Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA

НИКОЛАС РОБИНСОН:
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО В ЭПОХУ АНТРОПОЦЕНА

Интервью с профессором Юридической школы им. Элизабет Хауб Университета Пейса (США, Нью-Йорк).


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Договоры (локальные акты) как юридические инструменты обеспечения децентрализации публичной власти и управления на местах
Научные статьи
16.07.10 13:34
 
ЕврАзЮж № 6 (25) 2010
Право стран СНГ
Шадыбеков К.Б.
Договоры (локальные акты) как юридические инструменты обеспечения децентрализации публичной власти и управления на местах
В условиях перехода к рыночным отношениям, с развитием многообразных форм собственности, созданием различных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории местного сообщества, усиливается роль и значение таких юридических инструментов для регулирования локальных правоотношений, как договоры. Это подтверждается правоприменительной практикой, когда публичные органы власти на местах, в частности, муниципальные органы, не только создают юридические последствия в одностороннем порядке, но и устанавливают их на основе учета интересов всех субъектов территории по принципу партнерства. В настоящей статье рассматриваются вопросы обеспечения принципов децентрализации публичных функций на местах.

Систему нормативных правовых актов в соответствии с теорией и практикой составляют: Конституция, конституционные законы, законы, указы Президента, постановления Парламента и Правительства, акты министерств, административных ведомств и иных государственных центральных органов, решения местных органов власти, включая органы местного самоуправления. Тем самым уже традиционно в правовую систему включаются только правовые акты. Безусловно, справедливо мнение, что нормативные правовые акты считаются «важной формой действий субъектов исполнительной власти при регулировании публично-правовых отношений».  Это в равной мере относится как к централизованному, так и к локальному правовому регулированию.
Вместе с тем тенденция такова, что в условиях перехода к рыночным отношениям, с развитием многообразных форм собственности, созданием различных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории местного сообщества, усиливается роль и значение применения и иных юридических инструментов для регулирования локальных правоотношений, таких как договоры.
Это подтверждается правоприменительной практикой, когда в настоящее время публичные органы власти на местах не только создают юридические последствия в одностороннем порядке, но и устанавливают их на основе учета интересов всех субъектов территории по принципу партнерства. Более того, односторонние правовые акты в силу своей природы влекут юридические последствия, только исходя из воли правотворческого субъекта, основанной на его правотворческой компетенции, тогда как договор (контракт), его юридические последствия являются порождением воли договаривающихся сторон, одной из которых (в рамках настоящей статьи) выступает муниципальный орган, а другой могут быть как иные органы местного самоуправления, так и любые другие юридические, включая органы государственной власти, и физические лица. К слову, и в советский период активно практиковалось такое взаимодействие, сопровождавшееся изданием совместных нормативных правовых актов государственными органами и другими субъектами. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода договоров, соглашений, содержащих нормативные предписания.
В современном мире договорами регулируется широкий круг отношений в различных отраслях права. Общее определение договора с нормативным содержанием согласно юридической литературе и законодательству сводится к тому, что такой договор есть соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ; п. 1 ст. 381 ГК КР).  Действительно, договор имеет практический смысл лишь в том случае, если стороны, вступая в договорные отношения, определяют взаимные права и обязанности. Их совокупность составляет юридическое содержание договора, соответствующее принципам равенства, свободы волеизъявления, самостоятельности участников договорных отношений. Договор как согласованное волеизъявление двух или более лиц предполагает наличие таких условий, которые стороны должны согласовывать и которые затем выступают в качестве регулятора их отношений.  В договоре выражается воля, намерение сторон, поэтому распространенной точкой зрения является установление воли, выраженной в согласованном содержании договора. Причем по данной проблематике существуют разные точки зрения. 
Значимость договора, особенно в условиях новых экономических отношений, подчеркнута группой авторов под руководством В.Ф.Яковлева, по их мнению, «договор – это наиболее оперативное и гибкое средство связи между производством и потреблением, изучения потребности и немедленного реагирования на них со стороны производства».
Договор как способ оптимизации финансово-хозяйственной деятельности местного самоуправления, на наш взгляд, в настоящее время муниципальными органами власти используется недостаточно, хотя взаимоотношения между различными субъектами на территории местного сообщества регламентируются не только законодательством, но и условиями, предусмотренными в договорах. В ряде случаев, особенно в части эффективного использования муниципальной собственности, преимущественно применим только договорной (контрактный) метод, который позволяет путем заключения соответствующих контрактов обеспечивать, осуществлять, реализовывать основную задачу муниципальных органов власти по оказанию общественных услуг, направленных на благо и развитие местного сообщества. При этом законодательство Кыргызской Республики устанавливает право местного самоуправления и на совершение действий, позволяющих расширить состав муниципального имущества, в частности участие в гражданско-правовых сделках (купля-продажа, мена, дарение, неисполнение другой стороной своих договорных обязательств и т. д.).
Договоры, в которых одной из сторон выступают учреждения местного самоуправления (в литературе такие договоры часто называют административно-правовыми, публично-правовыми), в корне отличаются от всех иных договоров, где участниками являются частные юридические и физические лица. К примеру, городские муниципальные органы заключают договоры с частными автотранспортными предприятиями на предоставление транспортных услуг по обслуживанию населения. Либо же орган местного самоуправления выступает стороной в соглашении с арендатором сельскохозяйственных земель, пастбищ, лесных угодий, находящихся в муниципальной собственности.
Существенным отличием является преследование совершенно разных интересов. Если частные лица вступают в договорные отношения с целью удовлетворения частных интересов, получения максимальной прибыли, то, в свою очередь, цель муниципальных органов – обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и удовлетворение его потребностей или же защита общественных интересов. При этом возможны договоры, участниками которых могут быть только органы местного самоуправления, и в этом случае проводить целевое разграничение по соблюдению публичных интересов кажется не совсем логичным, скорее договор становится средством достижения общей цели путем решения локальных задач. Например, закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» устанавливает, что местные кенеши и исполнительно-распорядительные органы самоуправления могут на договорной основе наделять органы территориального общественного самоуправления своими функциями по осуществлению социально-экономического развития территории.
Общепризнанно, что одним из существенных принципов договорного права является принцип свободы договора, когда стороны находятся в состоянии юридического равенства. Тем не менее, о таком равенстве в вышеприведенных нами случаях говорить сложно, поскольку в случае с частным партнером при равенстве с юридической точки зрения фактически одна сторона в экономическом смысле выступает по отношению к другой с позиции силы, будучи в состоянии диктовать ей некоторые условия, например, условия приобретения имущества или цену имущества. Во втором случае с точки зрения теоретического и практического осмысления реализация принципа «равенства» между местным публичным властным органом (представительным органом, исполнительно-распорядительным органом) и органом территориального общественного самоуправления затруднительна в силу того, что присутствует «поручение» на исполнение полномочий одного органа местного самоуправления другому.
Однако, на наш взгляд, именно отражение такой нормы в законе говорит,  с одной стороны, о возможности решения местных задач путем передачи их общественным учреждениям, с другой же – устанавливает императив в отношении того, что полномочия одного органа не могут быть переданы на исполнение другому иначе как по договору. Это свидетельствует о том, что наряду с принципом свободы договора не отрицается возможность действия законодательного регулирования договорных отношений, когда отдельные его условия могут быть предусмотрены в законе или ином правовом акте, за рамки которого в определенных случаях не могут выйти стороны. В частности, если в статье закона не предусмотрена оговорка, отсылающая к иным условиям договора, то сформулированная законодателем норма носит императивный характер и обязательна для всех участников договорных правоотношений. Их существование обуславливается необходимостью обеспечения защиты публичных интересов или прав слабой стороны договора.
Анализируя договорные правоотношения внутри системы муниципальных органов, нельзя не задаться следующим вопросом: какие именно функции муниципальные органы власти вправе передавать по договору на исполнение другим органам? Данный вопрос возникает в связи с тем, что законодательство формулирует слишком расплывчато эти нюансы. Поэтому, представляется, что решением данной проблемы должно быть четкое указание закона об определении перечня полномочий и функций, возможных для передачи третьей стороне.
Такая процедура имеет место в законодательстве европейских стран. К примеру, во Франции в ряде областей деятельности административный орган лишен права заключения контрактов, поскольку применительно к таким областям он не может делать предметом переговоров исключительные полномочия, возложенные на него действующим законодательством. Речь идет, в частности, об административных мерах по охране порядка, например, в общине, в связи с чем мэр общины не вправе посредством заключения какого-либо контракта отказаться от выполнения тех или иных полномочий». 
К сожалению, в результате того, что муниципальные органы вправе заключать как публично-правовые договоры, так и договоры частного права, прослеживается и другая проблематика, связанная с их разграничением. По этому вопросу в литературе и законодательстве не существует единого мнения и, тем более, законодательного акта, позволяющего безошибочно выделять из числа всех договоров, заключаемых муниципальными органами, такие, где преобладает административный характер, и те, которые относятся к частному праву.
К тому же на муниципальном уровне существует и проблема соотношения локальных внутриорганизационных актов и нормативных правовых муниципальных актов, степени их взаимодействия и влияния друг на друга.
Так, в условиях новых экономических отношений и реализации задачи по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества муниципальным органам предоставлено право создания хозяйствующих субъектов для осуществления хозяйственной деятельности, решения вопросов их реорганизации и ликвидации. Действия такого рода организаций, созданных по инициативе муниципальных органов, осуществляются по документам локального значения (устав предприятия, внутренние документы). Принятие локальных актов муниципальными предприятиями объясняется общими причинами, свойственными всем предприятиям независимо от формы собственности. А именно, нормы актов общего значения не всегда могут применяться к тем общественным отношениям, отдельные виды которых на конкретных предприятиях отличаются значительным многообразием, и возникает потребность в нормах права, учитывающих соответствующие условия того или иного производственного коллектива. Да и законодатель не ставит перед собой такую цель, чтобы издавать нормативные акты, содержащие нормы, рассчитанные на каждый отдельный производственный коллектив.
Наиболее характерный пример локальных актов – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников. Поэтому в литературе локальные акты обозначают как акты, непосредственно действующие на предприятии, в учреждении, организации, действие которых  распространяется лишь на работников и работодателей, т. е. на непосредственных участников трудовых правоотношений.
Тем не менее, отдельные локальные акты, регламентирующие внутриорганизационную деятельность, могут иметь влияние и на общие территориальные процессы. В частности, такой акт, как регламент, согласно ст. 13 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», является нормативным правовым актом, регулирующим порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения, в нашем случае местного кенеша – представительного органа местного самоуправления. То есть регламент есть локальный акт, отражающий внутриорганизационную деятельность местного кенеша. Однако именно регламент местного кенеша в силу своей природы определяет не только внутреннее устройство и порядок работы кенеша, но и существенно влияет на все процессы, происходящие в местном сообществе, особенно в части установления нормотворческих правил. 
С другой стороны, встречается и совершенно обратное явление, когда субъект хозяйственной деятельности, его правотворческие инициативы и интересы прямо влияют на систему муниципальной власти, ее правотворческое содержание. Особенно это касается таких муниципальных территорий, где субъект хозяйственной деятельности является градообразующим. В частности, в Кыргызстане подобное встречается в городах Майли-Суу, Кара-Балта, Сулюкта, Кант, Каджи-Сай и т. д. К примеру, в городе Майли-Суу действует известный с союзных времен электроламповый завод, вокруг которого фактически и вырос сам город. Почти вся деятельность и жизнь горожан связана с этим промышленным предприятием, любая деятельность которого прямо влияет на город. Поэтому из практики встреч с горожанами и активом города напрашивается вывод, что вне завода город себя не видит. Кроме того, большая часть депутатского состава городского кенеша состоит из работников завода или связана с ним, следовательно, правотворческая политика представительного органа так или иначе согласовывается с хозяйственной деятельностью завода, а значит, прямо или косвенно локальные акты предприятия оказывают существенное влияние на всю систему муниципального построения.
В итоге в настоящее время наблюдается повышение роли и значения всего спектра юридических инструментов, не только административного нормотворчества, но и таких механизмов, как договоры (внутрихозяйственные) и иные локальных акты как источники регулирования вообще локальных отношений и средств децентрализации отдельных функций публичных органов.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика