.д.) отдельных регионов.

Недостаток данного подхода заключается лишь в том, что на его реализа­цию (по европейским меркам) уходит в среднем десять лет. В результате мы наблюдаем попытки нашего высшего государ­ственного руководства форсировать события посредством рас­ширения практики особых экономических зон, предоставле­ния дополнительных налоговых льгот и каникул, создания особых юридических и экономических условий для развития отдельных проектов ГЧП. Анализируя статистические данные сфер развития ГЧП в России, представленные Центром разви­тия ГЧП РФ, можно сделать вывод о том, что в качестве прио­ритетных направлений использования технологий ГЧП по оказанию государственных услуг выступают такие сферы, как образование, социальное обслуживание населения, развитие ОЭЗ туристско-рекреационного типа, ЖКХ, жилищное строи­тельство и реконструкция инженерных сетей, транспортная инфраструктура, энергетика, отрасли промышленности, агро­промышленный комплекс. В связи с этим, останавливаясь на вопросе качества государственных услуг, отметим ряд необхо­димых параметров, обуславливающих их высокий уровень, который должен учитываться и проектами ГЧП. Среди таких параметров следует выделить систему объективной оценки уровня эффективности функционирования органов государ­ственной власти (публичного субъекта ГЧП). Сама же эффек­тивность деятельности органов государственной власти скла­дывается из экономических издержек управления и качества оказания обществу публичных услуг.

Таким образом, оценка эффективности публичного субъекта предполагает наличие общественного контроля, посредством которого легитимиру­ется государственная власть и достигается критическая оценка деятельности государственного аппарата. Законодательные попытки дифференцировать систему оценки качества проек­тов ГЧП в сфере оказания государственных услуг предприни­маются и в России. В связи с этим считаем в качестве критери­ев оценки качества оказания услуг выделить такие, как: качество взаимодействия с поставщиком государственной ус­луги; удовлетворенность процедурой получения государствен­ной услуги граждан; качество параметров инфраструктуры, связанной с получением государственной услуги; качество па­раметров электронного интерфейса оказания государствен­ной услуги. Считаем необходимым выделить и негативные факторы, оказывающие влияние на качество государственных услуг. Во-первых, высокий численный состав государственных служащих (публичного субъекта) на единицу обслуживаемого ими населения является признаком неэффективной организа­ции работы ГЧП в сфере оказания государственных услуг. Во- вторых, коэффициент информационной прозрачности (до­ступности государственной услуги посредством ГЧП) госучреждений определяет степень их подотчетности обще­ству, т.е. конечному потребителю публичных услуг. В-третьих, индекс коррупции публичного субъекта формирует представ­ления о степени вовлеченности кадрового состава госаппарата в теневую деятельность в процессе действия ГЧП проекта.

В-четвертых, коэффициент привлечения человеческого капи­тала в систему оказания государственных услуг посредством ГЧП и степень «интернетизации» и автоматизации процесса оказания государственных услуг посредством ГЧП. В-пятых, индекс оперативности предоставления государственной услу­ги посредством ГЧП (возможно в сравнении с аналогичными видами услуг МФЦ), индекс экономической обоснованности платной государственной услуги и индекс обоснованности не­представления государственной услуги ГЧП проекта. В-шестых, коэффициент законности при реализации государ­ственных услуг определяет, насколько соблюдается действую­щее законодательство в процессе предоставления государ­ственных услуг (ГЧП проекта). Процедура определения качества оказания государственных услуг посредством ГЧП также должна быть полностью независима и выведена из си­стемы формальных показателей, предоставляемых органами государственной власти. Построение независимой системы индикации качества предоставляемых государственных услуг посредством ГЧП должно учитывать следующие принципы: субъектом оценки качества государственной услуги посред­ством ГЧП должен выступать конечный потребитель, который не заинтересован в искажении объективных данных; результа­ты общественной оценки качества государственных услуг должны быть общедоступны, что делает данные оценки эф­фективной технологией по противодействию коррупции и бюрократизации; индикаторы качества государственных услуг должны определяться административными регламентами; си­стема мониторинга качества государственных услуг посред­ством ГЧП должна получить статус элемента национальной безопасности; низкая оценка эффективности (публичных и частных субъектов ГЧП в процессе оказания государственных услуг) обществом должна являться безусловным основанием к административным мерам по восстановлению эффективного режима предоставления услуги или расторжению соглаше­ния ГЧП; определение конкретных параметров индикаторов качества оказания государственных услуг посредством ГЧП должно носить научный характер и подлежать общественно­му обсуждению, подтверждено социологическим данными. В целом оказание государственных услуг посредством института государственно-частного партнерства должно основываться на ряде принципов, среди которых следует выделить: открытость и доступность информации о государственно-частном пар­тнерстве; обеспечение конкуренции; отсутствие дискримина­ции, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; свобода заключения соглашения.

Из указанных выше принципов вы­текает ряд выводов. Во-первых, очевидно, наиболее эффектив­ным будет являться общественный контроль за качеством пу­бличных услуг. Такая форма контроля предполагает использование рыночных механизмов конкуренции, благода­ря которым стимулирование работы поставщика публичной услуги осуществляется за счет числа обращений к ним граж­дан. В ситуации отсутствия монополии на публичную услугу ее потребитель всегда предпочтет наиболее оптимальное со­отношение цены и качества. В этих условиях для частного субъекта предоставление некачественных государственных ус­луг будет означать неликвидность, а для государственных и му­ниципальных организаций - падение легитимности, ухудше­ние статистических показателей, основание для принятия управленческих решений по расторжению контрактов ГЧП. Очевидно, что данная сервисная технология осуществима только в условиях конкурентной среды, в условиях же есте­ственных монополий, как пишет А. В. Билицкая, обществен­ный контроль будет неэффективен. Следовательно, естествен­ная монополия полностью нейтрализует преимущества проектов ГЧП и позволяет искусственно поддерживать инди­каторы эффективности, поскольку у граждан отсутствуют аль­тернативы. Во-вторых, механизм ценообразования на оказа­ние государственных услуг посредством ГЧП должен быть прозрачным.

В связи с этим очевидно, что цены на платные услуги, оказываемые государственными органами, не должны быть ниже, чем на оказываемые государственные услуги по­средством ГЧП на той же территории. В-третьих, должен быть осуществлен контроль со стороны государственных органов за соблюдением законодательства о государственно-частном партнерстве (с целью предотвращения возможности расши­рения перечня допустимых услуг посредством ГЧП, выходя­щих за рамки, определенные законодательством). В целом анализ государственной политики показывает, что в новых ге­ополитических условиях Россия ищет свою оптимальную мо­дель развития ГЧП, возлагая на нее надежды не только по ре­шению ряда внутригосударственных задач и функций, но и как возможность стабилизировать свой экономический и по­литический курс на международной арене, показать инвести­ционную привлекательность и обеспечить юридические га­рантии стабильности и защиты от рисков государства и бизнеса. Безусловно, построение эффективной системы оцен­ки качества публичных услуг, оказываемых посредством ГЧП, обеспечит объективную оценку деятельности отдельных форм и видов ГЧП, будет стимулировать развитие системы обще­ственного контроля, позволит совершенствовать систему госу­дарственного управления и рационального расходования бюд­жетных средств.

 

Проблематику слабых сторон и несовершенство отече­ственной модели хорошо демонстрирует судебная практика. Так, анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что самыми распространенными исками в сфере ГЧП яв­ляются иски о признании конкурса недействительным; иски о досрочном расторжении концессионного соглашения; иски об оспаривании отказа органов Федеральной регистрацион­ной службы зарегистрировать концессионное соглашение; оспаривание сделок, заключенных в отношении объекта кон­цессионного соглашения. В этой связи очевидной становит­ся проблема неэффективности и несовершенства механизма проведения конкурсов в сфере ГЧП, отсутствие отлаженных юридических механизмов реализации проектов. Так же не­мало дел об оспаривании решений, предписаний ФАС, взы­скании задолженности по концессионным платежам, продол­жают оставаться актуальными в залах суда и тарифные споры.

Итак, характеризуя модель ГЧП в России, необходимо от­метить, что в каждой отдельной правовой форме использует­ся набор специальных правовых средств, как частно-правово­го, так и публично-правового характера. Обобщая различные концептуальные наработки, можно отметить, что «сервисное государство» - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг ин­дивидам, группам лиц, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод. Так, современная концепция сервисного государства исходит из того, что государство существует как система го­сударственности, система отношений, в которой главным яв­ляется отношение публичной власти и объектов, государства и гражданского общества, развивающаяся в рамках оказания публичных услуг. В этой связи под сервисным государством понимается эффективное государство, способное решать по­ставленные задачи (в том числе и посредством ГЧП). Необ­ходимо, чтобы действующие формы ГЧП учитывали такие важные компоненты правового регулирования, как механизм распределения рисков и защиты инвестиций частного партне­ра, а также средства, обеспечивающие достижение цели ГЧП (которые стратегически важны для публичного партнера), и предполагали необходимость изменения всей совокупности регулирующих и регламентирующих институтов, формиро­вания нового подхода к пониманию государственных услуг и государственных функций, определению прав собственности и перераспределению функций управления между органами государственной власти и частными субъектами.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

Blischenko 2017


ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика