Содержание журналов

Баннер
  PERSONA GRATA


Группа ВКонтакте

Баннер
Баннер
Баннер
Баннер


Административно-правовое регулирование паспортно-регистрационного режима в России
Научные статьи
08.09.17 15:21
ХАКИМОВ Руслан Ильдарович
аспирант кафедры государственного права Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения

Институт паспортно-регистрационного режима в Рос­сийской Федерации прошел достаточно длительный путь сво­его развития, адаптируясь на каждом историческом этапе под направления проводимой в стране государственной политики.

В советское время, паспортно-регистрационный режим был нацелен на ущемление свободы передвижения граждан по территории страны, а также свободы выбора места жи­тельства. С принятием Конституции Российской Федерации и провозглашением прежде несвойственных государству прин­ципов, закрепляющих свободу перемещения и выбора места жительства, у государства возникла необходимость разработ­ки и принятия принципиально новых правовых норм, на фе­деральном уровне закрепляющих вышеуказанные принципы, а также новые правила в отношении паспортно-регистраци­онного режима.

В настоящий период паспортно-регистрационная систе­ма разрешает не менее четырех основных задач: обеспечение граждан России документами удостоверяющими личность, которые им позволяют осуществлять свои основные права (на свободу передвижения, слова, участие в избирательном процессе и т. д.) и получать необходимые услуги (получение лицензий, открытие счетов в банках, поступление на государ­ственную службу, использование железнодорожного и авиа­ционного транспорта и т. п.), поскольку согласно российскому законодательству множество прав и обязанностей может быть реализовано гражданами лишь при наличии паспорта или другого основного документа, идентифицирующего личность; обеспечение учета граждан Российской Федерации, а также миграционный учет граждан иных государств: воинский, ста­тистический учет процесса миграции, учет состава и числен­ности проживающего на конкретной территории населения (в целях формирования избирательных округов и т. д.). способ­ствование борьбе с преступностью, а в частности: розыску лиц, которые скрываются от правосудия, уплаты алиментов; учету прибывших из мест лишения свободы лиц, и т. д.; способство­вание регуляции миграционных процессов, т. е. рационально­му размещению на территории страны населения: предотвра­щению перенаселенности крупных городов, курортных зон, нарушения санитарных норм при заселении в жилые помеще­ния; обеспечению безопасности в случае заселения местности с особым административным режимом.

Решением вышеуказанных задач обеспечивается выпол­нение двуединой цели паспортно-регистрационного режима: создание таких условий, которые бы благоприятствовали осу­ществлению гражданами прав и свобод; обеспечение безопас­ности граждан, государства, общества и надзора за соблюде­нием действующего законодательства по правовому режиму проживания и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Вместе с тем, процессы, происходящие во всех сферах общественных отношений на современном этапе развития общества, ставят перед государством важнейшую задачу, за­ключающуюся в постоянном своевременном и действенном принятии всех необходимые мер, направленных на совершен­ствования законодательства, в рассматриваемой нами сфере.

Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет и регулирует несколько различных систем, связан­ных с учетом населения и формированием баз данных о нем, а именно - паспортного и регистрационного учета.

Однако, в настоящее время, регулирование передвиже­ния граждан осуществляется посредством регистрационно­го учета. Институт прописки, существовавший с советских времен , утратил свое юридическое значение с принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Легальное определение такой категории как «паспор­тно-регистрационный режим» не содержится в нормах совре­менного законодательства, ровно также как и не содержалось определение вышеуказанной категории в нормах законода­тельства СССР. Вышеуказанные обстоятельства ставят перед правоведами вопрос о причинах отсутствия законодательно закрепленного определения рассматриваемого нами понятия «паспортно-регистрационный режим», в качестве таких при­чины рассматриваются правовая коллизия или отсутствие необходимых предпосылок для существования исследуемой нами категории. Все вышеперечисленное осложняет исследо­вание системы административно-правовых норм, регулирую­щих регистрацию граждан по месту жительства и пребыва­ния.

Необходимо отметить, что исследуемое понятие исполь­зуется в научной юридической литературе, однако авторы не прибегают к формулированию точной дефиниции, что во многом связано с отсутствием его законодательного регулиро­вания.

По мнению большинства авторов, паспортно-регистра­ционная система представляет собой совокупность обще­ственных отношений (которые регулируются нормами права), возникающих, как правило, между органами внутренних дел и гражданами и определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов граждан Российской Федерации и иных документов, удостоверяющих личность, порядок регистраци­онного учета граждан по месту пребывания и жительства в це­лях реализации конституционных прав и свобод, исполнения ими всей совокупности обязанностей, а также охраны обще­ственного порядка, обеспечения государственной и обще­ственной безопасности. Такую точку зрения можно встретить в работах А. П. Коренева, И. В. Черепановой, JI. B. Ивановой, Д. Н. Бахраха.

Посредством паспортно-регистрационной системы го­сударство осуществляет контроль и регулирование пере­движения населения, которое производится также путем установления специальных правил проживания в различных местностях, установления так называемых «паспортных режи­мов».

Под правовым режимом понимается порядок регулиро­вания, сочетающий комплекс правовых средств, создающих требуемое социально-правовое состояние субъектов права либо объектов права.

В научной литературе используются различные подходы к определению категории «паспортно-регистрационный ре­жим». Так, под паспортным режимом понимается «совокуп­ность норм и правил паспортной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности в зависимости от их социально-экономических и иных особенностей»[7] или «совокупность устанавливаемых компетентными государственными органами применительно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных местностей и населенных пунктов, специальных правил, а так­же условий, форм и методов их реализации». Кроме того, па­спортно-регистрационный режим является частью такой ка­тегории как паспортно-регистрационная система, поскольку вышеуказанная система осуществляет общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответственность за нарушение установленных правил.

Паспортно-регистрационный режим можно определить как совокупность установленных государством правил (в том числе требований, условий, запретов), закреплённых в нор­мативных правовых актах, и направленных на регулирование общественных отношений, возникающих при регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также при выдаче, замене, учете и хранении паспортов граждан Российской Федерации.

Сравнительно-правовой анализ института регистрации и института прописки, показывает, что это не два принципиаль­но отличающихся друг от друга института.

Одним их элементов отличия двух вышеуказанных ин­ститутов выступает отсутствие необходимости регистрации в жилом помещении, на которое лицо приобрело ли какое- либо права. Следующим элементом отличия является то, что регистрации по месту жительства (пребывания) осуществля­ется в заявительном (уведомительном) порядке, а прописка производилась в разрешительном порядке. Говоря обычным языком, регистрация на современном этапе это всего лишь возможность предоставляемая гражданином государству оты­скать его в случае необходимости по тому адресу, по которому он зарегистрирован. Именно по этому, такая категория как «регистрация» - это в первую очередь правовой институт ад­министративного, а не жилищного права.

Стоит отдельно отметить сходства между рассматривае­мыми институтами. Некоторые меры ответственности за на­рушение порядка регистрации граждан, например, примене­ние уголовной ответственности за фиктивную регистрацию. Вышеуказанная ответственность, на наш взгляд несоразмерна тяжести нарушения, что приводит к нежелательному сближе­нию между институтом прописки и институтом регистрации.

В настоящее время, несмотря на уведомительный поря­док регистрации, гражданин под страхом административного штрафа обязан зарегистрироваться по месту жительства или пребывания, данная обязанность была свойственна и институ­ту прописки.

Такой же вывод следует исходя из анализа реализации за­конодательства о регистрационном учете. В настоящее время законодательство о регистрационном учете граждан по месту жительства и месту пребывания во многом продолжает со­хранять в себе отдельные черты прежней прописки. На бы­товом уровне регистрация по месту жительства продолжает именоваться пропиской, регистрацию по месту пребывания зачастую называют «временной регистрацией» по аналогии с прежней временной пропиской. К пониманию регистраци­онного учета именно как «обновленной» прописки тяготеет правоприменительная практика.

Значительную работу по приведению законодательства и правоприменительной практики в соответствие основопо­лагающим конституционным принципам, гарантирующим право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства проделал Конституционный Суд Российской Федерации. Именно им неоднократно указывалось на недопустимость ограничения этого права подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти, а также всевоз­можными законами субъектов Российской Федерации и му­ниципальными правовыми актами. Также большое значение акты вышеуказанного суда имеют при решении вопросов о не­допустимости введения дополнительных административных и финансовых обременений либо ограничения срока нахожде­ния гражданина по месту временного пребывания.

Институт регистрационного учета граждан на сегодняш­ний момент имеет существенные недостатки правового регу­лирования. На наш взгляд, законодателю стоит пересмотреть свою позицию относительно существования регистрацион­ного учета граждан в том виде, в котором он существует на данный момент. Обязанность гражданина регистрироваться по месту пребывания и месту жительства не выполняет воз­ложенных на нее целей, т.к. не обеспечивает в должной мере даже уведомительной функции, о чем свидетельствуют мно­гочисленные факты фиктивной регистрации, а также случаи привлечения к административной ответственности граждан фактически проживающих в жилом помещении на протя­жении долгого времени, но не ставших на учет в регистраци­онных органах по данному месту жительства. Также законо­дательство имеет существенные пробелы в части наделения правом пользования жилым помещением граждан, ставших на учет по месту пребывания, а также в части существования административной ответственности за нарушение срока реги­страционного учета по месту пребывания. Законодателю сто­ит идти по пути признания только уведомительной функции регистрационного учета граждан, без наделения его иными функциями, которые, как показывает практика, реализуются не в полной мере или создают трудности у граждан в реализа­ции своих конституционных прав.

Совершенствование современного паспортно-регистра­ционного режима в Российской Федерации должно вестись по нескольким основным направлениям, главное место среди которых, по мнению автора, занимают:

-      Перереформирование существующей паспортной си­стемы. В рамках данного направления совершенствования необходима существенная модернизация существующей па­спортно-регистрационной системы в Российской Федерации, заключающаяся в отказе от внутренних паспортов. Вместо внутренних паспортов гражданина Российской Федерации не­обходимо внедрение специальных удостоверений личности, которые будет содержать в себе всю необходимою информа­цию о гражданине, а также его биометрические данные.

-      Модернизация системы регистрационного учета граж­дан по месту пребывания и по месту жительства с целью создания возможности регистрационного учета граждан, не имеющих места жительства и места пребывания. В рамках данного направления совершенствования необходимо разра­ботать удостоверение личности позволяющее идентифициро­вать личность лица без гражданства, а также дополнить систе­му удостоверений личности документом, который позволил бы идентифицировать личность человека, гражданская при­надлежность которого не установлена.

-      Разработка принципиально новых норм в положения современного российского законодательства в рассматрива­емой нами сфере с целью соблюдения принципа правовой определённости, закреплённого Конституцией Российской Федерации. Внести в статью 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Фе­дерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», следующее положение: «при регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граж­дане Российской Федерации извещают федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции о своем намерении зарегистрироваться по месту жительства или ме­сту пребывания. При этом необходимо представить документ удостоверяющий личность, с целью идентификации обратив­шегося с уведомлением о регистрации гражданина. Необхо­димость предоставления каких-либо иных документов, в том числе документов, подтверждающих право проживания в конкретном жилом помещении, отсутствует.

- Модернизация паспортно-регистрационной системы с технической точки зрения. В рамках данного направления совершенствования необходимо создание единой информа­ционной системы для учета сведений о населении, которая обеспечит возможность точной идентификации лиц, пребы­вающих и проживающих на территории страны, а до созда­ния вышеуказанной системы необходимо нормативное закре­пление общего порядка проведения сверок не связанных друг с другом реестров, а также порядка и сроков аттестаций суще­ствующих разрозненных информационных систем.

Таким образом, административно-правовое регулирова­ние в области регистрационного учета, безусловно, требует со­вершенствования, направленного на эффективное сочетание как интересов государства, так и интересов отдельного граж­данина, иностранного гражданина или лица без гражданства, где приоритетным началом такого сочетания должны высту­пать права и свободы гражданина. При этом совершенствова­ние нормативного регулирования в указанной области долж­но осуществляться преимущественно не путем устранения противоречий в действующих нормативных актах, а путем создания новой, более эффективной системы регистрацион­ного учета граждан.

Скорейшее разрешение существующих проблем, рефор­мирование паспортно-регистрационной системы и формиро­вание современных административно-правовых механизмов регулирования миграционных процессов, связано с дальней­шим политическим, экономическим, социальным и культур­ным развитием населения страны.



Следующие материалы:

Предыдущие материалы:

 

Blischenko 2017


Узнать больше?

Ваш email:
email рассылки Конфиденциальность гарантирована
email рассылки

ПОЗДРАВЛЕНИЯ!!!




КРУГЛЫЙ СТОЛ

по проблемам глобальной и региональной безопасности и общественного мнения в рамках международной конференции в Дипломатической академии МИД России

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Право международной безопасности



Инсур Фархутдинов: Цикл статей об обеспечении мира и безопасности

№ 4 (104) 2016
Московский журнал международного права
Превентивная самооборона в международном праве: применение и злоупотребление (С.97-25)

№ 2 (105) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право (окончание)

№ 1 (104) 2017
Иранская доктрина о превентивной самообороне и международное право

№ 11 (102) 2016
Стратегия Могерини и военная доктрина
Трампа: предстоящие вызовы России


№ 8 (99) 2016
Израильская доктрина o превентивной самообороне и международное право


7 (98) 2016
Международное право о применении государством военной силы против негосударственных участников

№ 2 (93) 2016
Международное право и доктрина США о превентивной самообороне

№ 1 (92) 2016 Международное право о самообороне государств

№ 11 (90) 2015 Международное право о принципе неприменения силы
или угрозы силой:теория и практика


№ 10 (89) 2015 Обеспечение мира и безопасности в Евразии
(Международно правовая оценка событий в Сирии)

Индексирование журнала

Баннер

Актуальная информация

Баннер
Баннер
Баннер

Дорога мира Вьетнама и России

Ирина Анатольевна Умнова (Конюхова) Зав. отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия


Вступительное слово
Образ жизни Вьетнама
Лицом к народу
Красота по-вьетнамски
Справедливость и патриотизм Вьетнама
Дорогой мира вместе


ФОТО ОТЧЕТ
Copyright © 2007-2017 «Евразийский юридический журнал». Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции
Яндекс.Метрика