Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

В кризисе юридической науки во многом виноваты сами учёные
Интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации Николаем Александровичем Власенко

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Электронное участие в ЕАЭС: концептуализация мониторингового исследования в контексте целей ООН в области устойчивого развития
Научные статьи
26.05.16 13:27

Электронное участие в ЕАЭС: концептуализация мониторингового исследования в контексте целей ООН в области устойчивого развития


Мисников Ю. Г.

Чугунов А. В.

ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Мисников Ю. Г., Чугунов А. В.
1 92 2016
В статье обосновывается, что электронное участие стало не только неотъемлемой частью реформы государственного управления, но и повышения его прозрачности и демократичности в принятии решений в консультации с гражданами и экспертами. Современные цифровые технологии трансформируют работу органов управления и одновременно предлагают новые инструменты оценки результатов такой трансформации. Представлены промежуточные результаты исследований, ориентированных на изучение процессов электронного участия в странах Евразийского экономического союза, в том числе факторов, влияющих на качество управленческих институтов, их эффективность, прозрачность и демократичность на страновом и региональном уровнях, выявление барьеров и проблем на этом пути, с целью содействия интеграционным процессам в интересах граждан этих стран.

Концентрируя внимание на концепции «Электронного участия» как новом механизме обеспечения интерактивного взаимодействия власти и общества следует подчеркнуть, что определяющую роль играют не технологии, а специфика со­циально-экономической и политической системы, которая фиксируется в нормативной правой базе.

Многообразие взаимно пересекающихся концепций, свя­занных с различными аспектами междисциплинарного науч­ного направления, которое можно в обобщенном виде назвать «Электронное государство» (E-Government - E-Governance - E-Participation) требует упорядочения и обозначения зон (или направлений) их взаимодействия. На наш взгляд концепция развития «Электронного участия» (E-Participation) опирается на концепцию «Электронного управления» (E-Governance), которая, в отличие от концептуальной линии «Электронное правительство» (E-Government) предполагает широкое вовле­чение граждан и структур гражданского общества к управле­нию и развитие методов (организационных технологий) учета общественного мнение и краудсорсинга. Следует также отме­тить, что методы и технологии электронного участия являются необходимым «механизмом» (или экосистемой) обеспечения реализации принципов и концепции E-Governance в сфере государственного и муниципального управления. И в данном контексте технологии и сервисы электронного правительства (E-Government) играют уже вспомогательную роль.


    Значимость вопросов электронного участия, как с акаде­мической, так и практической точек зрения, многократно за­фиксирована на международном уровне в многочисленных документах. Так, например, в Отчете на имя Генерального Секретаря ООН «Будущее, которое мы хотим» утверждается, что инклюзивное общество, устойчивое развитие и взаимио- богащающий экономический рост критически зависят в рав­ной мере как от наличия эффективной системы управления на национальном и местном уровнях, так и от создания право­вых и экономических условий, направленных на вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений. А недавно принятая всеми странами мира Повестка дня в обла­сти устойчивого развития на период до 2030 года призывает национальные правительства обеспечить создание системы отвественного, инклюзивного, репрезентативного, основанно­го на участии граждан, в принятии решений рна всех урова- нях управления (Цель номер 16.7) на принципах партнерства со всеми ключевыми участниками устойчивого развития. При этом отмечается, что прямое вовлечение граждан в управле­ние является важнейшим признаком демократичности и про­зрачности управления. В связи с принятием Повестки дня до 2030 года, были сформулированы 17 глобальных целей в обла­сти устойчивого развития, включающие 169 связанных с ними задач, которые носят комплексный и неделимый характер. В этой связи планируется переформулирование национальных и местных планов устойчивого развития для обеспечения их соотвествия новым целям и задачам. В частности, предполагается активное участие общественности в коллективном определении приоритетов развития, подготовке конкретных планов и механизмов их последующей реализации, что потре­бует пересмотра традиционных и не всегда эффективных схем управления с точки зрения поиска новой роли органов госу­дарственного управления и их взаимодействия с гражданами.

В связи со стремительным распространением информа­ционно-коммуникационных технологий (ИКТ) принципы и ландшафт такого взаимодействия и участия уже значительно изменился и еще более фундаментально изменится в течение последующего десятилетия. Так, проблематика электронного участия уже официально закреплена в документах и законах Европейского Союза, гарантирующих равноправное участие людей в принятии решений в пан-Европейском масштабе на всех уровнях. Например, Цифровая повестка Европы 2020 фиксирует определение электронного участия как деятель­ность, которая содействует участию граждан в формировании политики и, благодаря ИКТ, делает процесс принятия реше­ний более понятным. А Европейский план действий в обла­сти электронного управления на 2011-2015 годы уточняет элек­тронное участие как необходимость проведения публичных консультаций и дискуссий для принятий решений с помощью новых инструментов выработки и моделирования решений в интересах формирования более гибкой, эффективной и адап­тивной системы управления обществом и государством.

В академическом плане концептуальный блок «Элек­тронное государство», как комплексная междисциплинарная проблема, изучается с точки зрения разных подходов: ин­формационного, технократического, управленческого, орга­низационно-правового, политологического, экономического, социологического и пр. При этом концепция «Электронное государство» является составной частью более широкой ли­нии исследований, связанной с изучением феномена «Инфор­мационное общество», в своих истоках восходящее к концеп­ции постиндустриализма.

Исследования, осуществленные авторами статьи в рамках научных и мониторинговых проектов, в том числе экспертные опросы по темам, связанным со спецификой развития техно­логий и методов «электронного управления» и возникающи­ми при этом барьерами, показывают, что основные проблемы и причины неудач проектов носят не технический, а органи­зационно-правовой характер. В частности данные эксперт­ных опросов свидетельствуют о том, что проблемы отсутствия нормативной базы, или плохой координации при внесении изменений в нормативные правовые акты являются наиболее острыми. Задача состоит не просто в применении некоторых технических решений в области управления, а в изменении существующих управленческих практик, повышении иннова­ционности в целях, как отмечалось выше, большей прозрачно­сти, подотчетности, демократичности, инклюзивности управ­ления. Исследователями отмечается, что уже невозможно рассматривать технологию в виде средства, инструмента, по­скольку как только новые цифровые технологии входят в оби­ход для решения существующих пробем, последние начинают меняться и требовать новых решений. Следует отметить, что в настоящее время государственные программы реализации систем и компонентов «электронного управления» дополня­ется комплексом задач развития «электронной демократии» и «открытого правительства», что невозможно без обеспече­ния легитимного процесса учета мнения граждан при при­нятии социально-важных решений на уровне федеральных, региональных властей и органов местного самоуправления. В этом контексте повышается значение исследований дискурса в социальных сетях и разработки методов измерения «темпе­ратуры настроения» социально-активной части общества, все более выражающего свое мнение именно в сетевом пространстве.

В актуализации проблематики развития информацион­ного общества и необходимости внедрения сервисов электрон­ного правительства большая роль принадлежит международ­ным организациям. В середине 1990-х годов эти проблемы и задачи начали обсуждаться на совещаниях, организованных Советом Европы, Европейской Комиссией, ЮНЕСКО и мно­гими другими международными и межправительственными организациями. В 1998 г. Международный союз электросвя­зи (International Telecommunication Union ITU) выступил с предложением, адресованным Организационному комитету Организации Объединенных Наций, о проведении под эги­дой ООН Всемирного Саммита по информационному обще­ству (World Summit on the Information Society — WSIS). На сле­дующий год в ООН было принято положительное решение, и началась подготовка Саммита. Таким образом, впервые об­суждение вопросов формирования информационного обще­ства были вынесены на уровень глав государств-членов ООН.

Проведение Саммита было запланировано в два этапа. Первый — в декабре 2003 г. в Женеве, второй — в ноябре 2005 г. в Тунисе. Уже в 2002 г. началось широкое обсуждение проек­тов двух основных документов Всемирного Саммита: «Декла­рации принципов» и «Плана действий», принятых в 2003 г. на Женевском Саммите.

Первый этап Саммита состоялся в декабре 2003 г. в Же­неве, где была обозначена решимость стран-участников по­строить информационное общество, ориентированное на ин­тересы людей, открытое для всех и направленное на развитие. Было подчеркнуто, что этот процесс должен основываться на целях Устава ООН, международного права и принципах мно­госторонних отношений, соблюдая в полном объеме и под­держивая Всеобщую декларацию прав человека, с тем, чтобы люди во всем мире могли создавать информацию и знания, иметь к ним доступ, пользоваться и обмениваться ими. Задачи формирования информационного общества соотносились с необходимостью реализации Целей в области развития, сфор­мулированных в «Декларации тысячелетия», принятой ООН.

Второй этап Всемирного Саммита по информационно­му обществу состоялся в ноябре 2005 г. в Тунисе. Во встрече на высшем уровне были представлены 174 государства, в работе участвовали 606 неправительственных организаций и 226 торгово-промышленных объединений, имеющих консульта­тивный статус или аккредитованных для участия в Саммите в ходе подготовительного процесса. Основным результатом второго этапа ВВУИО стало принятие «Тунисской програм­мы для информационного общества». В этом документе сформулированы рекомендации к правительствам, которые еще не сделали этого, разработать и принять национальные электронные стратегии, а также программы и стратегии для электронного правительства. Была также отмечена необхо­димость повышения уровня информированности об исполь­зовании Интернета, с тем, чтобы сделать его глобальным ин­струментом, действительно доступным для общественности. В связи с этим было сформулировано обращение к Генеральной ассамблее ООН об объявлении 17 мая Всемирным днем ин­формационного общества, с тем, чтобы помогать ежегодному повышению уровня информированности о важности этого глобального инструмента.

Решения, приятые на уровне ООН, в значительной степе­ни стимулировали развитие двух параллельных процессов:

-      принятие во многих странах мира стратегий, концеп­ций и программ развития информационного общества и электронного правительства;

-      развитие системы индикаторов измерения и межстра­новых сопоставлений уровня развития информационного общества и его отдельных компонентов (электронного прави­тельства, сетевой доступности, открытости власти, электрон­ного участия и др.).

Важный вклад в организацию мониторинговых исследо­ваний вносят международные организации, занимающиеся вопросами развития электронного участия и информаци­онного общества: Сеть ООН по вопросам государственного управления (UN Public Administration Network); Фонд элек­тронного развития (Development Gateway Foundation, DGF); Европейская экономическая комиссия ООН (United Nations Economic Commission for Europe, UNECE); Всемирный Банк и др. Одной из наиболее авторитетных экспертных структур, за­нимающихся оценкой развития уровня электронного участия, является Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам (United Nations Department of Economic Social Affairs - UNDESA). Он ежегодно публикует отчеты (E-Government Readiness Report). Индекс электронного участия (eParticipation Index) является частью индекса готовности к электронному правительству (e-Government Readiness Index). Индекс элек­тронного участия оценивает, насколько полезны онлайн-сер­висы и как часто они предоставляются гражданам.

В настоящее время усиливается тенденция расширения многостороннего сотрудничества в рамках экономико-геогра­фических зон постсоветского пространства. Подтверждением данного тезиса можно считать создание Евразийского эконо­мического союза, Таможенного союза, организации АТЭС и другие. Построение Евразийского союза как наднационально­го объединения с единым политическим, экономическим, во­енным, таможенным, гуманитарным, культурным простран­ством способно образовать мощный геополитический блок. В условиях развития интеграционных процессов становится актуальной задача обеспечения трансграничного электронно­го взаимодействия государственных информационных систем. Сотрудничество государств в сфере развития и становления форм электронного управления может способствовать уско­рению процессов интеграции стран единой экономической зоны.

Для решения данной задачи необходима также разработ­ка общих стандартов электронного взаимодействия на меж­страновом, региональном и глобальном уровнях и решения ключевых проблем при их реализации.

Научный проект, представляемый в настоящей статье ориентирован на исследование процессов электронного уча­стия в странах Евразийского экономического союза, изучение факторов, влияющих на качество управленческих институ­тов, т.е. их эффективность, прозрачность и демократичность на страновом и региональном уровнях, выявление барьеров и проблем на этом пути, с целью содействия интеграционным процессам в интересах граждан этих стран.

На современном этапе расширение фокуса исследований развития электронного правительства и электронного участия требует применения более комплексного инструментария и смещается в сторону экспертных оценок, которые могут наи­более полно отразить текущее состояние проблем и постро­ить на его основе прогнозные модели развития. В это связи представляет интерес опыт коллег, реализующих близкие по целям и задачам исследовательские проекты.

Например, в рамках европейского проекта «Roadmapping eGovernment Research» сформулированы основные возмож­ные подходы к методикам измерения. Как отмечают руководи­тели исследовательского проекта, несмотря на многие потен­циальные блага от использования ИКТ правительства разных стран до сих пор страдают от проблем, связанных с жесткими и неэффективными внутренними и межинституциональными процессами. В рамках этого проекта была проведена работа с 481 экспертом, включая 97 представителей администраций, 121 участника от сектора компаний ИКТ и консалтинга, 1 по­литика и 262 исследователей.

В 2012-2014 гг. Центром технологий электронного пра­вительства Университета ИТМО были проведены экспертные опросы с целью изучения барьеров в развитии электронного управления на территории СНГ, препятствующих интегра­ционному взаимодействию и эффективному продвижению системы информационного взаимодействия органов власти, бизнеса и граждан, на межгосударственном уровне[10] [11] [12]. В ходе исследования были опрошены эксперты из числа сотрудни­ков органов власти, IT-компаний, научно-экспертных органи­заций, занимающихся развитием электронного правительства на территории СНГ. С экспертами были проведены полу­структурированные интервью. Экспертам было предложено оценить список проблем с целью выявления наиболее акту­альных и важных по шкале от 1 до 5 (где 5 - это максимальная оценка). Был также проведен сравнительный анализ ответов экспертов в 2014 г. с данными опроса, проведенного в 2012 г. по аналогичной методике.

По данным экспертного опроса, проблема отсутствия мо­тивации среди государственных служащих является наиболее важной. Эксперты отметили также проблему параллельного существования электронного и бумажного документооборо­та, которая снижает эффективность проектов электронного правительства. Проблемы низкой компьютерной грамотно­сти и неспособность ведения проектов заняли второе место у экспертов. Третье место заняли проблемы недостатка квалификации среди государственных служащих и отсутствие мо­тивации у граждан. Помимо предлагаемых в списке проблем, эксперты также выделили другие проблемы, которые имеют важное значение с их точки зрения. К ним относятся: полити­ческая коррупция, отсутствие согласованных действий в рам­ках страны и др. В ходе оценки организационно-управленче­ских факторов почти треть экспертов отметила также влияние международных рейтингов на политику правительства в этой сфере.

Многоаспектность понятия «электронное участие» вы­зывает сложности в построении методологии его изучения. В зависимости от выбранной теоретической рамки, уровня анализа и используемых данных, варьируется не только зна­чение концепта, но и его оценка. Существуют методики, рас­считанные на количественный анализ большого числа случаев, которые демонстрируют тренды развития электронного уча­стия в сравнительной перспективе. К таковым можно отнести Индекс электронного участия (ООН), Индекс открытого пра­вительства (World Justice Project) и пр., из российских систем следует отметить рейтинги информационной открытости проекта «Инфометр». Каждый индекс имеет свою теорети­ческую модель, методологический фокус, инструментарий оценки и эмпирическую базу. Поэтому продуктивным яв­ляется их сопоставление и выработка методологии изучения электронного участия, поддающейся адаптации к региональ­ному и муниципальному уровням. Наиболее перспективным в этой связи представляется использование методологии, за­ложенной в инструмент для оценки вовлеченности граждан и электронного участия (Measuring and Evaluating e-Participation - METEP), индикаторы которого перекрывают большую часть концепции электронного участия. METEP разработан как ин­декс измерения и оценки электронного участия в рамках мо­ниторинговой программы UNDESA (ООН).

В 2014 году в Центре технологий электронного правитель­ства была разработана Система мониторинга порталов элек­тронного участия (http://analytics.egov.ifmo.ru/). Данная систе­ма является полностью автоматизированной и позволяет, в частности, получать информацию для построения прогнозов и научно обоснованных гипотез о возможности/невозможно- сти прохождения петиций граждан через обязательный порог голосов (модель аналитики портала «Российская обществен­ная инициатива»). Этот опыт также представляет интерес в контексте задачи построения системы мониторинга электрон­ного участия в странах Евразии.

Важным компонентом исследования является анализ за­конодательной базы в странах Евразийского экономического сообщества. В связи этим представляет интерес обзорное ис­следование правовых аспектов развития информационного общества в странах таможенного союза, опубликованное в 2015 г.16 По результатам исследования видно, что основные за­коны в области развития информационного общества в этих странах были утверждены в 2000-х гг. В Беларуси ключевые до­кументы были приняты в 2008-2010 гг. В Казахстане и России законы были утверждены ранее в 2008 г. и после 2010 г. Законы об информатизации были приняты практически в одно время в трех странах (Россия - 2006 г., Казахстан - в 2007 г., Беларусь - в 2008 г.). Законы об электронной цифровой подписи были ут­верждены в начале 2000-х гг., в России новый закон был принят в 2011 г. Законы о персональных данных были утверждены в различное время (2006-2013 гг.). Программы по электронному правительству в России, Беларуси и Казахстане были допол­нены в 2000-х гг. По результатам исследования делается вывод, что в динамичной среде информационного общества нехватка новых актуальных законодательных документов может спро­воцировать неэффективную имплементацию законов.

В настоящее время осуществляется формирование инсти­туциональной и организационно-правовой базы Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Основным организационным инструментом является Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК). В конце 2015 года в рамках деятельности ЕЭК был выде­лено направление информатизации и назначено должностное лицо, ответственное за эту деятельность - министр информати­зации. В настоящее время в ЕАЭС еще отсутствует специали­зированная нормативная база по вопросам информационного общества и электронного управления, отдельные сюжеты отра­жены в ряде нормативных и программных документов. Напри­мер, «План мероприятий по реализации основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности», ориентирован на шесть лет, с детализацией мероприятий, запланированных на один год.

Тем самым можно констатировать, что процесс находит­ся в начале своего развития, что создает перспективы и для ис­следователей, т.к. задачи мониторинга развития информаци­онного общества, электронного правительства и электронного участия, как факторов влияющих на эффективность интегра­ционных и экономических явлений.

Предполагается, что разработанная методология не будет ограничиваться оценкой исключительно по формальным кри­териям (наличие правовой базы, состояние интернет-сайтов и пр.). В рамках исследований онлайн-делиберации хорошо зарекомендовали себя количественные и качественные мето­ды изучения текстов: анализ тональности высказываний, кон­тент-анализ, дискурс-анализ и пр., позволяющие «изнутри» оценить процесс коммуникации власти и общества, выявить проблемы и перспективы развития публичного простран­ства в онлайн-среде и эффективность функционирования ин­струментов электронного участия. Оба подхода имеют свои преимущества и недостатки, поэтому их сочетание в рамках данного проекта будет способствовать разработке более ком­плексной и точной системы оценки эффективности процесса.

В качестве итогового тезиса можно сформулировать пред­положение, что новый виток интереса на межгосударственном и страновом уровнях к задачам, связанным с развитием проектов информационного общества, электронного правительства и элек­тронного участия, будет связан с необходимлостью реагирования на новый стратегический документ, принятый на уровне ООН.

Как отмечалось выше, на состоявшемся в сентябре 2015 года Саммите Организации Объединенных Наций (в рамках семидесятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН), мировым сообществом, включая правительства Российской Федерации и стран Евразийского экономического союза, был принят итоговый документ под названием «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития до 2030 года» для последующей реализации всеми странами. Доку­мент содержит описание семнадцати целей в области устой­чивого развития и 169 комплексных задач, направленных на обеспечение сбалансированность трех компонентов устойчи­вого развития: экономического, социального и экологическо­го. Эти цели и задачи будут стимулировать действия стран и мирового сообщества в целом в течение следующих 15 лет.

С точки зрения задачи, сформулированной в нашем иссле­довании, особое внимание привлекают следующие цели и задачи:

Цель 1. Повсеместная ликвидация нищеты во всех ее фор­мах

Цель 9. Создание прочной инфраструктуры, содействие обеспечению всеохватной и устойчивой индустриализации и внедрению инноваций

Цель 11. Обеспечение открытости, безопасности, жизне­стойкости и устойчивости городов и населенных пунктов

Цель 16. Содействие построению миролюбивых и откры­тых обществ в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, по­дотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях

Расширение электронных услуг для бизнеса и граждан вкупе с новыми технологиями электронного участия граждан в управ­лении будут выступать ключевыми аспектами выполнения по­добных задач как в России, так и в других странах ЕАЭС. Об этом свидетельствует опыт ОЭСР и Европейского Союза. Так, новый Ев­ропейский план действий в области электронного управления в значительной степени будет базироваться на т.н. принципе «толь­ко один раз» (once-only principle), когда граждане будут предостав­лять информацию о себе органам управления только один раз, с тем, чтобы последние могли эффективно обмениваться такой информацией между собой, в том числе между странами, что по­влечет экономию в рамках Евросоюза на уровне €5 миллиардов евро в год. В тоже время считается, что использование цифрового подхода по определению (digital by default strategy) поможет эко­номить ежегодно до €10 миллиардов евро, а полная автоматиза­ция процесса государственныхзакупок сэкономит от 5 до 20% (5% эквивалентно €100 миллиардов евро для бюджетных денег всего Евросоюза). Нет сомнений, что новый подход к электронным ус­лугам и участию граждан также позволит значительно экономить бюджетные средства в России и странах ЕАЭС.

     Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект «Элек­тронное управление в процессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели», № 15-03-00715).




Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика