Организация управления водно-болотными угодьями международного значения в Российской Федерации

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Васильева М. И. 1 92 2016 Статья посвящена анализу выполнения Российской Федерацией требований Рамсарской Конвенции к управлению в сфере использования и охраны водно-болотных угодий. Рассматриваются надзорные и иные управленческие полномочия органов государственной власти. Приводится обзор схем землепользования в пределах 35 существующих угодий. Ставится вопрос об определении целевого назначения земель водно-болотных угодий. Вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Международные обязательства России по Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971г. (далее также - Рамсарская Конвен­ция, Конвенция) в части требований к управлению и контро­лю на охраняемых Конвенцией водно-болотных угодьях состо­ят в следующем:

1)     Обязанность определить подходящие водно-болот­ные угодья на своей территории. Конвенция (п.1 ст. 1) дает легальное определение понятия водно-болотных угодий как районов болот, фенов, торфяных угодий или водо­емов - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина кото­рых при отливе не превышает шести метров. Водно-болот­ные угодья для Списка должны отбираться на основании их международного значения с точки зрения экологии, бо­таники, зоологии, лимнологии или гидрологии. В первую очередь в Список следует включать водно-болотные угодья, имеющие международное значение в качестве местообита­ний водоплавающей птицы в любой сезон (п.2 ст.2 Конвен­ции).

2)    Обязанность государства описать границы каждого уго­дья и нанести их на карту.

3)    Право государства добавлять к утвержденному Списку дополнительные водно-болотные угодья (далее также - ВБУ, рамсарские угодья), расширять границы существующих во­дно-болотных угодий, право вследствие настоятельных госу­дарственных интересов вычеркнуть из Списка или сократить границы водно-болотных угодий.

4)    Определять и осуществлять свое планирование таким образом, чтобы способствовать охране водно-болотных уго­дий, включенных в Список, а также, насколько это возможно, разумному использованию водно-болотных угодий.

5)    Стремиться к увеличению численности водоплаваю­щих птиц путем рационального использования соответствую­щих водно-болотных угодий.

6)    Создавать природные резерваты на водно-болотных угодьях, независимо от того, включены они в Список или нет.

7)    Обеспечивать надлежащий надзор за водно-болотны­ми угодьями.

8)    Обеспечивать в возможно ранний срок получение ин­формации с мест в случае, если экологический характер любо­го угодья, включенного в Список, изменился, изменяется или может измениться в результате технического развития, загряз­нения или других видов вмешательства человека.

9)    Информировать постоянно действующее бюро о лю­бых названных выше изменениях границ угодий или экологи­ческого характера угодий.

10)    Обеспечивать информированность всех тех, кто несет ответственность на всех уровнях за управление водно-болотны­ми угодьями, о рекомендациях Конференций Сторон в отно­шении охраны, управления и рационального использования водно-болотных угодий, их флоры и фауны, и учет ими полу­ченной информации.

11)    Способствовать подготовке компетентных специали­стов для исследования, надзора и управления водно-болотны­ми угодьями.

Основные требования Конвенции к управлению и контро­лю на охраняемых ею водно-болотных угодьях (рамсарских) могут быть сведены в четыре группы: определить такие угодья в соответствии с конвенционными критериями; разработать планы управления ими; установить для ВБУ особый режим природопользования, способствующий сохранению назначе­ния этих территорий; осуществлять надзор за угодьями.

Существо взятых международных обязательств и, соот­ветственно, цель специально организуемого управления - ох­рана и разумное (рациональное) использование водно-болот­ных угодий, увеличение численности водоплавающих.

В числе задач создания водно-болотных угодий: охрана и рациональное использование обитающих в угодьях водопла­вающих птиц и других животных; поддержание оптимально­го или естественного гидрологического режима в различные сезоны года, проведение мелиоративных и биотехнических мероприятий с целью улучшения среды обитания водопла­вающих и околоводных птиц; поддержание естественных и создание искусственных мест для гнездования, кормежки и отдыха птиц; мониторинг состояния природных комплексов, численности и условий обитания птиц и других животных; пропаганда биологических и природоохранных знаний, по­пуляризация сведений об охране и значении водно-болотных угодий и населяющих их животных.

Управление и контроль на рамсарских угодьях осущест­вляются на основе требований общего и специального харак­тера.

Общие требования к управлению использованием и охра­ной данных территорий представляют собой систему органи­зационных условий и направлений, по которым осуществля­ется управленческая деятельность в сфере землепользования, природопользования и охраны окружающей среды с целью решения поставленных задач.

Организационные условия предполагают наличие си­стемы уполномоченных на осуществление управленческих функций органов власти, структурированной «по вертикали» с учетом федеративного устройства государства, а также и по горизонтали на федеральном уровне.

К основным направлениям (функциям) управленческой деятельности, имеющим значение для охраны ВБУ, относятся: планирование и территориальное зонирование; государствен­ный кадастровый учет земельных участков и государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ); ведение государственного водного реестра и иного учета природных объектов и природных ресурсов; установление и изменение целевого назначения земель; пре­доставление земель и иных природных объектов в пользова­ние; землеустройство, лесоустройство; мониторинг состояния природных объектов и комплексов; надзор за соблюдением и исполнением установленных требований к использованию и охране природных объектов.

Специальные требования к управлению на рамсарских угодьях определены в постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1050 «О мерах по обеспечению выполне­ния обязательств Российской Стороны, вытекающих из Кон­венции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водо­плавающих птиц, от 2 февраля 1971 г.», которым утвержден Список находящихся на территории Российской Федерации водно-болотных угодий, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, а выполнение обязательств, связанных с реализацией Российской Стороной Конвенции в целом было поручено Министерству охраны окружающей среды и природных ре­сурсов Российской Федерации. Выполнение первоочередных и наиболее важных действий было поручено органам испол­нительной власти соответствующих субъектов Российской Фе­дерации совместно с названным Министерством: определить границы утвержденных водно-болотных угодий; разработать по согласованию с заинтересованными федеральными органа­ми исполнительной власти и утвердить положения о водно­болотных угодьях, имеющих международное значение глав­ным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц.

В положениях надлежало определить порядок природополь­зования и охраны для указанных водно-болотных угодий.

Распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 166-р было подтверждено возложение функций по обеспе­чению выполнения Российской Федерацией обязательств, вы­текающих из Конвенции, на МПР России.

Как видно из приказа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 3 ноя­бря 1994 г. № 323 «О мерах по обеспечению выполнения поста­новления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994г. № 105», проекты положений о ВБУ и предложения по их границам разрабатывались Министерством. Министерством предусматривалась также разработка методического обеспе­чения инвентаризации водно-болотных угодий с учетом кри­териев оценки, разработанных секретариатом Конвенции, и создание банка данных по состоянию водно-болотных угодий, а также образование национального комитета Конвенции.

Действующее федеральное законодательство лишь в еди­ничных случаях содержит указания на особый режим водно­болотных угодий. Так, Водный кодекс РФ (ст. 61) устанавлива­ет в числе условий охраны водных объектов при проведении работ специальное требование, следующее из обязательств по выполнению Рамсарской Конвенции: проведение строитель­ных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в гра­ницах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями водного законодательства, зако­нодательства в области охраны окружающей среды и законо­дательства о градостроительной деятельности.

Более емкий источник требований к управлению и кон­тролю на ВБУ - нормы индивидуальных положений об этих угодьях, которые можно рассматривать в качестве средства имплементации международно-правовых норм Конвенции. Государство как суверенная сторона Конвенции вправе само­стоятельно определять систему требований, обеспечивающих взятое обязательство по охране и рациональному исполь­зованию водно-болотных угодий, увеличению численности водоплавающих. Индивидуальные положения о рамсарских угодьях содержат требования, которые можно разграничить на две группы: во-первых, это требования к использованию зе­мель и иных природных ресурсов таких территорий, сформу­лированные в виде запретов и ограничений отдельных видов хозяйственной деятельности, и во-вторых, это задачи управ­ления территориями. Адресат требований к использованию - субъект права земле-, водо-, лесо-, недропользования, пра­ва пользования животным миром в границах угодья. Задачи управления водно-болотными угодьями адресованы органам государственного управления, обладающим компетенцией в сфере регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Содержание государственного управления на водно-бо­лотных угодьях, а также распределение надзорных и иных управленческих полномочий между органами государствен­ной власти предопределяется главным образом составом зе­мель в пределах соответствующих территорий, а именно их целевым назначением. Общим правилом является наличие на ВБУ особо охраняемых природных территорий федерального и/или регионального значения. Так, по доступным для анали­за материалам (индивидуальным положениям о ВБУ, инфор­мационным листам и картам угодий) определено наличие ООПТ того или иного вида (государственные природные запо­ведники, национальные парки, федеральные и региональные заказники, памятники природы) на 29 водно-болотных уго­дьях из 35 существующих.

Внутри пяти ВБУ располагаются государственные при­родные заповедники.

Три ВБУ пересекаются с заповедниками (в пределах одно­го из них отмечается памятник природы).

Одно ВБУ пересекается и с заповедником, и с националь­ным парком.

Внутри двух ВБУ находятся одновременно и заповедники, и региональные заказники.

Два ВБУ совпадают с федеральными заказниками, три - с региональными заказниками.

Внутри четырех ВБУ находятся федеральные заказники, внутри еще четырех ВБУ - одновременно федеральные и реги­ональные заказники, внутри одного ВБУ - один региональный заказник.

Два ВБУ пересекаются с региональными заказниками.

Два ВБУ внутри региональных заказников.

Внутри трех ВБУ - региональные памятники природы.

На территориях водно-болотных угодий отсутствуют природные парки, и находится только один национальный парк «Мещерский», который в большой части совпадает с уго­дьем «Пойма реки Ока и участок поймы реки Пра».

В пределах шести водно-болотных угодий нет действую­щей особо охраняемой природной территории: на Веселов­ском водохранилище, в Озерной системе нижнего течения реки Баган, на Острове «Карагинский Берингова моря» (срок действия регионального заказника, совпадавшего с террито­рией ВБУ, истек; на карте угодья отмечен памятник природы), в угодье «Река Морошечная» (срок действия одноименного за­казника регионального значения, входившего в ВБУ, истек), в угодье «Мыс Утхолок» (срок действия одноименного государ­ственного зоологического заказника, входившего в ВБУ, истек), в «Дельте реки Горбита».

На территории совпадения водно-болотного угодья с осо­бо охраняемой природной территорией управление и надзор осуществляется в порядке, установленном для ООПТ.

Например, охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государ­ственной инспекцией по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений. На особо охраняемых природных территори­ях федерального и регионального значения, управление ко­торыми осуществляется государственными учреждениями, государственный надзор осуществляется органами Роспри- роднадзора, а также должностными лицами указанных госу­дарственных учреждений, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Таким образом, управление ВБУ в границах заповедников и нацио­нальных парков имеет прямой характер, поскольку в одном лице (одноименного государственного природоохранного уч­реждения) совпадает землепользователь, которому адресова­ны запреты и ограничения, установленные положением о ВБУ, и субъект надзорно-охранительной деятельности.

В пределах государственных заказников на территории ВБУ действует правовой режим заказников, установленный ст. 22-24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Управление государственными природными заказниками федерального значения осуществляется феде­ральными государственными бюджетными учреждениями. 

Охрана территорий государственных природных заказников осуществляется государственными органами, в ведении кото­рых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативны­ми правовыми актами Российской Федерации, а региональ­ных заказников - также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Требования к использова­нию водно-болотных угодий (запреты, ограничения, дозволе­ния) адресуются помимо администраций заказников также иным землепользователям, землевладельцам, земельным соб­ственникам (далее также - правообладатели земельных участ­ков), земельные участки которых были включены в заказник без изъятия. По общему правилу, объявление земель государ­ственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у их собственников, зем­лепользователей, землевладельцев.

В части правообладателей земельных участков сказанное применимо к территориям памятников природы в пределах ВБУ, поскольку земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, как правило, не изымают­ся (хотя и могут быть изъяты) у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев. Памятники природы передаются под охрану лицам, принявшим на себя охранные обязательства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального значения через специ­ально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.

Соотношение правовых режимов особо охраняемых при­родных территорий и водно-болотных угодий может быть различным, но во всех случаях следует исходить из того, что соблюдение режима ООПТ является обязательным, а требо­вания (запреты, ограничения, дозволения) к использованию и охране водно-болотных угодий могут применяться только субсидиарно и при этом не уменьшать собственную степень защищенности ООПТ.

В состав водно-болотных угодий кроме особо охраняемых природных территорий, входят земли лесного и водного фон­да (участки леса, водных объектов, поймы, долины, протоки, острова, лагуны и проч.), земли сельскохозяйственного на­значения, земли населенных пунктов, земли обороны, земли запаса. На этих землях располагаются лесхозы, сельскохозяй­ственные предприятия, фермерские хозяйства, личные под­собные хозяйства, садово-огороднические объединения, рыбо­ловецкие хозяйства и участки рыболовного промысла, порты и рыбозаводы, охотничьи хозяйства, пастбища, дороги, сено­косные угодья и прочее. Отсюда - сложный состав участников правоотношений по охране и управлению ВБУ.

При рассмотрении действующего порядка управления ВБУ необходимо систематизировать ряд условий, оказываю­щих прямое влияние на содержание такого управления. В ос­нову систематизации может быть положен субъектный состав правоотношений, складывающихся в связи с использованием и охраной ВБУ. С этой точки зрения, можно разграничить роль земле-, водо-, лесо-пользователей (1), администраций ООПТ (2), федеральных и региональных органов государствен­ного экологического надзора (3), федеральных органов госу­дарственного экологического управления, осуществляющих иные управленческие полномочия (4), органов государствен­ной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (5).

(1)    Юридические лица и граждане, обладающие вещны­ми либо обязательственными правами на земельные участки, лесные участки, участки водных объектов в пределах ВБУ, обя­заны соблюдать все те требования к использованию земель и иных природных ресурсов, которые установлены положени­ями о ВБУ. Для них соблюдение такого рода требований яв­ляется ограничением либо обременением прав на земельные участки. В силу публично-правового характера ограничений и отсутствия прямого указания закона на необходимость ком­пенсации возникающих издержек, возмещение возможных убытков не производится. Нормы отдельных положений о ВБУ, указывающие на возможность предоставления налоговых и иных льгот, не имеют прямого действия, поскольку носят от­сылочный характер.

(2)    Особо охраняемые природные территории в лице со­ответствующих государственных природоохранных учрежде­ний, а также лица, принявшие охранные обязательства в от­ношении памятников природы, исходно имеют аналогичное правовое положение, поскольку также являются правообла­дателями земельных участков в пределах ВБУ. Рассматривать этих лиц в качестве обязанных осуществлять природоохран­ные мероприятия в рамках режима ВБУ можно в том случае, если в положениях о соответствующих ВБУ содержится указа­ние на такую их обязанность.

(3)    Федеральные (Федеральная служба по надзору в сфе­ре природопользования, Федеральное агентство лесного хо­зяйства, Федеральная служба по ветеринарному и фитоса­нитарному надзору, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) и региональные органы государственного над­зора осуществляют на ВБУ важнейшую управленческую функ­цию - государственный надзор за соблюдением требований природоохранного, земельного, водного, лесного и иного при- родноресурсового законодательства.

Так, в Положении о водно-болотном угодье «Дельта реки Волга, включая государственный биосферный запо­ведник «Астраханский», имеющем международное значе­ние главным образом в качестве местообитаний водопла­вающих птиц (утверждено распоряжением Правительства Астраханской области и Минприроды России от 14.10.2009 N 353-Пр/57-р) указано, что федеральный государствен­ный экологический контроль (в настоящее время надзор. - М.В.) за объектами, оказывающими негативное воздей­ствие на природные комплексы водно-болотного угодья, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальным органом - Управлением Росприроднадзора по Астраханской области. Контроль за состоянием, использованием и охраной при­родных комплексов, на территории которых расположено водно-болотное угодье «Дельта реки Волги», осуществля­ется Астраханским государственным природным биосфер­ным заповедником, Службой природопользования и охра­ны окружающей среды Астраханской области и другими органами государственной власти Российской Федерации в пределах их компетенции.

Порядок осуществления государственного надзора, в том числе разграничения полномочий надзорных органов, урегулирован в Положении о государственном надзоре в об­ласти использования и охраны водных объектов (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013г. № 476), Положении об осуществлении государственного лесного кон­троля и надзора (утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007г. № 394), Положении о государственном земельном надзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 2 января 2015г. № 1), Положении о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (утверждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005г. № 293), Положении о федеральном государ­ственном охотничьем надзоре (утверждено постановлением Правительства РФ от 25 января 2013г. № 29).

Контрольно-надзорные функции на водно-болотных уго­дьях осуществляют в ходе реализации своих полномочий не только федеральные службы и агентство, но также в установ­ленной при разграничении надзорных полномочий сфере - региональные органы исполнительной власти.

Государственный надзор осуществляется уполномочен­ными органами власти субъектов Российской Федерации:

в отношении лесного фонда, за исключением лесов особо охраняемых природных территорий федерального значения и лесов, надзор в которых осуществляется Рослесхозом, то есть указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса;

в отношении объектов животного мира и среды их обита­ния, за исключением отнесенных к компетенции Росприрод- надзора.

Водный надзор по общему правилу также может осу­ществляться на региональном уровне (ст. 25 Водного кодекса РФ), однако разграничение объектов федерального и регио­нального водного надзора произведено таким образом, что за рамсарскими водными объектами фактически может осу­ществляться только федеральный надзор, поскольку особо ох­раняемые водные объекты либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федераль­ного значения или представляющие собой часть этих терри­торий, а также объекты, оказывающие негативное влияние на такие водные объекты, подлежат федеральному государствен­ному надзору согласно Критериям отнесения объектов к объ­ектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональ­ному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов (утверждены постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006г. № 640) и Приказу МПР РФ от 18 декабря 2006 г. N 288 «Об утверждении Перечня объектов, подлежа­щих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов». Рамсарские во­дные объекты, даже если они расположены за пределами фе­деральных ООПТ, являются особо охраняемыми.

(4)    Иная управленческая компетенция федеральных ор­ганов государственного управления следует из содержания управления в сфере природопользования и охраны окружаю­щей среды. Другие, помимо надзорных, управленческие функ­ции в сфере природопользования и охраны окружающей сре­ды, в том числе и на водно-болотных угодьях, осуществляются федеральными агентствами от лица государства как собствен­ника соответствующих природных объектов, имеют учетный и имущественный характер.

Так, Федеральное агентство по управлению государствен­ным имуществом осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, а следовательно и в от­ношении тех земель водно-болотных угодий, которые отнесе­ны к федеральной собственности.

Федеральная служба государственной регистрации, када­стра и картографии, осуществляя функции по государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество, регистри­рует ограничения и обременения, связанные с исполнением правообладателями земельных участков требований положе­ний о рамсарских угодьях.

Федеральное агентство водных ресурсов должно учиты­вать требования к рамсарским угодьям посредством, напри­мер, обеспечения включения сведений о них в заключаемые договоры водопользования и принимаемые решения о предо­ставлении водных объектов в пользование.

Федеральное агентство лесного хозяйства должно реали­зовывать требования к охране рамсарских угодий в ходе ис­полнения своей компетенции при рассмотрении материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий, отнесении лесов к ценным лесам, выделении особо защитных участков лесов и установлении их границ.

Федеральное агентство по рыболовству должно учиты­вать особые условия использования акваторий, установлен­ные положениями о ВБУ. К водно-болотным угодьям имеют отношение такие полномочия агентства как: мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания; искусственное воспроизводство и акклиматизация водных биологических ресурсов; государственный монито­ринг водных биологических ресурсов; заключение договоров пользования рыбопромысловым участком; согласование раз­мещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обита­ния; определение особенностей добычи (вылова) водных био­логических ресурсов, обитающих в водных объектах разных категорий, и др.

(5)    Иные, кроме надзорных, управленческие полномочия органов государственной власти субъектов РФ определены со­ответствующими нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды», Земельного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Федерального закона «О животном мире».

Местный уровень управления на водно-болотных угодьях выражен не столь значительно: на таких территориях может осуществляться муниципальный земельный контроль и муни­ципальный лесной контроль.

Практика организации управления и надзора на водно­болотных угодьях складывается, с одной стороны, в отсутствие формально определенной принадлежности ВБУ к какой-либо категории особо охраняемых природных территорий или от­дельной категории (подкатегории) земель, а с другой стороны - под влиянием административной реформы, осуществляе­мой вот уже длительное время как в аспекте федеративных от­ношений («вертикально»), так и в структуре уполномоченных федеральных органов исполнительной власти («горизонталь­но»).

Конвенция не требует от Сторон создавать орган или си­стему органов управления водно-болотными угодьями, остав­ляя государствам право самим определять организационные условия и средства выполнения взятых на себя обязательств. Специальных правовых актов о распределении обязанностей по выполнению Рамсарской конвенции, кроме названного выше постановления Правительства РФ от 13.09.1994г. № 1050, не принималось ни после ликвидации (в 2000г.) Государствен­ного комитета по охране окружающей среды, ни в последую­щий период административной реформы (с 2004 года по на­стоящее время).

Организация и обеспечение в пределах компетенции вы­полнения обязательств, вытекающих из международных до­говоров Российской Федерации, возложены на Министерство природных ресурсов и экологии РФ в части вопросов, относя­щихся к сфере его деятельности (п. 1 Положения о Министер­стве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404). Однако содержание «организации и обеспече­ния» выполнения международных обязательств охватывает лишь часть обязательств. Относительная ясность существует с принадлежностью надзорных полномочий, но что касается иных управленческих действий, связанных с проведением ох­ранительных мероприятий, мониторинга, ведением на ВБУ иных видов управленческой деятельности, то разграничение полномочий не выглядит очевидным и нуждается в анализе.

Земельное законодательство возлагает проведение меро­приятий по охране земель на собственников земельных участ­ков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов зе­мельных участков (ст. 13 ЗК РФ). Правообладатели земельных участков обязаны принимать специальные охранительные меры, осуществлять мелиоративные, биотехнические и про­чие мероприятия в рамках рамсарских требований, закре­пленных в положениях о ВБУ.

В области водных отношений - осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в феде­ральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, является полномочием, пе­реданным Российской Федерацией субъектам РФ вместе с со­ответствующими субвенциями (ст. 26 ВК РФ). С точки зрения водного законодательства и с учетом нахождения подавляю­щего большинства водных объектов в федеральной собствен­ности, полномочия по охране водных объектов в пределах ВБУ имеют в региональную принадлежность. В случае нахождения на ВБУ муниципальных водных объектов (прудов и обвод­ненных карьеров) обязанность по их охране лежит на органах местного самоуправления.

Принадлежность полномочия по ведению государствен­ного мониторинга водных объектов на ВБУ - федеральная (Росводресурсы), поскольку организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов отнесены к числу полномочий федеральных органов и не переданы реги­ональным органам. Вместе с тем, региональные органы власти в рамках своей компетенции участвуют в организации и осу­ществлении такого мониторинга.

В ряде случаев водно-болотные угодья располагаются не только непосредственно на водных объектах, в том числе бо­лотах, но и на землях, не покрытых водой, в частности, зани­маемых лесами. Управление ВБУ на участках лесного фонда осуществляется на основе соответствующего лесного законо­дательства.

В сфере управления лесным фондом также имеет место передача ряда существенных с точки зрения обеспечения ре­жима ВБУ федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Так, переданными являются полномочия по ор­ганизации использования лесов, их охраны (в том числе осу­ществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты и воспроизводства, за исключениями, указанными в Лесном кодексе РФ, по обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государ­ственного пожарного надзора (за исключением лесов, рас­положенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения). Важно заметить, что лесное законодательство возлагает на региональные органы власти организацию и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов. Непо­средственно мероприятия по охране, защите, воспроизвод­ству лесов осуществляются как органами государственной власти, органами местного самоуправления (применитель­но к лесам, находящимся в муниципальной собственности), так и лицами, использующими леса в соответствии с усло­виями договоров аренды.

Управленческие, в том числе надзорные и охранительные, полномочия в сфере использования и охраны животного мира и среды его обитания, а также водных биоресурсов в настоя­щее время заметно смещены в сторону субъектов Российской Федерации. Полномочия федеральных органов власти кон­центрируются главным образом вокруг объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных террито­риях федерального значения.

Российская Федерация передала органам государствен­ной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животно­го мира, находящихся на особо охраняемых природных тер­риториях федерального значения, а также охрана среды оби­тания указанных объектов животного мира;

установление согласованных с Минприроды РФ объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на осо­бо охраняемых природных территориях федерального значе­ния;

введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животно­го мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласо­ванию с Росприроднадзором;

ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государ­ственного кадастра объектов животного мира в пределах субъ­екта Российской Федерации, за исключением объектов жи­вотного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предо­ставлением сведений Росприроднадзору;

выдача разрешений на использование объектов животно­го мира, за исключением объектов, находящихся на особо ох­раняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ;

охрана водных биологических ресурсов на внутренних во­дных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, а так­же водных биологических ресурсов внутренних вод, занесен­ных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются Минпри­роды РФ;

осуществление мер по воспроизводству объектов живот­ного мира и восстановлению среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за ис­ключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

федеральный государственный надзор в области охраны и использования объектов животного мира и среды их оби­тания на территории субъекта Российской Федерации, за ис­ключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории субъ­екта Российской Федерации; и др.

Собственным полномочием органов государственной власти субъектов РФ является участие в выполнении между­народных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согла­сованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по ука­занным договорам (ст. 6.1. Федерального закона «О животном мире»).

Органы местного самоуправления могут осуществлять только передаваемые им отдельные государственные полно­мочия в области охраны и использования объектов животного мира в порядке наделения, который регулируется Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основываясь на проведенном анализе, можно сделать частный вывод относительно принадлежности таких практи­чески важных полномочий как осуществление мероприятий по охране (биотехнические, мелиоративные мероприятия, установка аншлагов, поддержание естественных и создание ис­кусственных мест для гнездования, кормежки и отдыха птиц) и мониторингу ВБУ (мониторинг состояния природных ком­плексов, численности и условий обитания водоплавающих птиц и других животных): в пределах федеральных ООПТ они принадлежат территориальным органам Росприроднадзора (если не закреплены за дирекциями ООПТ), за их пределами - органам исполнительной власти субъектов РФ в составе пере­данных федеральных полномочий.

По общему правилу, хозяйственная деятельность в гра­ницах водно-болотных угодий осуществляется в масштабах, не влекущих коренных изменений экологической обстанов­ки, среды обитания, условий размножения, линьки, зимовок и остановок на пролетах водоплавающих птиц и их гибели. Для этого положениями о ВБУ определяются виды запрещен­ной и виды допустимой деятельности, отдельные из которых должны согласовываться с компетентными органами. Опре­деление соответствия хозяйственной и иной деятельности вне федеральных особо охраняемых природных территорий пра­вовому режиму ВБУ является полномочием органов государ­ственного экологического управления регионального уровня и органов Росприроднадзора.

Оценивая существующий опыт передачи некоторых уго­дий в «управление» входящим в них заповедникам, необхо­димо отметить, что такая практика нелегитимна, поскольку заповедники не являются органом государственного власти и потому их полномочия ограничиваются собственной террито­рией.

Практическое значение имеет вопрос об организации специальной охраны ВБУ. Охрана угодий за пределами ООПТ может осуществляться действующими органами госу­дарственного охотничьего надзора, государственной лесной охраны, государственной рыбоохраны. Вариант выполнения охранных функций «егерем водно-болотных угодий», как это закреплено в некоторых положениях о ВБУ, противоречит ад­министративному законодательству.

Важной задачей и одновременно функцией управления ВБУ является пропаганда природоохранных знаний, по­пуляризация сведений о значении водно-болотных угодий, населяющих их животных и их охране. Федеральная и реги­ональная принадлежность этого вида деятельности следует из общих норм природоохранного законодательства (ст. 5, 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). При этом, какой именно федеральный орган уполномочен в этой части, в законодательстве прямо не сказано.

Одним из возможных направлений нормативного обе­спечения требований в области управления ВБУ является ре­шение вопроса об особом статусе земель, занимаемых рамсар- скими угодьями. Действующее земельное законодательство не признает водно-болотные угодья разновидностью особо охраняемых территорий. Законодатель не урегулировал ВБУ в статусе особо охраняемых природных территорий ни одним законом.

Существует категория земель, подходящая для включе­ния в нее водно-болотных угодий - это земли природоохран­ного назначения. Согласно Земельному кодексу РФ (ст. 97), к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным за­конодательством (за исключением защитных лесов, располо­женных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), а также иные земли, выполняющие природоохранные функции. Совершенно очевидно, что ВБУ выполняют именно природоохранные функции в отношении водоплавающих птиц, а кроме того имеют экосистемную зна­чимость.

Правовой режим земель природоохранного назначения характеризуется двумя основными требованиями:

а)   на таких землях допускается ограниченная хозяйствен­ная деятельность при соблюдении установленного режима ох­раны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

б)   в пределах земель природоохранного назначения вво­дится особый правовой режим использования земель, огра­ничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с их основным назначением.

Применительно к водно-болотным угодьям особый пра­вовой режим земель введен индивидуальными положениями о них.

Земельные участки в пределах земель природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.

Правовой режим земель природоохранного назначения более гибкий в сравнении с режимом земель ООПТ и более подходящий для ВБУ с точки зрения целей создания таких угодий. Признавая ВБУ землями природоохранного назна­чения, нет необходимости создавать специальные государ­ственные структуры для управления такими территориями, в отличие от создания ООПТ. Как было показано выше, кон­троль соблюдения Рамсарских требований и охрана угодий в целом возможны в рамках общих правил осуществления го­сударственного земельного, водного, лесного надзора, надзора за использованием животного мира и общего порядка охраны природных ресурсов, объектов и комплексов.

Оценка соответствия управленческой практики требова­ниям Конвенции может быть дана как по существу, так и по форме.

Выявление соответствия или противоречий между сло­жившейся практикой управления ВБУ и требованиями Кон­венции по существу возможно при получении оценки эффек­тивности (результата) имеющейся управленческой практики. Если природные комплексы водно-болотных угодий сохраня­ются, биоразнообразие не сокращается, охраняемая Конвен­цией среда обитания водоплавающих птиц не разрушается и не деградирует, то это может служить индикатором эффек­тивности управленческой и в частности надзорной деятельно­сти. В противном случае такая деятельность неэффективна и противоречит требованиям Конвенции. Однако в России от­сутствуют в общем доступе необходимые структурированные данные мониторинга экологической ситуации на ВБУ, в связи с чем оценить действительную эффективность управления не представляется возможным.

Впрочем, правоприменительная практика дает примеры нарушения правового режима ВБУ. Так, встречаются случаи ненадлежащего установления границ угодий, например, их неопределения в системе географических координат, что в спорных случаях не позволяет уверенно отнести ту или иную территорию к ВБУ, а это уже является прямым несоответстви­ем требованиям Рамсарской Конвенции. Известны ситуации, когда неконтролируемое строительство в Приморско-Ахтар­ском районе Краснодарского края каналов и гидротехнических сооружений привело к бедственному состоянию Ахтаро-Гри- венской системы лиманов (северной части рамсарского водно­болотного угодья «Дельта Кубани»), бурились скважины для добычи углеводородов в акватории лиманов и водоохранных зонах, незаконно сжигался попутный газ и сваливались отходы в заказнике «Приазовский», входящем в границы водно-болот­ного угодья «Дельта Кубани».

Формальная же оценка соответствия управленческой практики требованиям Конвенции возможна применительно к таким конвенционным требованиям, которые имеют фор­мально определенный характер. Из числа таковых отдельные требования выполнены - например, определены подходящие водно-болотные угодья (постановлением Правительства РФ от 13.09.1994г. № 1050), в индивидуальных положениях описаны их границы. Другие требования выполняются с разной степе­нью последовательности. Например, отсутствие в некоторых случаях утвержденного индивидуального положения о ВБУ явно противоречит требованиям Конвенции, поскольку невоз­можно обеспечить охрану и рациональное использование уго­дий в отсутствие установленных условий их использования и порядка охраны. Отсутствие плана управления угодьем также противоречит требованиям Конвенции, поскольку осущест­вление планирования рассматривается Конвенцией как мера охраны водно-болотных угодий. Конвенционное требование обеспечивать надлежащий надзор за ВБУ также выполняется не в полной мере.

Несущественным противоречием формального харак­тера является невыполнение указания Конвенции (ст. 4) о создании природных резерватов на водно-болотных угодьях, независимо от того, включены они в Список или нет. Россий­ское законодательство не применяет такую форму особой охраны природных территорий как резерваты и не ввело ее в связи с ратификацией данной Конвенции. Однако это ус­ловие не является жестким, поскольку согласно Конвенции стороны должны таким образом «способствовать» охране во­дно-болотных угодий и водоплавающих птиц. Очевидно, что государство-участник Конвенции может способствовать, а точ­нее - выполнять основные задачи, поставленные Конвенцией, принятием любых иных нормативных решений и организаци­онных мер. Представляется, что применение принятых в Рос­сии форм особой охраны природных территорий (определен­ных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях») и особых режимов использования земель (уста­новленных земельным законодательством) достаточно для со­хранения ВБУ.

Одним из формальных несоответствий существующей нормативной базы требованиям Конвенции является малая степень присутствия в российском законодательстве базово­го понятия Конвенции - собственно термина водно-болотные угодья. Действующее законодательство регулирует в отдель­ности правовые режимы земельных участков, лесных участ­ков, водных объектов, но не рассматривает их в комплексе, в качестве места обитания водоплавающих птиц. Отдельные по­ложения о «болотах, отнесенных к водно-болотным угодьям» (ст. 11 Водного кодекса РФ), об «участках водно-болотных ком­плексов» (Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 25 января 1993г. N 15), о «водно-бо­лотных охотничьих угодьях» (подзаконные нормативные акты, посвященные вопросам охотничьего хозяйства), о «низовых болотах (водно-болотных угодьях)» (нормативные акты о пла­те за пользование водными объектами) не обеспечивают эко­системный подход к правовому регулированию отношений в сфере охраны ВБУ, который предполагается Конвенцией. От­части регулируются особенности использования и охраны бо­лот, но это не может заменить необходимость имплементации в национальное законодательство рамсарского определения ВБУ. В индивидуальных положениях о ВБУ содержатся схожие определения водно-болотных угодий, имеющих международ­ное значение, как «специально выделенных участков аквато­рии и территории, где устанавливается специальный режим охраны и использования в пределах утвержденных границ», которые могут быть взяты за основу. При этом более широкое использование термина отнюдь не должно быть самоцелью; речь идет об адекватном отражении особых требований к ВБУ в различных институтах природноресурсового, земельного, градостроительного и иного законодательства.

Ввиду того, что требования Конвенции не конкретизиро­ваны применительно к национальным органам управления, их видам, функциям, уровню, состояние собственно организа­ционной структуры управления ВБУ не является предметом оценки на соответствие Конвенции.

В целях выполнения обязательств по Рамсарской Конвен­ции действующее российское законодательство может быть усовершенствовано.

1.    Целесообразно устранить статусную земельно-право­вую неопределенность водно-болотных угодий, установив их принадлежность (за пределами ООПТ) к землям при­родоохранного назначения. Для этого внести соответствую­щие дополнения в п.1 ст. 97 Земельного кодекса РФ, а также дополнить ст. 97 ЗК РФ пунктом 6 следующего содержания: «Водно-болотные угодья международного значения включают территории и акватории, соответствующие критериям, уста­новленным Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве место­обитаний водоплавающих птиц, и выделенные в установлен­ном порядке в пределах согласованных границ».

Отнесение ВБУ к определенной категории земель даст возможность производить изменение их границ в связи с рас­ширением или сокращением угодий в соответствии с общим порядком перевода земель из одной категории в другую. Важ­ным практическим следствием будет устранение предпосылок для имеющих место конфликтов федеральных и региональ­ных органов по поводу изменения границ угодий.

2.    Необходимо принять индивидуальные положения о всех водно-болотных угодьях. Отсутствие положения - наи­более серьезный пробел в нормативном обеспечении охраны ВБУ, поскольку становятся невозможными ни ограничения хозяйственной и иной деятельности на этих территориях, ни проверка их соблюдения. В таких условиях любые действия природоохранных органов в направлении обеспечения особо­го режима ВБУ приобретают нелегитимный характер.

3.    Необходимо обновить действующие индивидуальные положения о ВБУ, изменив в них нормы, касающиеся полно­мочий ныне не существующих органов, а также органов реор­ганизованных и переименованных. Особое внимание обратить на корректность привязки контрольных (надзорных) полно­мочий. В положениях контроль (в настоящее время - надзор) иногда возлагается без достаточных к тому оснований на реги­ональные и федеральные структуры, надзорная компетенция которых не подтверждается действующим законодательством.

Надзорные органы должны быть определены в строгом со­ответствии с существующим разграничением полномочий. В противном случае действия природоохранных органов, на­правленные на обеспечение особого режима ВБУ, приобрета­ют оспоримый характер.

4.    Обязанности в сфере информационного обеспечения охраны ВБУ (включая представление в Секретариат Конвенции обновляемой информации о состоянии угодий и представ­ление материалов для национального доклада Конференции Сторон) содержательно входят в компетенцию Министерства природных ресурсов и экологии РФ, для чего следует при­нять ведомственный нормативный акт, регулирующий поря­док предоставления Министерству информации надзорными органами, землепользователями и иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на ВБУ, объем и структуру предоставляемой информации, а также до­кумент, регламентирующий работу внутри Министерства по сбору, обработке и предоставлению информации в конвенци­онные органы.

5.    Целесообразно отнести к компетенции Минприроды РФ пропаганду знаний, популяризацию сведений о значе­нии водно-болотных угодий и населяющих их животных и их охране. На региональном уровне эта функция вписывается в компетенцию специальных природоохранных структур, обра­зованных органами исполнительной власти субъектов РФ.

6.    Субъектам Российской Федерации внести дополнения в Положения о региональных органах управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в части возложения на них функции по согласованию тех видов хозяйственной и иной деятельности на ВБУ, которые урегулированы индивидуальными положениями об угодьях как допустимые (разрешенные) с условием их согласования.

7.     В связи ростом популярности экологического туризма необходимо обратить внимание на правовое регулирование этого вида пользования ВБУ. В одних положениях об угодьях прямо запрещаются массовые виды рекреации, в других по­ложениях этот вид природопользования не затрагивается во­все. Кроме того, положения различно формулируют перечни разрешаемых (допускаемых) видов деятельности: как откры­тые или закрытые. Если положением разрешается, например, неопределенная «другая деятельность, не противоречащая це­лям организации водно-болотного угодья, не причиняющая вред водоплавающим птицам и не вызывающая коренного ухудшения условий их обитания», то экологический туризм может осуществляться при условии согласования с органом регионального экологического надзора. Однако целесообраз­но этот вид пользования угодьями урегулировать в положени­ях специально.