Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Государственное управление лесным хозяйством в России
Научные статьи
27.05.16 11:58

вернуться


Государственное управление лесным хозяйством в России




 
ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО
Абанина Е. Н.
1 92 2016
В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы государственного управления лесным хозяйством. Наибольшее внимание уделено реализации приоритетного направления государственной программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» – восстановлению лесных ресурсов. Предложены пути решения проблем по обеспечению лесовосстановительных работ.


Вопрос об управлении лесным хозяйством является важ­ным, поскольку от эффективности управления в большей части зависит рациональное и неистощительное лесопользо­вание, качественное воспроизводство лесов, сохранение их ре­сурсного потенциала и биологического разнообразия. Из всех видов управления (государственное, муниципальное, произ­водственное, частное) именно государственное представляется наиболее эффективным и способным обеспечить достижение основной цели современного лесного хозяйства - обеспечение устойчивого развития. Государственное управление лесным хозяйством представляет собой исполнительно-распоряди­тельную деятельность органов исполнительной власти Россий­ской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленную на ведение лесного хо­зяйства. При этом «ведение лесного хозяйства» можно пони­мать как комплекс мероприятий направленных на обеспече­ние использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в целях удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах леса при гарантии сохранения биологи­ческого разнообразия лесов и повышения их потенциала. Древесина является традиционным материалом, применяемым для изготовления дверей. Так вот, 1000 дверей в офис под заказ это самый правильный вариант для бизнеса. Двери изготовлены из массива бука и ясеня. Кроме натуральной древесины для дверей, используют также различные деревоподобные материалы.

Интересно, что словосочетание «управление лесным хозяй­ством» встречается редко в работах ученых в области юридиче­ских наук, где используется официальная терминология, в этом конкретном случае - термины Лесного кодекса РФ. В Лесном кодексе в Главе 9 говорится о полномочиях органов государ­ственной власти Российской Федерации, органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений, а в главе 10 - об управлении в области использования, охраны, защиты, воспро­изводства лесов. Таким образом, в основном лесном законе нет понимания управления именно лесным хозяйством. И дело не только в формальном определении или наименовании государ­ственной деятельности. Современное состояние лесного хозяй­ство соответствует наименованию этой деятельности в Лесном кодексе - это набор государственных полномочий по отдель­ным сферам, а именно, полномочия в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. В то время как управ­ление лесным хозяйством - это управление всем комплексом взаимосвязанных лесных отношений. Исходя из законодатель­ного подразделения отношений на лесные и нелесные, к таким лесным мероприятиям можно отнести отношения по: охране и защите лесов (гл. 3 ЛК РФ); воспроизводству и разведению ле­сов (гл. 4 ЛК РФ); лесоустройству (гл. 5 ЛК РФ); управлению в области использования, охраны, защиты, воспроизводства ле­сов (гл. 10 ЛК РФ) и др. Управление лесным хозяйством не яв­ляется просто набором полномочий органов исполнительной власти по организации рационального использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Это должна быть деятельность по реализации государственной функции, конечным итогом которой должно быть соблюдение требований непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, по­вышение доходов от использования лесных ресурсов, своевре­менное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия.


 

Во все времена, а особенно в последнее десятилетие, во­прос о правильной организации управления лесами вызывал многочисленные дискуссии, как правило, осуждающие со­временную систему управления. Интересно, что еще в начале XX века основоположник лесной науки М.М.Орлов, обсуждая проблему государственного управления лесами, сформули­ровал главнейшие положения строя лесной администрации: признание лесного хозяйства специальной отраслью, требу­ющей соответствующую технику и подготовку кадров; право предъявлять запросы к казенному лесному управлению и тре­бовать от него определенных действий должно быть предо­ставлено только представительству всего народа - парламенту; при этом каждый может высказывать свое мнение, обсуждать вопросы ведения лесного хозяйства; разделение управления между тремя инстанциями: центральной, областной и мест­ной, которые должны быть специальными - лесохозяйствен­ными; координация управления: основные вопросы должны решаться центром сообразно общим директивам правитель­ственной власти, выраженным в лесных законах и лесной по­литике государства; ответчиком за казенное лесное хозяйство перед народом и представляющим его парламентом должно быть центральное лесное управление, перед которым ответственны областная инстанция, соответственно, местные ин­станции и лесничества.

Правительство Российской Федерации, определяя в 2003 году основные направления развития лесного хозяйства, также уделяло внимание вопросу об управлении лесами, поставив цель - создание условий, обеспечивающих устой­чивое управление лесами... Для достижения поставленной цели были определены задачи, среди которых - организация управления в области лесных отношений. Повышение эффек­тивности государственного управления лесами должно было обеспечиваться путем: разграничения полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области лесных отношений; совершенствования организации исполь­зования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; реализа­ции полномочий РФ в области лесных отношений, осущест­вление которых передается субъектам РФ.

В подтверждение слов об отсутствии управления лесным хозяйством именно как комплексом взаимосвязанных лесных отношений, рассмотрим управление лесным хозяйством в уз­ком смысле, как полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправле­ния в области лесных отношений (Глава 9 Лесного кодекса). Названная глава кодекса содержит перечень полномочий, ана­лиз которых позволяет сделать следующий вывод: государство как собственник не заинтересовано в конечном итоге управ­ления, государство не является «хозяином» леса: федерация отдает полномочия регионам, но поддержки регионам в про­цессе возникновения проблем не оказывает. В этом ракурсе интерес представляют положения ст.ст. 81-84 Лесного кодекса РФ, разделяющие полномочия в области лесных отношений между органами власти федерального, регионального и муни­ципального уровня. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся более 40 полномочий, в основном нормотворческо­го характера. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся собственные пол­номочия (ст. 82 ЛК РФ) и делегированные федерацией полно­мочия, которые и являются чисто управленческими, исполни­тельно-распорядительными (ст. 83 ЛК РФ).

Как справедливо отмечают исследователи, происходит непропорциональная передача ответственности и полно­мочий на региональный уровень - ответственности передано значительно больше, чем полномочий. Региональные органы власти отвечают практически за все, что происходит в лесах, но имеют весьма ограниченные права в области управления лесами. И в случае ненадлежащего осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации ука­занных полномочий, они могут быть изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Эффективность деятельности органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации по осуществлению переданных полномо­чий определяется в соответствии с критериями. В доказатель­ство утверждаемой выше мысли об отсутствии продуманного государственного управления лесным хозяйством как государ­ственной функции можно привести один из наиболее ярких примеров о распределении полномочий.

Так, Лесным кодексом определено, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Россий­ской Федерации осуществление полномочий по организация воспроизводства (за исключением лесосеменного районирова­ния, формирования федерального фонда семян лесных расте­ний и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, вос­производства лесов (в том числе создание и эксплуатация лес­ных дорог, предназначенных для использования, охраны, за­щиты и воспроизводства лесов) на указанных землях. То есть, одно из наиболее важных, приоритетных направлений, цель развития лесного хозяйства на 2013 - 2020 годы (в соответствии с государственной программы Российской Федерации «Разви­тие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы), передано в руки регионов. При этом эффективность выполнения этого полно­мочия учитывается по следующим критериям: соотношение площади искусственного лесовосстановления и площади сплошных рубок лесных насаждений, процентов; выполнение предусмотренного лесным планом субъекта Российской Феде­рации объема по рубкам ухода в молодняках; доля площади лесовосстановления в текущем году от общей площади земель лесного фонда, предназначенных для лесовосстановления; доля площади созданных лесных культур с улучшенными на­следственными свойствами древесных пород в общей площа­ди искусственного лесовосстановления; увеличение площади лесных насаждений искусственного происхождения и другие.

И самое главное - государство самоустраняется от дости­жения этой цели и принятия реальных мер по воспроизводству лесного фонда и восстановлению лесов, так как на практике дела обстоят следующим образом. Лесовосстановление осуществля­ется путем естественного, искусственного или комбинированно­го восстановления лесов. Лесовосстановление обеспечивается на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древе­сины, - арендаторами этих лесных участков; на лесных участках, не предоставленных в аренду для заготовки древесины, - органа­ми государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Восстановление лесов требует специ­альных знаний, техники и технологий; это трудоемкая работа, которая включает в себя обследование лесного участка; проекти­рование лесовосстановления; отвод лесного участка; маркировку линий будущих рядов лесных культур; расчистку площади; кор­чевку пней; планировку поверхности лесного участка, проведе­ние мелиоративных работ и т.д. До принятия Лесного кодекса 2006 г. восстановление лесов осуществлялось силами и за счет государства. На участках, переданных в аренду, лесопользова­телям, осуществляющим лесовосстановительные мероприятия помощь в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевным и посадочным материалами обязаны были оказывать лесхозы (основной орган управления лесами). В настоящее время лесовосстановление на лесных участках, предоставленных в арен­ду, обеспечивается арендаторами этих лесных участков своими силами, это зачастую приводит к печальным последствиям. Так как простой арендатор своими средствами без привлечения спе­циалистов просто не в силах справиться с качественным восста­новлением лесов, а необходимость привлечения специалистов требует дополнительной спец.техники, семян, саженцев и т.д., то выполнение запланированных лесовосстановительных работ проходит некачественно. С проблемой лесовосстановления стал­киваются все предприятия по всей стране, в том числе и потому, что кроме самой посадки леса, необходим и профессиональный уход за лесом, что подразумевает труд специалистов и финанси­рование ухода опять же за счет арендатора (между тем, по Лес­ному кодексу РФ 1997 года, в целях повышения продуктивности лесов ранее лесхозы были обязаны оплачивать выполненные арендаторами лесовосстановительные мероприятия). Невыпол­нение же работ по лесовосстановлению ведет к расторжению до­говора аренды (ст. 61. П. 4. ЛК РФ).

Таким образом, роль государственных органов в этом случае сводится лишь к контролю за выполнением лесовосстановитель­ных работ и расторжению договоров аренды с арендаторами в случае невыполнения таких работ. Представляется, что понимая главную угрозу стране - обезлесение и называя приоритетным направление государственной политики - восстановление лесов, государство не может возлагать полностью это направление на арендаторов лесных участков. Это приводит к тому, что лесовосста­новление не производится в необходимой степени, что подтверж­дают и статистические данные. Например, в целом по России в период с 1992 года по 2012 год ежегодно на землях лесного фонда и землях иных категорий лесовосстановительные мероприятия были проведены на территории: 1 402 304 га (1992 г.), 1 091 691 га (1997 г.), 886831 га (2002 г.), 872496 (2007 г.), 841 723,6 га (2012 г.). Как видим, несмотря на принимаемые государственные программы и утверждаемые концепции развития, основной показатель состоя­ния лесов - площадь лесовосстановления уменьшается. Проблемы с восстановлением лесов на арендованных участках, учитывая их важность и распространенность по стране, необходимо решать, используя предложения специалистов лесного хозяйства:

1)     создание региональной организации, которая будет за­ниматься только лесовосстановлением;

2)     создание специализированных учреждений в регионах, которые будут выполнять лесовосстановительные работы;

3)     увеличение штрафных санкций за невыполнение лесо­восстановительных работ;

4)     обязание арендатора заключить договор по восстанов­лению лесов с третьим субъектом (той же специализирован­ной организацией);

5)     использование методов экономического стимулирова­ния (снижать арендную плату за высокую степень приживае­мости молодняка).

Стоит обратить внимание на опыт лесных государств в этой области. Например, в Финляндии доля искусственного лесовосстановления - 80% (в России менее 20%). Если после рубки не позаботились о лесовозобновлении, лесопользова­ние временно приостанавливается, а средства на лесовозоб­новление взимаются законодательным путем с лесовладельца. С другой стороны, государство вознаграждает лесовладельцев денежной поддержкой или кредитами за хороший уход за ле­сом. Поддержку получают обеспечившие постоянное воспро­изводство древесины, в частности за счет ухода за молодыми лесами, а также многообразие лесов и заботу о здоровье леса.

В Канаде с лесопользователей взимаются специальные «платежи на лесовосстановление», имеющие строго целевой характер, аккумулирующееся на специальном отдельном сче­те (то есть не идут в бюджет) и расходуются они только на ле­совосстановительные работы.

В США для работ по лесовосстановлению и ухода за ле­сом привлекаются исполнители на контрактной основе. При чем с целью экономии средств и повышения качества лесохо­зяйственных и лесовосстановительных работ с учетом эколо­гических требований Лесная служба США начала создавать предприятия для исполнения контрактных проектов за счет сокращения своего персонала.

Безусловно, учитывая исторические традиции, социальные и экономические особенности развития отрасли, нельзя бездум­но переносить опыт зарубежных государств в современное лесное хозяйство. Однако ситуация такова, что непринятие скорого эф­фективного решения в этом направлении приведет к необрати­мым последствиям (исчезновение лесов России), поэтому вводить в отдельных регионах «пробные» элементы стимулирования ле­совосстановления необходимо. Из всех предложенных способов, автору представляется наиболее действенным создание специали­зированной организации, занимающейся лесовосстановительны­ми работами на лесных участках, переданных в аренду. Оплата работы может производиться за счет арендатора с последующим возмещением из бюджета (как в советское время) или напрямую оплата из бюджета (гос.контракт). При этом база под создание та­ких организаций имеется - с момента ликвидации лесной охра­ны и лесхозов много специалистов лесного хозяйства остались без работы. То есть, кроме положительного экологического значения, создание таких организаций поможет разрешить социальную и экономическую напряженность в регионах.

Подводя итог небольшому исследованию проблем государ­ственного управления лесным хозяйством, можно отметить глав­ную проблему - отсутствие интереса государства к лесу как хозя­ина, что и порождает проблемы с реализацией государственных управленческих полномочий. Выходом из сложившейся ситуации может быть только коренное изменение политики государства в сфере лесного хозяйства, принятие срочных мер по восстановле­нию лесного хозяйства, государственная поддержка основных на­правлений по восстановлению потенциала лесов России.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика