Организация управления водно-болотными угодьями международного значения в Российской Федерации |
Научные статьи | |||
26.05.16 15:02 | |||
|
![]() |
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ
ПРАВО
Васильева
М. И.
1 92 2016 Статья посвящена анализу выполнения Российской Федерацией требований Рамсарской Конвенции к управлению в сфере использования и охраны водно-болотных угодий. Рассматриваются надзорные и иные управленческие полномочия органов государственной власти. Приводится обзор схем землепользования в пределах 35 существующих угодий. Ставится вопрос об определении целевого назначения земель водно-болотных угодий. Вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства. |
Международные обязательства России по Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971г. (далее также - Рамсарская Конвенция, Конвенция) в части требований к управлению и контролю на охраняемых Конвенцией водно-болотных угодьях состоят в следующем:
1) Обязанность определить подходящие водно-болотные угодья на своей территории. Конвенция (п.1 ст. 1) дает легальное определение понятия водно-болотных угодий как районов болот, фенов, торфяных угодий или водоемов - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров. Водно-болотные угодья для Списка должны отбираться на основании их международного значения с точки зрения экологии, ботаники, зоологии, лимнологии или гидрологии. В первую очередь в Список следует включать водно-болотные угодья, имеющие международное значение в качестве местообитаний водоплавающей птицы в любой сезон (п.2 ст.2 Конвенции).
2) Обязанность государства описать границы каждого угодья и нанести их на карту.
3) Право государства добавлять к утвержденному Списку дополнительные водно-болотные угодья (далее также - ВБУ, рамсарские угодья), расширять границы существующих водно-болотных угодий, право вследствие настоятельных государственных интересов вычеркнуть из Списка или сократить границы водно-болотных угодий.
4) Определять и осуществлять свое планирование таким образом, чтобы способствовать охране водно-болотных угодий, включенных в Список, а также, насколько это возможно, разумному использованию водно-болотных угодий.
5) Стремиться к увеличению численности водоплавающих птиц путем рационального использования соответствующих водно-болотных угодий.
6) Создавать природные резерваты на водно-болотных угодьях, независимо от того, включены они в Список или нет.
7) Обеспечивать надлежащий надзор за водно-болотными угодьями.
8) Обеспечивать в возможно ранний срок получение информации с мест в случае, если экологический характер любого угодья, включенного в Список, изменился, изменяется или может измениться в результате технического развития, загрязнения или других видов вмешательства человека.
9) Информировать постоянно действующее бюро о любых названных выше изменениях границ угодий или экологического характера угодий.
10) Обеспечивать информированность всех тех, кто несет ответственность на всех уровнях за управление водно-болотными угодьями, о рекомендациях Конференций Сторон в отношении охраны, управления и рационального использования водно-болотных угодий, их флоры и фауны, и учет ими полученной информации.
11)
Способствовать
подготовке компетентных специалистов для исследования, надзора и управления
водно-болотными угодьями.

Основные требования Конвенции к управлению и контролю на охраняемых ею водно-болотных угодьях (рамсарских) могут быть сведены в четыре группы: определить такие угодья в соответствии с конвенционными критериями; разработать планы управления ими; установить для ВБУ особый режим природопользования, способствующий сохранению назначения этих территорий; осуществлять надзор за угодьями.
Существо взятых международных обязательств и, соответственно, цель специально организуемого управления - охрана и разумное (рациональное) использование водно-болотных угодий, увеличение численности водоплавающих.
В числе задач создания водно-болотных угодий: охрана и рациональное использование обитающих в угодьях водоплавающих птиц и других животных; поддержание оптимального или естественного гидрологического режима в различные сезоны года, проведение мелиоративных и биотехнических мероприятий с целью улучшения среды обитания водоплавающих и околоводных птиц; поддержание естественных и создание искусственных мест для гнездования, кормежки и отдыха птиц; мониторинг состояния природных комплексов, численности и условий обитания птиц и других животных; пропаганда биологических и природоохранных знаний, популяризация сведений об охране и значении водно-болотных угодий и населяющих их животных.
Управление и контроль на рамсарских угодьях осуществляются на основе требований общего и специального характера.
Общие требования к управлению использованием и охраной данных территорий представляют собой систему организационных условий и направлений, по которым осуществляется управленческая деятельность в сфере землепользования, природопользования и охраны окружающей среды с целью решения поставленных задач.
Организационные условия предполагают наличие системы уполномоченных на осуществление управленческих функций органов власти, структурированной «по вертикали» с учетом федеративного устройства государства, а также и по горизонтали на федеральном уровне.
К основным направлениям (функциям) управленческой деятельности, имеющим значение для охраны ВБУ, относятся: планирование и территориальное зонирование; государственный кадастровый учет земельных участков и государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ); ведение государственного водного реестра и иного учета природных объектов и природных ресурсов; установление и изменение целевого назначения земель; предоставление земель и иных природных объектов в пользование; землеустройство, лесоустройство; мониторинг состояния природных объектов и комплексов; надзор за соблюдением и исполнением установленных требований к использованию и охране природных объектов.
Специальные требования к управлению на рамсарских угодьях определены в постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1050 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г.», которым утвержден Список находящихся на территории Российской Федерации водно-болотных угодий, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, а выполнение обязательств, связанных с реализацией Российской Стороной Конвенции в целом было поручено Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Выполнение первоочередных и наиболее важных действий было поручено органам исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации совместно с названным Министерством: определить границы утвержденных водно-болотных угодий; разработать по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утвердить положения о водноболотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц.
В положениях надлежало определить порядок природопользования и охраны для указанных водно-болотных угодий.
Распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 166-р было подтверждено возложение функций по обеспечению выполнения Российской Федерацией обязательств, вытекающих из Конвенции, на МПР России.
Как видно из приказа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 323 «О мерах по обеспечению выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994г. № 105», проекты положений о ВБУ и предложения по их границам разрабатывались Министерством. Министерством предусматривалась также разработка методического обеспечения инвентаризации водно-болотных угодий с учетом критериев оценки, разработанных секретариатом Конвенции, и создание банка данных по состоянию водно-болотных угодий, а также образование национального комитета Конвенции.
Действующее федеральное законодательство лишь в единичных случаях содержит указания на особый режим водноболотных угодий. Так, Водный кодекс РФ (ст. 61) устанавливает в числе условий охраны водных объектов при проведении работ специальное требование, следующее из обязательств по выполнению Рамсарской Конвенции: проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями водного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.
Более емкий источник требований к управлению и контролю на ВБУ - нормы индивидуальных положений об этих угодьях, которые можно рассматривать в качестве средства имплементации международно-правовых норм Конвенции. Государство как суверенная сторона Конвенции вправе самостоятельно определять систему требований, обеспечивающих взятое обязательство по охране и рациональному использованию водно-болотных угодий, увеличению численности водоплавающих. Индивидуальные положения о рамсарских угодьях содержат требования, которые можно разграничить на две группы: во-первых, это требования к использованию земель и иных природных ресурсов таких территорий, сформулированные в виде запретов и ограничений отдельных видов хозяйственной деятельности, и во-вторых, это задачи управления территориями. Адресат требований к использованию - субъект права земле-, водо-, лесо-, недропользования, права пользования животным миром в границах угодья. Задачи управления водно-болотными угодьями адресованы органам государственного управления, обладающим компетенцией в сфере регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Содержание государственного управления на водно-болотных угодьях, а также распределение надзорных и иных управленческих полномочий между органами государственной власти предопределяется главным образом составом земель в пределах соответствующих территорий, а именно их целевым назначением. Общим правилом является наличие на ВБУ особо охраняемых природных территорий федерального и/или регионального значения. Так, по доступным для анализа материалам (индивидуальным положениям о ВБУ, информационным листам и картам угодий) определено наличие ООПТ того или иного вида (государственные природные заповедники, национальные парки, федеральные и региональные заказники, памятники природы) на 29 водно-болотных угодьях из 35 существующих.
Внутри пяти ВБУ располагаются государственные природные заповедники.
Три ВБУ пересекаются с заповедниками (в пределах одного из них отмечается памятник природы).
Одно ВБУ пересекается и с заповедником, и с национальным парком.
Внутри двух ВБУ находятся одновременно и заповедники, и региональные заказники.
Два ВБУ совпадают с федеральными заказниками, три - с региональными заказниками.
Внутри четырех ВБУ находятся федеральные заказники, внутри еще четырех ВБУ - одновременно федеральные и региональные заказники, внутри одного ВБУ - один региональный заказник.
Два ВБУ пересекаются с региональными заказниками.
Два ВБУ внутри региональных заказников.
Внутри трех ВБУ - региональные памятники природы.
На территориях водно-болотных угодий отсутствуют природные парки, и находится только один национальный парк «Мещерский», который в большой части совпадает с угодьем «Пойма реки Ока и участок поймы реки Пра».
В пределах шести водно-болотных угодий нет действующей особо охраняемой природной территории: на Веселовском водохранилище, в Озерной системе нижнего течения реки Баган, на Острове «Карагинский Берингова моря» (срок действия регионального заказника, совпадавшего с территорией ВБУ, истек; на карте угодья отмечен памятник природы), в угодье «Река Морошечная» (срок действия одноименного заказника регионального значения, входившего в ВБУ, истек), в угодье «Мыс Утхолок» (срок действия одноименного государственного зоологического заказника, входившего в ВБУ, истек), в «Дельте реки Горбита».
На территории совпадения водно-болотного угодья с особо охраняемой природной территорией управление и надзор осуществляется в порядке, установленном для ООПТ.
Например, охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений. На особо охраняемых природных территориях федерального и регионального значения, управление которыми осуществляется государственными учреждениями, государственный надзор осуществляется органами Роспри- роднадзора, а также должностными лицами указанных государственных учреждений, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Таким образом, управление ВБУ в границах заповедников и национальных парков имеет прямой характер, поскольку в одном лице (одноименного государственного природоохранного учреждения) совпадает землепользователь, которому адресованы запреты и ограничения, установленные положением о ВБУ, и субъект надзорно-охранительной деятельности.
В пределах государственных заказников на территории ВБУ действует правовой режим заказников, установленный ст. 22-24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Управление государственными природными заказниками федерального значения осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями.
Охрана территорий государственных природных заказников осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а региональных заказников - также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Требования к использованию водно-болотных угодий (запреты, ограничения, дозволения) адресуются помимо администраций заказников также иным землепользователям, землевладельцам, земельным собственникам (далее также - правообладатели земельных участков), земельные участки которых были включены в заказник без изъятия. По общему правилу, объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.
В части правообладателей земельных участков сказанное применимо к территориям памятников природы в пределах ВБУ, поскольку земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, как правило, не изымаются (хотя и могут быть изъяты) у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев. Памятники природы передаются под охрану лицам, принявшим на себя охранные обязательства.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.
Соотношение правовых режимов особо охраняемых природных территорий и водно-болотных угодий может быть различным, но во всех случаях следует исходить из того, что соблюдение режима ООПТ является обязательным, а требования (запреты, ограничения, дозволения) к использованию и охране водно-болотных угодий могут применяться только субсидиарно и при этом не уменьшать собственную степень защищенности ООПТ.
В состав водно-болотных угодий кроме особо охраняемых природных территорий, входят земли лесного и водного фонда (участки леса, водных объектов, поймы, долины, протоки, острова, лагуны и проч.), земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли обороны, земли запаса. На этих землях располагаются лесхозы, сельскохозяйственные предприятия, фермерские хозяйства, личные подсобные хозяйства, садово-огороднические объединения, рыболовецкие хозяйства и участки рыболовного промысла, порты и рыбозаводы, охотничьи хозяйства, пастбища, дороги, сенокосные угодья и прочее. Отсюда - сложный состав участников правоотношений по охране и управлению ВБУ.
При рассмотрении действующего порядка управления ВБУ необходимо систематизировать ряд условий, оказывающих прямое влияние на содержание такого управления. В основу систематизации может быть положен субъектный состав правоотношений, складывающихся в связи с использованием и охраной ВБУ. С этой точки зрения, можно разграничить роль земле-, водо-, лесо-пользователей (1), администраций ООПТ (2), федеральных и региональных органов государственного экологического надзора (3), федеральных органов государственного экологического управления, осуществляющих иные управленческие полномочия (4), органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (5).
(1) Юридические лица и граждане, обладающие вещными либо обязательственными правами на земельные участки, лесные участки, участки водных объектов в пределах ВБУ, обязаны соблюдать все те требования к использованию земель и иных природных ресурсов, которые установлены положениями о ВБУ. Для них соблюдение такого рода требований является ограничением либо обременением прав на земельные участки. В силу публично-правового характера ограничений и отсутствия прямого указания закона на необходимость компенсации возникающих издержек, возмещение возможных убытков не производится. Нормы отдельных положений о ВБУ, указывающие на возможность предоставления налоговых и иных льгот, не имеют прямого действия, поскольку носят отсылочный характер.
(2) Особо охраняемые природные территории в лице соответствующих государственных природоохранных учреждений, а также лица, принявшие охранные обязательства в отношении памятников природы, исходно имеют аналогичное правовое положение, поскольку также являются правообладателями земельных участков в пределах ВБУ. Рассматривать этих лиц в качестве обязанных осуществлять природоохранные мероприятия в рамках режима ВБУ можно в том случае, если в положениях о соответствующих ВБУ содержится указание на такую их обязанность.
(3) Федеральные (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) и региональные органы государственного надзора осуществляют на ВБУ важнейшую управленческую функцию - государственный надзор за соблюдением требований природоохранного, земельного, водного, лесного и иного при- родноресурсового законодательства.
Так, в Положении о водно-болотном угодье «Дельта реки Волга, включая государственный биосферный заповедник «Астраханский», имеющем международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (утверждено распоряжением Правительства Астраханской области и Минприроды России от 14.10.2009 N 353-Пр/57-р) указано, что федеральный государственный экологический контроль (в настоящее время надзор. - М.В.) за объектами, оказывающими негативное воздействие на природные комплексы водно-болотного угодья, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальным органом - Управлением Росприроднадзора по Астраханской области. Контроль за состоянием, использованием и охраной природных комплексов, на территории которых расположено водно-болотное угодье «Дельта реки Волги», осуществляется Астраханским государственным природным биосферным заповедником, Службой природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области и другими органами государственной власти Российской Федерации в пределах их компетенции.
Порядок осуществления государственного надзора, в том числе разграничения полномочий надзорных органов, урегулирован в Положении о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013г. № 476), Положении об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007г. № 394), Положении о государственном земельном надзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 2 января 2015г. № 1), Положении о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (утверждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005г. № 293), Положении о федеральном государственном охотничьем надзоре (утверждено постановлением Правительства РФ от 25 января 2013г. № 29).
Контрольно-надзорные функции на водно-болотных угодьях осуществляют в ходе реализации своих полномочий не только федеральные службы и агентство, но также в установленной при разграничении надзорных полномочий сфере - региональные органы исполнительной власти.
Государственный надзор осуществляется уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации:
в отношении лесного фонда, за исключением лесов особо охраняемых природных территорий федерального значения и лесов, надзор в которых осуществляется Рослесхозом, то есть указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса;
в отношении объектов животного мира и среды их обитания, за исключением отнесенных к компетенции Росприрод- надзора.
Водный надзор по общему правилу также может осуществляться на региональном уровне (ст. 25 Водного кодекса РФ), однако разграничение объектов федерального и регионального водного надзора произведено таким образом, что за рамсарскими водными объектами фактически может осуществляться только федеральный надзор, поскольку особо охраняемые водные объекты либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий, а также объекты, оказывающие негативное влияние на такие водные объекты, подлежат федеральному государственному надзору согласно Критериям отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов (утверждены постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006г. № 640) и Приказу МПР РФ от 18 декабря 2006 г. N 288 «Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов». Рамсарские водные объекты, даже если они расположены за пределами федеральных ООПТ, являются особо охраняемыми.
(4) Иная управленческая компетенция федеральных органов государственного управления следует из содержания управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Другие, помимо надзорных, управленческие функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе и на водно-болотных угодьях, осуществляются федеральными агентствами от лица государства как собственника соответствующих природных объектов, имеют учетный и имущественный характер.
Так, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, а следовательно и в отношении тех земель водно-болотных угодий, которые отнесены к федеральной собственности.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляя функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, регистрирует ограничения и обременения, связанные с исполнением правообладателями земельных участков требований положений о рамсарских угодьях.
Федеральное агентство водных ресурсов должно учитывать требования к рамсарским угодьям посредством, например, обеспечения включения сведений о них в заключаемые договоры водопользования и принимаемые решения о предоставлении водных объектов в пользование.
Федеральное агентство лесного хозяйства должно реализовывать требования к охране рамсарских угодий в ходе исполнения своей компетенции при рассмотрении материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий, отнесении лесов к ценным лесам, выделении особо защитных участков лесов и установлении их границ.
Федеральное агентство по рыболовству должно учитывать особые условия использования акваторий, установленные положениями о ВБУ. К водно-болотным угодьям имеют отношение такие полномочия агентства как: мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания; искусственное воспроизводство и акклиматизация водных биологических ресурсов; государственный мониторинг водных биологических ресурсов; заключение договоров пользования рыбопромысловым участком; согласование размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания; определение особенностей добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в водных объектах разных категорий, и др.
(5) Иные, кроме надзорных, управленческие полномочия органов государственной власти субъектов РФ определены соответствующими нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды», Земельного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Федерального закона «О животном мире».
Местный уровень управления на водно-болотных угодьях выражен не столь значительно: на таких территориях может осуществляться муниципальный земельный контроль и муниципальный лесной контроль.
Практика организации управления и надзора на водноболотных угодьях складывается, с одной стороны, в отсутствие формально определенной принадлежности ВБУ к какой-либо категории особо охраняемых природных территорий или отдельной категории (подкатегории) земель, а с другой стороны - под влиянием административной реформы, осуществляемой вот уже длительное время как в аспекте федеративных отношений («вертикально»), так и в структуре уполномоченных федеральных органов исполнительной власти («горизонтально»).
Конвенция не требует от Сторон создавать орган или систему органов управления водно-болотными угодьями, оставляя государствам право самим определять организационные условия и средства выполнения взятых на себя обязательств. Специальных правовых актов о распределении обязанностей по выполнению Рамсарской конвенции, кроме названного выше постановления Правительства РФ от 13.09.1994г. № 1050, не принималось ни после ликвидации (в 2000г.) Государственного комитета по охране окружающей среды, ни в последующий период административной реформы (с 2004 года по настоящее время).
Организация и обеспечение в пределах компетенции выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, возложены на Министерство природных ресурсов и экологии РФ в части вопросов, относящихся к сфере его деятельности (п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404). Однако содержание «организации и обеспечения» выполнения международных обязательств охватывает лишь часть обязательств. Относительная ясность существует с принадлежностью надзорных полномочий, но что касается иных управленческих действий, связанных с проведением охранительных мероприятий, мониторинга, ведением на ВБУ иных видов управленческой деятельности, то разграничение полномочий не выглядит очевидным и нуждается в анализе.
Земельное законодательство возлагает проведение мероприятий по охране земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (ст. 13 ЗК РФ). Правообладатели земельных участков обязаны принимать специальные охранительные меры, осуществлять мелиоративные, биотехнические и прочие мероприятия в рамках рамсарских требований, закрепленных в положениях о ВБУ.
В области водных отношений - осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, является полномочием, переданным Российской Федерацией субъектам РФ вместе с соответствующими субвенциями (ст. 26 ВК РФ). С точки зрения водного законодательства и с учетом нахождения подавляющего большинства водных объектов в федеральной собственности, полномочия по охране водных объектов в пределах ВБУ имеют в региональную принадлежность. В случае нахождения на ВБУ муниципальных водных объектов (прудов и обводненных карьеров) обязанность по их охране лежит на органах местного самоуправления.
Принадлежность полномочия по ведению государственного мониторинга водных объектов на ВБУ - федеральная (Росводресурсы), поскольку организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов отнесены к числу полномочий федеральных органов и не переданы региональным органам. Вместе с тем, региональные органы власти в рамках своей компетенции участвуют в организации и осуществлении такого мониторинга.
В ряде случаев водно-болотные угодья располагаются не только непосредственно на водных объектах, в том числе болотах, но и на землях, не покрытых водой, в частности, занимаемых лесами. Управление ВБУ на участках лесного фонда осуществляется на основе соответствующего лесного законодательства.
В сфере управления лесным фондом также имеет место передача ряда существенных с точки зрения обеспечения режима ВБУ федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Так, переданными являются полномочия по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты и воспроизводства, за исключениями, указанными в Лесном кодексе РФ, по обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора (за исключением лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения). Важно заметить, что лесное законодательство возлагает на региональные органы власти организацию и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов. Непосредственно мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются как органами государственной власти, органами местного самоуправления (применительно к лесам, находящимся в муниципальной собственности), так и лицами, использующими леса в соответствии с условиями договоров аренды.
Управленческие, в том числе надзорные и охранительные, полномочия в сфере использования и охраны животного мира и среды его обитания, а также водных биоресурсов в настоящее время заметно смещены в сторону субъектов Российской Федерации. Полномочия федеральных органов власти концентрируются главным образом вокруг объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий:
организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;
установление согласованных с Минприроды РФ объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с Росприроднадзором;
ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предоставлением сведений Росприроднадзору;
выдача разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
охрана водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются Минприроды РФ;
осуществление мер по воспроизводству объектов животного мира и восстановлению среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
федеральный государственный надзор в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; и др.
Собственным полномочием органов государственной власти субъектов РФ является участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по указанным договорам (ст. 6.1. Федерального закона «О животном мире»).
Органы местного самоуправления могут осуществлять только передаваемые им отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира в порядке наделения, который регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основываясь на проведенном анализе, можно сделать частный вывод относительно принадлежности таких практически важных полномочий как осуществление мероприятий по охране (биотехнические, мелиоративные мероприятия, установка аншлагов, поддержание естественных и создание искусственных мест для гнездования, кормежки и отдыха птиц) и мониторингу ВБУ (мониторинг состояния природных комплексов, численности и условий обитания водоплавающих птиц и других животных): в пределах федеральных ООПТ они принадлежат территориальным органам Росприроднадзора (если не закреплены за дирекциями ООПТ), за их пределами - органам исполнительной власти субъектов РФ в составе переданных федеральных полномочий.
По общему правилу, хозяйственная деятельность в границах водно-болотных угодий осуществляется в масштабах, не влекущих коренных изменений экологической обстановки, среды обитания, условий размножения, линьки, зимовок и остановок на пролетах водоплавающих птиц и их гибели. Для этого положениями о ВБУ определяются виды запрещенной и виды допустимой деятельности, отдельные из которых должны согласовываться с компетентными органами. Определение соответствия хозяйственной и иной деятельности вне федеральных особо охраняемых природных территорий правовому режиму ВБУ является полномочием органов государственного экологического управления регионального уровня и органов Росприроднадзора.
Оценивая существующий опыт передачи некоторых угодий в «управление» входящим в них заповедникам, необходимо отметить, что такая практика нелегитимна, поскольку заповедники не являются органом государственного власти и потому их полномочия ограничиваются собственной территорией.
Практическое значение имеет вопрос об организации специальной охраны ВБУ. Охрана угодий за пределами ООПТ может осуществляться действующими органами государственного охотничьего надзора, государственной лесной охраны, государственной рыбоохраны. Вариант выполнения охранных функций «егерем водно-болотных угодий», как это закреплено в некоторых положениях о ВБУ, противоречит административному законодательству.
Важной задачей и одновременно функцией управления ВБУ является пропаганда природоохранных знаний, популяризация сведений о значении водно-болотных угодий, населяющих их животных и их охране. Федеральная и региональная принадлежность этого вида деятельности следует из общих норм природоохранного законодательства (ст. 5, 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). При этом, какой именно федеральный орган уполномочен в этой части, в законодательстве прямо не сказано.
Одним из возможных направлений нормативного обеспечения требований в области управления ВБУ является решение вопроса об особом статусе земель, занимаемых рамсар- скими угодьями. Действующее земельное законодательство не признает водно-болотные угодья разновидностью особо охраняемых территорий. Законодатель не урегулировал ВБУ в статусе особо охраняемых природных территорий ни одним законом.
Существует категория земель, подходящая для включения в нее водно-болотных угодий - это земли природоохранного назначения. Согласно Земельному кодексу РФ (ст. 97), к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), а также иные земли, выполняющие природоохранные функции. Совершенно очевидно, что ВБУ выполняют именно природоохранные функции в отношении водоплавающих птиц, а кроме того имеют экосистемную значимость.
Правовой режим земель природоохранного назначения характеризуется двумя основными требованиями:
а) на таких землях допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
б) в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с их основным назначением.
Применительно к водно-болотным угодьям особый правовой режим земель введен индивидуальными положениями о них.
Земельные участки в пределах земель природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.
Правовой режим земель природоохранного назначения более гибкий в сравнении с режимом земель ООПТ и более подходящий для ВБУ с точки зрения целей создания таких угодий. Признавая ВБУ землями природоохранного назначения, нет необходимости создавать специальные государственные структуры для управления такими территориями, в отличие от создания ООПТ. Как было показано выше, контроль соблюдения Рамсарских требований и охрана угодий в целом возможны в рамках общих правил осуществления государственного земельного, водного, лесного надзора, надзора за использованием животного мира и общего порядка охраны природных ресурсов, объектов и комплексов.
Оценка соответствия управленческой практики требованиям Конвенции может быть дана как по существу, так и по форме.
Выявление соответствия или противоречий между сложившейся практикой управления ВБУ и требованиями Конвенции по существу возможно при получении оценки эффективности (результата) имеющейся управленческой практики. Если природные комплексы водно-болотных угодий сохраняются, биоразнообразие не сокращается, охраняемая Конвенцией среда обитания водоплавающих птиц не разрушается и не деградирует, то это может служить индикатором эффективности управленческой и в частности надзорной деятельности. В противном случае такая деятельность неэффективна и противоречит требованиям Конвенции. Однако в России отсутствуют в общем доступе необходимые структурированные данные мониторинга экологической ситуации на ВБУ, в связи с чем оценить действительную эффективность управления не представляется возможным.
Впрочем, правоприменительная практика дает примеры нарушения правового режима ВБУ. Так, встречаются случаи ненадлежащего установления границ угодий, например, их неопределения в системе географических координат, что в спорных случаях не позволяет уверенно отнести ту или иную территорию к ВБУ, а это уже является прямым несоответствием требованиям Рамсарской Конвенции. Известны ситуации, когда неконтролируемое строительство в Приморско-Ахтарском районе Краснодарского края каналов и гидротехнических сооружений привело к бедственному состоянию Ахтаро-Гри- венской системы лиманов (северной части рамсарского водноболотного угодья «Дельта Кубани»), бурились скважины для добычи углеводородов в акватории лиманов и водоохранных зонах, незаконно сжигался попутный газ и сваливались отходы в заказнике «Приазовский», входящем в границы водно-болотного угодья «Дельта Кубани».
Формальная же оценка соответствия управленческой практики требованиям Конвенции возможна применительно к таким конвенционным требованиям, которые имеют формально определенный характер. Из числа таковых отдельные требования выполнены - например, определены подходящие водно-болотные угодья (постановлением Правительства РФ от 13.09.1994г. № 1050), в индивидуальных положениях описаны их границы. Другие требования выполняются с разной степенью последовательности. Например, отсутствие в некоторых случаях утвержденного индивидуального положения о ВБУ явно противоречит требованиям Конвенции, поскольку невозможно обеспечить охрану и рациональное использование угодий в отсутствие установленных условий их использования и порядка охраны. Отсутствие плана управления угодьем также противоречит требованиям Конвенции, поскольку осуществление планирования рассматривается Конвенцией как мера охраны водно-болотных угодий. Конвенционное требование обеспечивать надлежащий надзор за ВБУ также выполняется не в полной мере.
Несущественным противоречием формального характера является невыполнение указания Конвенции (ст. 4) о создании природных резерватов на водно-болотных угодьях, независимо от того, включены они в Список или нет. Российское законодательство не применяет такую форму особой охраны природных территорий как резерваты и не ввело ее в связи с ратификацией данной Конвенции. Однако это условие не является жестким, поскольку согласно Конвенции стороны должны таким образом «способствовать» охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц. Очевидно, что государство-участник Конвенции может способствовать, а точнее - выполнять основные задачи, поставленные Конвенцией, принятием любых иных нормативных решений и организационных мер. Представляется, что применение принятых в России форм особой охраны природных территорий (определенных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях») и особых режимов использования земель (установленных земельным законодательством) достаточно для сохранения ВБУ.
Одним из формальных несоответствий существующей нормативной базы требованиям Конвенции является малая степень присутствия в российском законодательстве базового понятия Конвенции - собственно термина водно-болотные угодья. Действующее законодательство регулирует в отдельности правовые режимы земельных участков, лесных участков, водных объектов, но не рассматривает их в комплексе, в качестве места обитания водоплавающих птиц. Отдельные положения о «болотах, отнесенных к водно-болотным угодьям» (ст. 11 Водного кодекса РФ), об «участках водно-болотных комплексов» (Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 25 января 1993г. N 15), о «водно-болотных охотничьих угодьях» (подзаконные нормативные акты, посвященные вопросам охотничьего хозяйства), о «низовых болотах (водно-болотных угодьях)» (нормативные акты о плате за пользование водными объектами) не обеспечивают экосистемный подход к правовому регулированию отношений в сфере охраны ВБУ, который предполагается Конвенцией. Отчасти регулируются особенности использования и охраны болот, но это не может заменить необходимость имплементации в национальное законодательство рамсарского определения ВБУ. В индивидуальных положениях о ВБУ содержатся схожие определения водно-болотных угодий, имеющих международное значение, как «специально выделенных участков акватории и территории, где устанавливается специальный режим охраны и использования в пределах утвержденных границ», которые могут быть взяты за основу. При этом более широкое использование термина отнюдь не должно быть самоцелью; речь идет об адекватном отражении особых требований к ВБУ в различных институтах природноресурсового, земельного, градостроительного и иного законодательства.
Ввиду того, что требования Конвенции не конкретизированы применительно к национальным органам управления, их видам, функциям, уровню, состояние собственно организационной структуры управления ВБУ не является предметом оценки на соответствие Конвенции.
В целях выполнения обязательств по Рамсарской Конвенции действующее российское законодательство может быть усовершенствовано.
1. Целесообразно устранить статусную земельно-правовую неопределенность водно-болотных угодий, установив их принадлежность (за пределами ООПТ) к землям природоохранного назначения. Для этого внести соответствующие дополнения в п.1 ст. 97 Земельного кодекса РФ, а также дополнить ст. 97 ЗК РФ пунктом 6 следующего содержания: «Водно-болотные угодья международного значения включают территории и акватории, соответствующие критериям, установленным Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, и выделенные в установленном порядке в пределах согласованных границ».
Отнесение ВБУ к определенной категории земель даст возможность производить изменение их границ в связи с расширением или сокращением угодий в соответствии с общим порядком перевода земель из одной категории в другую. Важным практическим следствием будет устранение предпосылок для имеющих место конфликтов федеральных и региональных органов по поводу изменения границ угодий.
2. Необходимо принять индивидуальные положения о всех водно-болотных угодьях. Отсутствие положения - наиболее серьезный пробел в нормативном обеспечении охраны ВБУ, поскольку становятся невозможными ни ограничения хозяйственной и иной деятельности на этих территориях, ни проверка их соблюдения. В таких условиях любые действия природоохранных органов в направлении обеспечения особого режима ВБУ приобретают нелегитимный характер.
3. Необходимо обновить действующие индивидуальные положения о ВБУ, изменив в них нормы, касающиеся полномочий ныне не существующих органов, а также органов реорганизованных и переименованных. Особое внимание обратить на корректность привязки контрольных (надзорных) полномочий. В положениях контроль (в настоящее время - надзор) иногда возлагается без достаточных к тому оснований на региональные и федеральные структуры, надзорная компетенция которых не подтверждается действующим законодательством.
Надзорные органы должны быть определены в строгом соответствии с существующим разграничением полномочий. В противном случае действия природоохранных органов, направленные на обеспечение особого режима ВБУ, приобретают оспоримый характер.
4. Обязанности в сфере информационного обеспечения охраны ВБУ (включая представление в Секретариат Конвенции обновляемой информации о состоянии угодий и представление материалов для национального доклада Конференции Сторон) содержательно входят в компетенцию Министерства природных ресурсов и экологии РФ, для чего следует принять ведомственный нормативный акт, регулирующий порядок предоставления Министерству информации надзорными органами, землепользователями и иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на ВБУ, объем и структуру предоставляемой информации, а также документ, регламентирующий работу внутри Министерства по сбору, обработке и предоставлению информации в конвенционные органы.
5. Целесообразно отнести к компетенции Минприроды РФ пропаганду знаний, популяризацию сведений о значении водно-болотных угодий и населяющих их животных и их охране. На региональном уровне эта функция вписывается в компетенцию специальных природоохранных структур, образованных органами исполнительной власти субъектов РФ.
6. Субъектам Российской Федерации внести дополнения в Положения о региональных органах управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в части возложения на них функции по согласованию тех видов хозяйственной и иной деятельности на ВБУ, которые урегулированы индивидуальными положениями об угодьях как допустимые (разрешенные) с условием их согласования.
7.
В связи ростом
популярности экологического туризма необходимо обратить внимание на правовое
регулирование этого вида пользования ВБУ. В одних положениях об угодьях прямо
запрещаются массовые виды рекреации, в других положениях этот вид
природопользования не затрагивается вовсе. Кроме того, положения различно
формулируют перечни разрешаемых (допускаемых) видов деятельности: как открытые
или закрытые. Если положением разрешается, например, неопределенная «другая
деятельность, не противоречащая целям организации водно-болотного угодья, не
причиняющая вред водоплавающим птицам и не вызывающая коренного ухудшения
условий их обитания», то экологический туризм может осуществляться при условии
согласования с органом регионального экологического надзора. Однако целесообразно
этот вид пользования угодьями урегулировать в положениях специально.
- Борьба с экстремизмом: актуальная проблема повестки дня ООН
- О тенденции развития информационного пространства Евразийского экономического союза (на примере России)
- Взаимовлияние индийской и таджикской культур на примере творчества Мирзо Абдулкодира Бедиля
- Проблема текста и его знаковости в лингвофилософии постструктурализма
- Правоустановление, законотворчество и правовая политика:системный подход к правовому регулированию
- Правовое регулирование и правовое воздействие: роль законодателя
- Основные положения теории амбивалентности интернета
- Государственное управление лесным хозяйством в России
- Электронное участие в ЕАЭС: концептуализация мониторингового исследования в контексте целей ООН в области устойчивого развития
- Организационно-правовые основы создания, реорганизации и ликвидации сельскохозяйственного производственного кооператива
- Совершенствование кооперативного законодательства России:международный и российский правовой опыт
- Тенденции влияния решений ЕСПЧ на гражданское судопроизводство Российской Федерации
- Новые аспекты эмансипации несовершеннолетних
- Регулирование интимной жизни человека светским и каноническим правом в Средневековой Европе
- Системное согласование федерального и регионального законодательства как параметр совершенствования российской правовой системы
- Базовые основы регулирования в Италии отношений по поводу земельных участков (сравнительно-правовой аспект)