Содержание журналов

Баннер
PERSONA GRATA

Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Проблемы нормативного закрепления и систематизации компетенции представительного органа муниципального образования в Российской Федерации
Научные статьи
24.11.16 14:10


Проблемы нормативного закрепления и систематизации компетенции представительного органа муниципального образования в Российской Федерации



МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Тепляков И.И.
5 96 2016

В статье рассматриваются проблемы нормативного закрепления и систематизации компетенции представительного органа муниципального образования в Российской Федерации в контексте продолжающейся муниципальной реформы. Автором выявлены общие элементы компетенции органов местного самоуправления, а также элементы, на основании которых строится разграничение компетенции представительного органа местной власти от иных органов местного самоуправления. Дается анализ норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов (в рамках Уральского федерального округа), в ходе которого выявляются пробелы и коллизии, препятствующие нормативному закреплению компетенции представительного органа муниципального образования. На основании проведенного анализа, формулируется авторское определение представительного органа местной власти и классификация его полномочий, предлагается универсальный механизм нормативного закрепления полномочий представительного органа на муниципальном уровне.

В настоящее время в России продолжается реформа мест­ного самоуправления, направленная на повышение эффектив­ности деятельности местной власти. Решения данной задачи невозможно без нормативного закрепления базовых правовых категорий, одной из которой является компетенция. Ком­петенция муниципальных образований носит сложный ком­плексный характер, такими же свойствами должно обладать и определение компетенции. Компетенция первого уровня определяется как совокупность прав и обязанностей органа публичной власти, закрепляемая за органом в целях реали­зации им своей деятельности в определенной сфере обще­ственных отношений. Компетенцию второго уровня органов публичной власти будут составлять: компетенция первого уровня; предметы ведения; цели; задачи; функции. Примени­тельно к компетенции муниципальных образований следует отметить возможность её отождествления с компетенцией ор­ганов местного самоуправления.

    Вместе с тем, нормативное внедрение компетенции ор­ганов местного самоуправления невозможно без учета особенностей существующих моделей органов местного само­управления. На сегодняшний день Федеральный Закон от 16 октября 2003 г. (в ред. от 15 февраля 2016 г.) № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (далее - ФЗ №131) не только закрепляет перечень органов местного самоуправления, которые должны обязательно функционировать в муниципальных образовани­ях, но и закрепляет несколько моделей формирования систе­мы органов местного самоуправления. Данные требования федерального законодательства накладывают свой отпечаток на фактическое воплощение компетенции органов местного самоуправления. Следовательно, решая вопрос об эффектив­ной организации и реализации местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо исследовать особенности компетенции отдельных органов местного самоуправления. В этой связи интересен может быть и опыт предшествующей - советской эпохи3, однако, это тема отдельного исследования.


 

Согласно ФЗ № 131 структуру органов местного само­управления составляют представительный орган муници­пального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выбор­ные должностные лица местного самоуправления, предус­мотренные уставом муниципального образования. При этом законодатель определяет в качестве обязательного критерия органа местного самоуправления наличие собственных полно­мочий по решению вопросов местного значения. Таким об­разом, ключевым элементом при определении собственной компетенции органа местного самоуправления будет являться его полномочия (права и обязанности) по решению вопросов местного значения. Из анализа вышеуказанных норм ФЗ № 131 можно сделать вывод, что различие в компетенции отдельных органов местного самоуправления будет прослеживаться на компетенции первого уровня, в то время как элементы компе­тенции второго уровня будут носить универсальный характер.

Сформулированный тезис относится к тем органам мест­ного самоуправления, наличие которых в структуре органов местного самоуправления является обязательным: предста­вительному органу местного самоуправления, главе муници­пального образования, местной администрации. Для данных органов местного самоуправления такие элементы компе­тенции как цели, задачи, функции и предметы ведения носят общий характер в силу конституционно-правового значения данных органов: организации и осуществления местного са­моуправления в границах муниципальных образований, на основе конституционно-правовых принципов демократизма, разделения властей, соблюдения законодательства Россий­ской Федерации и т. д.

Представительный орган муниципального образования по целому ряду причин занимает особое положение среди органов местного самоуправления. В частности, наличие пред­ставительской функции сближает данный орган с представи­тельными органами государственной власти (Федеральным Собранием РФ и представительными органами субъектов РФ) в части организации всей системы органов публичной вла­сти. Выборность, сменяемость и коллегиальность в принятии решений указанных органов позволяют установить наиболее тесную конституционно-правовую связь между данными ор­ганами и народом Российской Федерации - единственным источником власти в России. Также действующие нормы ФЗ № 131 наделяют представительный орган муниципального об­разования исключительными организационно-контрольными полномочиями по отношению к иным органам местного само­управления - главе муниципального образования и местной администрации. Наличие данных полномочий свидетельству­ет об особой роли представительного органа муниципального образования: он не только призван решать вопросы местного значения в рамках предоставленных ему полномочий, но и оказывает правовое воздействие на иные органы местного са­моуправления.

    Следует подчеркнуть факт отсутствия определения пред­ставительного органа муниципального образования в действу­ющем законодательстве России. ФЗ № 131 оперирует данным термином при формировании определения «органы местного самоуправления» - органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, однако в перечне основных терминов и понятий ФЗ № 131 раскрытие понятия «предста­вительный орган муниципального образования» не приводит­ся, что в свою очередь затрудняет нормативное закрепление компетенции местных представительных органов. Наличие данного пробела в ФЗ № 131 вызывает определенное непони­мание, в виду того, что Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовал понятие «представительный орган местного самоуправления», определял его как выборный ор­ган местного самоуправления, обладающий правом представ­лять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Следует согласиться с мнением профессора С. А. Авакьяна, до­пускающего использование данного определения в ФЗ № 131, в виду того, что представительные органы муниципальных об­разований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на террито­рии муниципального образования. Аналогичной точки зре­ния придерживаются профессор И. В. Выдрин и профессор А. Н. Кокотов.

Однако в настоящий момент, определение представитель­ного органа муниципального образования следует скорректи­ровать с учетом положений действующего законодательства о местном самоуправлении и раскрытия компетенции данного органа местного самоуправления. Недавние изменения, вне­сенные в ФЗ № 131, уже подробно рассматривались представи­телями науки муниципального права, поэтому мы позволим себе не углубляться в анализ данных новелл законодательства, затрагивающих модели организации органов местного само­управления. Отметим, что помимо регламентаций полномо­чий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, ФЗ № 131 наделяет данные органы полно­мочиями по решению отдельных вопросов, не отнесенных к во­просам местного значения, по осуществлению муниципально­го контроля и по осуществлению отдельных государственных полномочий. При определении компетенции органов мест­ного самоуправления не следует пренебрегать полномочиями органов местного самоуправления, не затрагивающими реше­ние вопросов местного значения. На основе вышеизложенно­го предлагается следующее определение представительного органа муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избира­емых на муниципальных выборах, либо сформированный путем делегирования из глав поселений и депутатов предста­вительных органов поселений, депутатов представительных органов внутригородских районов, осуществляющий от име­ни и в интересах населения собственные полномочия по ре­шению вопросов местного значения, по решению отдельных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по осуществлению муниципального контроля и отдельных госу­дарственных полномочий. Сформулированное определение отражает сущность представительного органа муниципально­го образования как представительного коллегиального органа местного самоуправления, подотчетного напрямую местному населению, а также отражает все многообразие его полномо­чий. Нормативное закрепление данного определения в ст.2 ФЗ № 131 будет способствовать систематизации существующих моделей организации органов местного самоуправления, а также будет играть важную роль в нормативном закреплении компетенции представительного органа муниципального об­разования. Далее следует рассмотреть особенности норматив­ного закрепления полномочий представительного органа му­ниципального образования в Российской Федерации.

В ФЗ № 131 содержится закрытый перечень из 10 полно­мочий, относящихся к исключительной компетенции предста­вительного органа муниципального образования11. С учетом характера общественных отношений, на которые распро­страняется исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, все исключительные полномочия данного органа можно разделить на две группы: организационно-контрольные полномочия (принятие устава муниципального образования, контроль за исполнением ор­ганами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; при­нятие решения об удалении главы муниципального образо­вания в отставку) и полномочия финансово-экономического характера (утверждение и исполнение местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка управления и распоряжения имуще­ством, находящимся в муниципальной собственности и т. д.). Иные полномочия представительного органа муниципально­го образования, согласно ст. 35 ФЗ № 131, должны определять­ся иными федеральными законами, конституциями (устава­ми) субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Действительно, в настоящее время в каждом из перечней во­просов местного значения муниципальных образований, за­крепленных в главе 3 ФЗ № 131, содержится порядка 30-40 во­просов местного значения. Если соотнести указанные перечни с исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования, то сложится парадоксальная ситуация: получается, что в соответствии с нормами ФЗ № 131 компетенция представительного органа охватывает примерно 1/3 вопросов местного значения. В отношении остальных во­просов местного значения содержится лишь отсылочная нор­ма, приведенная выше. Целесообразность данной отсылки на уровень нормативных правовых актов субъекта РФ и муници­пальных образований вызывает определенные сомнения.

   Например, Устав Свердловской области содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления муници­пальных образований, расположенных на территории Сверд­ловской области, обладают полномочиями, установленными федеральными законами, законами Свердловской области и уставами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области. То есть происходит ду­блирование аналогичной нормы ФЗ № 131, а конкретизация полномочий органов местного самоуправления в Свердлов­ской области в целом и представительного органа муници­пального образования в частности в Уставе Свердловской об­ласти не приводится. Вопрос о регламентации полномочий органов местного самоуправления также не затрагивается уставами ряда других субъектов РФ вообще или же в них со­держатся нормы общего характера, дублирующие положения ФЗ № 131 и не раскрывающие конкретных полномочий орга­нов местного самоуправления.

Таким образом, на уровне законодательства субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления не регулиру­ются, что представляется серьезным упущением региональных законодателей. По нашему мнению, указанный правовой про­бел на уровне законодательства субъектов РФ не соответствует положению п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно кото­рому установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления является предметом совместного ведения РФ и её субъектов, а также препятствует реализации норм федерального зако­нодательства, требующего учитывать местные традиции при организации местного самоуправления. В целях устранения рассмотренных выше правовых пробелов, следует дополнить конституции (уставы) субъектов РФ нормами, устанавливаю­щими элементы компетенции органов местного самоуправ­ления: особенности решения вопросов местного значения в субъекте РФ, разграничение отдельных полномочий между органами местного самоуправления, перечень полномочий органов местного самоуправления по «отраслевому» призна­ку (полномочия представительного органа, исполнительного и т. д.)

Для дальнейшего рассмотрения полномочий местных представительных органов, следует обратиться к правовым актам муниципального уровня. В настоящее время анализ данных правовых актов позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода к нормативному закреплению полномочий органов местного самоуправления на муниципальном уровне, что вопределенной степени является следствием особенностей бытования современных российских городов.

Например, Устав муниципального образования «город Екатеринбург» (далее - Устав города Екатеринбурга), опреде­ляя полномочия представительного органа муниципального образования - городской Думы, устанавливает перечень ис­ключительных полномочий городской Думы, который дубли­рует положения ч. 10 ст. 35 ФЗ № 131, а так же закрепляет от­крытый перечень вопросов, находящихся в ведении городской Думы. Классификация полномочий представительного орга­на на «исключительные» и «иные» имеет право на существо­вание и в целом соответствует нормам федерального законо­дательства, однако, необходимо отметить наличие некоторых недостатков, содержащихся в Уставе города Екатеринбурга, с точки зрения юридической техники: первоначально Устав оперирует термином «исключительные полномочия», а да­лее определяет вопросы, находящиеся в «ведении городской Думы», то есть предметы ведения. Категории «полномочия» и «предметы ведения», в самом деле, тесно взаимосвязаны и яв­ляются составными элементами компетенции, но все-таки не являются тождественными. Следовательно, верным представ­ляется разделение полномочий городской Думы Екатерин­бурга на «исключительные» и «иные». Приведенный пример может служить ориентиром для внесения изменений в Устав города Екатеринбурга с целью должного закрепления полно­мочий органов местного самоуправления.

   Интересным представляется механизм закрепления полномочий представительного органа муниципального образования в городе Челябинске. Аналогично нормам Уста­ва города Екатеринбурга, Устав города Челябинска разде­ляет полномочия городской Думы на «исключительные» и «иные», но при этом оперирует термином «компетенция», а не «полномочия». Следует признать использование данного термина допустимым. В начале статьи мы сделали акцент на том, что понятие «компетенция» носит сложный комплекс­ный характер и является дифференцированным. В рамках данного подхода компетенция первого уровня понимается как совокупность прав и обязанностей, то есть именно как полно­мочия органа публичной власти. Следует отметить, что в Уста­ве города Челябинска более полно раскрываются полномочия городской Думы в части решения вопросов местного значения (перечень «неисключительных полномочий содержит 23 пун­кта, в Уставе города Екатеринбурга аналогичный перечень со­держит всего 11 пунктов).

Отметим, что закрепление полномочий представитель­ного органа муниципального образования в части решения вопросов местного значения не должно быть «чрезмерным». Например, Устав города Кургана закрепляет более 60 полно­мочий городской Думы, которые содержатся в двух перечнях, именуемых одинаково - «полномочия», что представляется не­корректным, так как из-за большого количества закрепляемых полномочий достаточно сложно определить, какие из них от­носятся к исключительным, а какие нет.

Таким образом, для эффективного закрепления и систе­матизации компетенции представительного органа муници­пального образования предлагается установить единую тер­минологию для определения компетенции представительного органа муниципального образования. Верным представляется использовать термин «полномочия» представительного ор­гана муниципального образования, так именно по данному элементу компетенции органы местного самоуправления данного типа будут отличаться от иных органов местного са­моуправления. Сами полномочия представительного орга­на муниципального образования, разумным представляется подразделять на «исключительные», закрепленные ФЗ № 131, и «иные». Без закрепления данных полномочий в Уставе му­ниципального образования, невозможно полное нормативное закрепление компетенции представительного органа. Верным представляется внести рассмотренные выше предложения в уставы муниципальных образований.

На основании приведенного исследования, следует сфор­мулировать следующие выводы:

1.     Разграничение компетенций органов местного самоу­правления в Российской Федерации осуществляется на основе их полномочий (компетенции первого уровня), в то время как элементы компетенции второго уровня (цели, задачи, функ­ции) будут носить универсальный характер, обусловленный общей конституционно-правовой основой данных органов пу­бличной власти;

2.     Нормативное закрепление компетенции представи­тельного органа муниципального образования невозможно без его четкой правовой идентификации, поэтому следует дать законодательное определение представительного органа муниципального образования - это выборный орган местно­го самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо сформированный путем де­легирования из глав поселений и депутатов представитель­ных органов поселений, депутатов представительных органов внутригородских районов, осуществляющий от имени и в ин­тересах населения собственные полномочия по решению во­просов местного значения, по решению отдельных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по осуществле­нию муниципального контроля и отдельных государственных полномочий;

3.     Закрепление общих основ компетенции местных пред­ставительных органов должно осуществляться на уровне фе­дерального законодательства, которое должно определять не только исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, которые следует под­разделить на полномочия организационно-контрольного и финансово-экономического характера, но и иные полномочия представительного органа муниципального образования, пре­жде всего, по решению вопросов местного значения;

4.     В соответствии с требованиями Конституции РФ и ФЗ № 131 общие принципы организации системы органов мест­ного самоуправления должны также регулироваться законо­дательством субъектов РФ, прежде всего - их уставами. Однако на сегодняшний день на уровне законодательства субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления не регулиру­ются. Для устранения данных правовых пробелов, предлага­ется дополнить конституции (уставы) субъектов РФ нормами, устанавливающими следующие элементы компетенции орга­нов местного самоуправления: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в субъекте РФ, разграничение отдельных полномочий между органами местного самоуправления и т. д.;

    На уровне муниципальных правовых актов компетен­ция представительного органа должна закрепляться уставом муниципального образования. На данном уровне следует ре­гламентировать полномочия представительного органа му­ниципального образования путем их деления на «исключи­тельные», закрепленные ФЗ № 131, и «иные», в том числе, по решению вопросов местного значения, по решению отдель­ных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, и отдельных государственных полномочий.


Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

от Монро до Трампа


Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика